二 困境：中國地方治理的約束

中國地方治理普遍面臨著如下結構約束：身處中國轉型的浪潮中，承擔著行政改革、經濟發展與社會建設等多重任務，在效率與公平、改革與穩定之間尋求平衡；受制于自上而下的中央統籌，陷入資源上移與事權下沉的矛盾境地；不是特區、新區，無緣于特殊發展政策，要實現突圍，必須以“壯士斷腕”的精神進行自我改革，在各種約束條件中創造發展的無限可能。以上，是中國地方發展面臨的普遍情形，也是制約佛山發展的條件（見圖1-3）。

一是層級約束，佛山處于五級政府體系中的第三級，行政層級不高但追求自主發展。二是政策約束，佛山不屬于特殊發展區域，無緣特殊政策但謀求跨越式實踐。三是資源約束，權力分級配置下的有限資源無法滿足其內生式快速發展所帶來的超級別需求。四是能力約束，經濟社會的快速變遷對傳統政府管理方式與治理能力提出挑戰。五是秩序約束，佛山發展面臨效率與公平、增長與民生、短期利益與長期目標之間的不斷平衡，增長主義導向下帶來的社會秩序問題成為掣肘發展的重要因素。

（一）層級約束：總體性結構與地方自主

中國層級區分的政府體系具有“職責同構”“層層加碼”的總體性結構特點：分層級，但不分職責；分資源，但不分事權。中國政府縱向分為五級，不同層級的政府在職能、職責和機構設置上高度統一。而地方政府在治理時，必須結合實際情況“因地制宜”，在處理與上級政府、市場、社會的關系時表現出一定的獨立性和能動性，即地方自主性。

總體結構對地方自主性的限制主要體現在以下幾個方面。其一，自上而下的層級控制鏈條將不同層級的政府捆綁在一起，地方政府需要設立相同部門以對應上級政府。但地方政府層級越低，財政總量越少，事權卻越發集中，地方政府自主行動的剩余資源也就越少。其二，上級政府常會以“政績”這個指揮棒對下級政府進行強激勵，使下級政府更傾向于做上級政府認可的事項，繼而缺乏更大的能動性。其三，上級政府對下級政府自上而下傳達政策，但上級政府可能對地方情況并不十分了解，即上級出臺的政策并不能較好地回應下級政府面臨的實際情況，但下級政府在實際行動中又無法不執行上級的政策，如此一來，限制了下級政府的自主性。

然而，激烈的地方競爭又使地方政府不僅不能單純依靠傳統的GDP在競爭中“脫穎而出”，還要在社會領域、行政改革領域進行競爭，這就要求地方政府開展各類改革創新試點，更好地發揮地方自主性。

佛山處于政府體系中的第三級，既要對上級政府負責，完成任務，又要面向基層社會，提供公共服務。但是資源有限，佛山發展自主性受到限制。不過自主性受限是結果也是緣起，是佛山在經濟領域、行政領域、社會領域等進行的一系列先發改革的內在激勵因素。

（二）政策約束：非特區與跨越式實踐

作為一個人口眾多、幅員遼闊的單一制國家，出于降低決策成本、提高決策效率、加速行政過程等考量，國家將地方政府看作均質體，中央面向所有地方政府出臺統一政策。此外，國家以試點、大型工程建設等方式推進先進區域發展并“助跑”落后地區。享有特殊政策的區域通常在財政、人事、地區立法上具有更多的自主權、國家財政的傾斜以及改革試驗失敗的免責。然而，中國多數地方政府無緣于上述優惠政策，它們更多處于普遍性的政策的安排之下，受到普遍性政策的非適應性限制。同時，實際情況各異的地方政府，卻面對同一標準的考核體系，處理同樣復雜甚至更復雜的公共事務，這意味著越是不享有特殊政策的地區，需要突破政策約束的成本越大。

佛山跨越式發展的需要更是與統一性政策的約束形成了明顯的矛盾。超常規跨越式發展意味著巨大的風險，自下而上地突破政策空白點及盲點的地方政府行為，往往得不到上級政府的事先允許，即使這種行為獲得成功，也只是事后被默許；若這種行為失敗，則意味著難以計量的政治風險、經濟風險和社會風險。風險預估也進一步限制了地方政府進行跨越式發展的自由度。

處于改革開放前沿，佛山更早開放、更容易感知到發展的先機，也更早面臨跨越式發展所帶來的難題——無先例的發展路徑和已有政策的盲點。在普遍性政策的背景下，非特區與跨越式發展的現實形成了內在張力，促使佛山以“敢為人先”“敢闖敢試”的精神進行政策創新，以此超越政策約束，獲得跨越式發展。

