第三節(jié) 當(dāng)代中國扶貧政策的演變

在討論未來中國應(yīng)采取的扶貧政策時，有必要對1949年中華人民共和國成立以來扶貧政策的演變做一回顧，以總結(jié)對我們今天制定更有效的扶貧政策有益的經(jīng)驗教訓(xùn)。本節(jié)以1986年為界，將中國扶貧政策的演變劃分為兩大階段。

一 臨時救濟階段：1949～1986年

從1949年到1986年，這一時期跨越了計劃經(jīng)濟階段和改革開放初期兩個階段，由此筆者將這一時期劃分為兩個階段。

（一）改革開放前臨時救濟：1949～1978年

中華人民共和國成立初期，面臨“一窮二白”的局面，民眾生活水平普遍相當(dāng)?shù)停藗兤惹行枰獢[脫貧困、實現(xiàn)富裕。對于農(nóng)民來說，這個時期還沒有現(xiàn)代意義上的扶貧政策，政府主要通過發(fā)展經(jīng)濟來幫助農(nóng)民擺脫貧困，對臨時困難群體和個人則給予臨時幫扶。中央在《1956～1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》中規(guī)定：“農(nóng)業(yè)合作社對于社內(nèi)缺乏勞動力、生活沒有依靠的鰥寡孤獨的社員，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一籌劃……在生活上給予適當(dāng)照顧，做到保吃、保穿、保燒（燃料）、保教（兒童和少年）、保葬，使他們生養(yǎng)死葬都有指靠。”這就是過去常說的“五保”。

20世紀(jì)50年代初期中國農(nóng)村開始了農(nóng)業(yè)合作化運動，從初級社發(fā)展到人民公社，其基本宗旨就是發(fā)展集體經(jīng)濟使農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)繁榮，并防止在農(nóng)村出現(xiàn)兩極分化，其中就隱含著對貧困農(nóng)民的幫扶。但后來的事實表明，人民公社是一種低效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式，不僅扼殺了廣大農(nóng)民的勞動生產(chǎn)積極性，還扼殺了農(nóng)民的企業(yè)家精神。這一時期，農(nóng)民的生活水平雖有一定的提高，但廣大農(nóng)民仍普遍貧困落后，人民公社對貧困農(nóng)民所能給予的幫扶也十分有限。

（二）改革開放初期現(xiàn)代扶貧萌芽：1978～1986年

1978年十一屆三中全會的召開標(biāo)志著中國進(jìn)入改革開放新時期。中國的改革從農(nóng)村開始，其標(biāo)志性事件是實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一改革極大地調(diào)動了廣大農(nóng)民勞動生產(chǎn)積極性，并顯著提高了他們的收入。但這一制度最初推行時，曾引發(fā)巨大爭議，反對者認(rèn)為這項改革挑戰(zhàn)了社會主義制度。而這一制度最終能得以推行在很大程度上是因為，這一制度對提高農(nóng)民的收入、使廣大農(nóng)村擺脫貧困局面有著顯著作用。從這個意義上來說，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖非扶貧政策，但客觀的扶貧效果使其在面對巨大爭議時最終能夠勝出。

中國政府從1982年開始每年專項撥款2億元給甘肅定西、定北和寧夏西海固地區(qū)（“三西”），用以解決這些生態(tài)環(huán)境差的特困地區(qū)居民的溫飽問題，支持其基本農(nóng)業(yè)建設(shè)。雖然扶貧范圍很小、投入的資金也有限，甚至事后顯示取得的效果也有限，但這一事件標(biāo)志著中國現(xiàn)代意義上的扶貧政策萌芽。

二 現(xiàn)代扶貧階段：1986年至今

1986年被認(rèn)為是中國實施現(xiàn)代扶貧政策的元年，開啟了中國現(xiàn)代意義的扶貧，筆者將這一時期劃分為三個階段。

（一）輸血式扶貧：1986～1994年

1986年，中國的改革開放已經(jīng)取得了初步的成效，同時隨著改革開放的發(fā)展，中國政府接受了更多的國外先進(jìn)扶貧思想和政策，中國開啟了現(xiàn)代意義上的扶貧。第六屆全國人民代表大會四次會議把扶持老、少、邊、窮地區(qū)盡快擺脫經(jīng)濟文化落后狀況作為一項重要內(nèi)容，并將其列入“七五”計劃（1986～1990年）。由此開始，扶持老、少、邊、窮地區(qū)的發(fā)展成為中國扶貧政策的一項明確的任務(wù)。當(dāng)時中國老、少、邊、窮地區(qū)共有1019個縣，占全國縣總數(shù)的近一半。經(jīng)濟總量小、發(fā)展實力弱，是老、少、邊、窮地區(qū)的基本特點。1986年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于成立國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，從此中國政府開始了在全國范圍內(nèi)展開有計劃、有組織、大規(guī)模的扶貧開發(fā)工作，標(biāo)志著現(xiàn)代扶貧政策在中國正式實施。

這一時期扶貧主要措施是發(fā)放救濟款、救濟衣物等。這類扶貧政策被稱為“輸血式”扶貧政策。這一政策的實施對特別貧困的農(nóng)村居民有一定的幫扶作用，但難以從根本上讓這些受助的貧困戶有效脫貧，更難以改變廣大農(nóng)村貧困地區(qū)貧困落后的面貌。

（二）開發(fā)式扶貧：1994～2015年

鑒于對貧困戶發(fā)放救濟款并不能從根本上解決貧困戶貧困的問題，中國政府開始調(diào)整扶貧政策，提出開發(fā)式扶貧的概念，強調(diào)“授人以魚不如授人以漁”。1994年3月，國務(wù)院發(fā)布了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出全國扶貧開發(fā)工作的綱領(lǐng)。“八七”的含義是：對當(dāng)時全國農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題，力爭用7年左右的時間基本解決（1994～2000年）。其基本政策措施是開發(fā)式扶貧，即在國家必要支持下，利用貧困地區(qū)的自然資源，進(jìn)行開發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，逐步形成貧困地區(qū)和貧困戶的自我積累和發(fā)展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。以該計劃的公布實施為標(biāo)志，中國的扶貧進(jìn)入開發(fā)式扶貧階段。

2000年“八七”扶貧攻堅計劃結(jié)束，全國農(nóng)村貧困人口由8000萬減少至3209萬。2001年5月24～25日，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京舉行。會議指出，“八七”扶貧攻堅計劃的目標(biāo)基本實現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，“八七”扶貧攻堅計劃的目標(biāo)離“基本實現(xiàn)”尚有相當(dāng)距離，只完成了既定目標(biāo)的60%，政府對扶貧工作的艱巨性、復(fù)雜性缺少清醒的認(rèn)識，這是今后制定扶貧政策目標(biāo)時應(yīng)引以為戒的。

（三）承諾2020

2015年11月，中央扶貧開發(fā)工作會議在北京召開，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。全面建成小康社會，是我們對全國人民的莊嚴(yán)承諾。”“我們要立下愚公移山志，咬定目標(biāo)，苦干實干，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口一道邁入全面小康社會。”習(xí)近平總書記所提出的扶貧目標(biāo)被媒體稱為“承諾2020”，這無疑是一個雄偉的目標(biāo)，但充滿挑戰(zhàn)。