一 緣起：為什么是佛山

我們關注佛山，因為它是平凡的，與中國絕大多數地方一樣沒有特區（特殊）政策的青睞。但它又是不凡的，在中國改革開放和國家治理結構現代化轉型進程中，始終居于前列，引領風尚。

（一）平凡：先天不足的發展基礎

縱觀改革開放以來中國的城市發展史，不論是經濟特區還是第一批沿海開放城市，它們大多有著得天獨厚的地理區位：對外，有著可以停泊萬噸輪船的深水良港；對內，有著較為發達的公路、鐵路和江河運輸網絡；此外，臨近經濟發達城市的地區，也可以通過接受經濟輻射而獲得發展機遇。相較之下，佛山并不具備發展的先天優勢。

首先，區位平凡。佛山不沿海，也非內河航運重鎮；其居于珠江三角洲（以下簡稱“珠三角”）腹地，在地理位置上并不占優勢。“腹地”，意味著城市的發展需要中心城市的輻射，需要通過提供物資、銷售市場等方式與中心城市建立經濟聯系，發展自身。也就是說，毗鄰的發達城市越多，“腹地”越能從發達城市“輻射效應”的疊加中獲利。不同于東莞被廣州、惠州、深圳等先發地區包圍，可以充分享受經濟輻射便利，深入參與區域經濟分工與合作；佛山從外部獲得發展的便利也十分有限。

其次，無特殊政策助力。與中國大部分地區一樣，佛山不在中央總體戰略布局之內，不享受特殊發展政策。對中國改革開放以來的關鍵特殊政策進行梳理（見表1-1），可以看到一個“紡錘形”的政策結構：政策向發達地區或落后地區這兩極聚集，中國絕大多數的地方被排斥在特殊政策之外。介于先進與落后發展水平之間的大多數地區，它們既受制于“一刀切”的政策，又無緣于特殊政策帶來的資源傾斜與行動便利。佛山發展面臨同樣的情境：盡管處于珠三角這一改革開放的前沿地帶，但因深圳、廣州、東莞等強勢地區的存在，佛山難以與這些地區競爭特區、自由貿易試驗區等特殊政策，加之有限的政策輻射，佛山的發展在很大程度上只得依靠自身。

（二）特殊：區劃調整倒逼的治理結構重塑

與大多數中國地方政府先有市后有區的行政區劃歷史相比，佛山恰好相反。2002年之前的佛山市只是順德、南海、三水、高明等縣級市的代管者，真正的佛山市只是如今的禪城區一塊。2002年，“廣東四小虎”中的“兩虎”——南海、順德，以及三水、高明撤市設區并入佛山市，這一舉動成為佛山發展至關重要的“分水嶺”。

強區的納入并不一定意味著經濟騰飛。長期以來“市強區弱”的城市發展傳統使這種基于區域經濟發展戰略考量的行政區劃變更很可能出現“市區爭利”、“市區內耗”或“強區變弱”的“零和博弈”。也就是說，相比行政區劃帶來的發展契機，層級協調的困難及潛藏的危機更考驗執政者的智慧。

對佛山而言，上述情形帶來的挑戰更甚：論經濟，南海、順德GDP占據全市“半壁江山”；論人口，順德、南海占佛山總人口的1/2以上。市級政府如何取得“明星強區”的認同和配合，又如何發揮“助強攜弱”的統籌作用；各區政府又如何適應行政層級變化帶來的權限壓縮，保持甚至取得超越以往的發展……解決這些問題，必須塑造出全新的、異于中國傳統行政體制的層級結構及層級互動的格局。這意味著佛山必須迅速適應從“代管”到“統籌”的全新定位，重新調整市與區的互動關系，破除體制、政策、管理、市場和資源配置五大壁壘，實現相應的治理結構轉型。

從這個層面來說，佛山政府具有中國大多數地方政府的普遍性問題：市與區（縣）之間層級關系的處理和發展協調問題。只是佛山面臨的情況更為復雜。在這樣的條件下，要做到“區強市強”的“兩強”共享式發展，難度更大。

區劃調整后的佛山，開啟了從局部貧困到全面實現小康社會，從千年古鎮到現代化國際大城市的轉型道路。在轉型道路中出現的許多鮮活的事實，不僅為我們提供了突破傳統層級治理的想象力，而且為我們呈現了在整體性的國家結構下多種治理形態并存的可能性。從這個意義上來說，研究2002年后佛山的治理變革尤為重要。

（三）非凡：星光熠熠的治理成就

如上所述，作為中國地方中的一員，在地理區位、政策與權力結構中，佛山具有與絕大多數地方政府同樣的特征，面臨同樣的約束，同時，它還受到了變革管理體制以適應全新定位和發展目標所形成的內在問題的束縛。但就佛山自身發展而言，其在某種程度上超越了約束，成為地方發展的標桿。