（三）資源約束：權力分級配置與超級別需求

中國行政體制內部存在一個矛盾，即集中體制與有效治理之間的矛盾，主要表現為中央管轄權與地方治理權之間的緊張。在集中體制下，資源層層向上集中，通過對人事任命權、財政權及規制權（包括立法權、審批權）等有限資源的集中、動員、調配與再分配，上級政府能夠更加低成本地控制下級政府。這種“按層級而不按事權”的權力分級配置體系具有典型的事權和權力“倒掛”的特點，越是層級低的政府，資源越有限，事權卻越冗雜。在此情況下，地方政府一是獲取更多的資源以匹配更加復雜的事權，二是借助“軟預算約束”從上級政府那里獲得更多的發展資源。顯然，這種占有更多資源的需求是必要的，卻超越了其自身的行政級別規定。

要指出的是，地方政府的超級別需求并不一定能得到滿足，地方政府對超級別需求的不當表達或落實反而會耗費更多的有限資源。例如，一些落后地區的地方政府，為了招商引資而大興土木、為了刺激GDP而強力推進房地產發展，這些行為最終都面臨更為有限的資源約束。

佛山的行政級別不高，其高度發展的各區使“小馬拉大車”的現象十分突出。例如，順德，其鎮街生產總值超300億元，人口45萬，承擔著大量復雜的現代城鎮管理任務，其經濟體量甚至超過不少欠發達省份的縣市，形成“鎮級的權限、縣級的人口、市級的經濟”的尷尬局面，“人大衫小”“腳大鞋小”的資源制約相當明顯。

（四）能力約束：公共事務復雜性與傳統管理

快速的中國城市化、市場化和現代化進程，使地方政府面臨更加復雜的公共事務：一是構成更加復雜，不同于以往有限且相對簡單的狀況，當下公共事務牽涉主體更多、影響范圍更廣、時間跨度更大；二是處理公共事務的能力及專業性要求更高，傳統的管理方式不再適用；三是公民自主意識不斷覺醒，對政府管理提出更高的要求，包括更有效率、更低成本以及更多服務。然而，現有的政府管理方式及水平與社會普遍訴求之間存在“墮距”：在社會、經濟發展重大變化的情況下，政府仍然以傳統的管理方式來應對急劇變遷、更為復雜的外部世界，這種方式不僅不能有效地解決問題，而且制造了更多的問題。傳統的管理方式具體表現為：一是過于重視經濟問題而忽視社會問題，社會服務職能被沖淡甚至被忽視；二是單向度進行管理，不能有效地回應社會需求，甚至以強制的方式壓制公眾需求；三是被動式管理，政府的反應速度遠遠滯后于問題的發生，管理手段“治標不治本”。

佛山的率先發展使其最先面臨各種復雜的公共事務問題，如工人集體抗爭、小區業主維權、產權清晰需求、民眾知情權的訴求等。這些新的挑戰與原有的任務構成了復合性任務，這種復合性任務對政府傳統的管理模式提出更大挑戰。處理復雜公共事務的現代管理，不僅要求政府回應公民需求、解決社會問題，還強調政府要引導社會（包括公民教育、公共安全教育、良好社會氛圍營造等），研判社會問題，進行預前疏導。這就要求政府必須積極扮演兩種角色——公共知識的提供者和多元化糾紛解決機制的建設者，以此創新社會治理機制。

（五）秩序約束：短期激勵與可持續發展

國家發改委宏觀經濟研究院的《我國社會各界改革愿景調研報告》顯示：社會各界對改革關注多、要求多、期盼多，他們強烈期望消除不公平、不公正現象，建設一個公平正義的社會。這其實是指向政府治理的終極目標：向市場放權并限權，向社會賦權，最終基于市場、社會與政府有序匹配形成公平與正義的社會環境。

實現“有序”的關鍵在于民生、長期發展與法治，且這種有序是可持續的。然而，在前文所述的層級約束、政策約束、能力約束和資源約束等困境下，投入大量資源推動民生發展，對于很多地方政府來說是成本巨大的，更何況改善民生的效果在短期內難以顯現且測量復雜，難以形成客觀的績效考核指標，無法給予地方政府投資民生等長期事項的充分激勵。相反，政績競爭沖動使地方政府特別關注能夠帶來短期收益的發展方式，而且，應對式而非預防式的問題解決路徑對大多數地方政府而言更節省成本。

佛山發展也呈現短期激勵的特點，但這種短期激勵驅動下的物質財富的積累卻伴隨著愈發突出的社會矛盾，嚴重制約了社會的可持續發展和良好秩序的形成。社會倒逼催生佛山新改革，與前兩輪改革中重在調節政企關系的方式不同，佛山當前社會管理的創新要求政府必須回應利益訴求，調節利益關系，實現兩個回歸：公共權力回歸社會，社會權利回歸治理，形成良性“政社”秩序。