經濟繁榮，領先全國。2015年中國主要城市GDP排行榜中，佛山GDP總量超過8000億元（見圖1-1），居第15名。2015年，佛山規模以上民營工業總產值13088.5億元，增長11.4%，高于全市增幅1.6個百分點，對全市工業增長的貢獻率達79.8%，拉動全市工業增長7.8個百分點；2015年，私營企業及個體工商戶登記數41.81萬戶，占佛山市工商登記市場主體44.92萬戶的93.1%。

佛山制造業產值在全國排第五位，從2003年的2582億元迅速增長到2014年的18797億元。與大多數中國地方的產業結構不同（見圖1-2）, 2014年佛山第二產業占61.8%，遠遠超過全國平均比重（43.1%），第二產業成為支柱產業。

2015年，佛山人均GDP突破10萬元，在全國經濟下行壓力較大的背景下，成功躋身高收入城市行列。與此同時，佛山打造以“工匠情懷”為內涵的“人才特區”，進一步深化了這座制造業強市的人文內涵——厚重且力求精致。制造業拼的是技術，更是理念，唯此才能做到“人有我優”“人優我新”“人新我獨一無二”。

社會通濟，率先垂范。“通濟”即開朗豁達、融通周濟、往來通達。佛山的“通濟”社會，既有政府與公民間富有彈性、層次豐富的協同共治機制，又有公民個體安泰和順的生活狀態。就改革而言，不論是行政領域還是社會領域，佛山都積極探索，率先垂范（見表1-2）：通過大部制改革、簡政強鎮、行政審批改革等，理順權力關系，優化政府職能；通過農村資產股份化改革、農村集體建設用地使用權流轉改革、土地交易中心機制助力產業結構調整、城市升級升值；通過“直聯制”“兩代表一委員”“三官一師”等，推進政社互動、社會和諧。在《中國法治政府評估報告（2014）》中，佛山法治政府的建設水平全國排名第三。2014年，佛山承擔了中央改革試點任務13項，省級試點任務21項，自我改革任務259項。

2014年佛山出臺了《建設人民滿意政府行動方案（2014—2020年）》以及11個子行動計劃，佛山市政府施政決心之堅定、政策設計能力之強可見一斑。這一方案將人民滿意度作為政府施政成效的評價標準，由獨立的第三方研究機構在全市范圍內展開問卷調查，使政府直面民眾的評價，促使政府由“模糊施政”轉向“精準施政”。“服務型政府”的要義不在于盡量多地提供公共服務，而在于精準地提供人民所需要的公共服務。我們欠缺的并不是提供服務的能力和資源，而是感知和識別民眾需求的制度化機制。佛山“建設人民滿意政府”的新實踐無疑是一種垂范。

變革前瞻，引領未來。佛山居于特殊政策的關照之外，享受不到特殊政策優待；處于大的開放環境之下，較早面臨發展市場經濟所帶來的問題。在此情境下，唯有創新發展方式才能搶占先機，化挑戰為機遇。佛山的先進性是在實踐上貢獻了新價值、新理念、新目標，引領著未來。

20世紀80年代初，為回應村鎮經濟發展中面臨的土地產權難題，佛山開始進行集體土地股份化改革。2000年佛山率先成立土地交易中心，2001年進行集體建設用地使用權流轉改革試點，在基層實踐的基礎上成立土地儲備中心，并建立集體資產管理交易平臺。可以看到，得益于對土地等有限發展資源的最大限度挖掘，和在有限的制度空間內的最優運作，佛山發展始終先行一步。在同期看似冒進的改革措施，實則是為后發地區將要面對的普遍問題探路，為適用廣泛的新政策出臺提供經驗。

無論是尊重產權的市場經濟意識，還是運用商業手段實現社會公益的“社會企業”理念；無論是政事分開、管辦分離的“法定機構”探索，還是以培育社會資本為核心的“社區營造”“社會共融”，佛山始終為中國注入著新鮮的改革血液。更難能可貴的是，這些新價值、新理念并沒有成為“政策花瓶”，而是被幾年甚至幾十年如一日地精雕細琢，不斷深化推進。這一過程，正是佛山獲得對現有制度的“缺位”、“限制”與“潛力”的清晰認知的過程。這種認知越具體、越深刻，就越能在思想上保持開闊，在行動上保持穩健。

相比同時期、同行政層級的其他地區，佛山似乎一直以非主流的方式謀求發展，但這種非主流的方式實質上是即將到來的主流，是對“轉型怎么走”這一不確定問題的主動探尋與回應。放眼全國，繼佛山之后，“中國制造”作為核心競爭力已是共識，因勢利導而非控制社會是正道，外化簡約、內化復雜的公共行政及服務供給是真諦。因此，佛山改革的非主流不是對主流的否定，而是更早到來的主流，是未來的“投影”。