三 破局：佛山的持續(xù)改革與新格局

改革是發(fā)展的活力來源，改革容易，但持續(xù)改革不易。持續(xù)改革是佛山獲得持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵——始終走在改革的前列，通過改革回應當下的關(guān)鍵問題，或通過政策創(chuàng)新填補制度空白。佛山的改革是有次序、有根基的：從經(jīng)濟改革到行政改革，再到社會改革，經(jīng)濟改革的發(fā)展為后兩者提供了物質(zhì)基礎和必要性。持續(xù)改革意味著佛山總是在尋求更優(yōu)的資源配置方式、不同行動者之間的合作方式。“以改革謀發(fā)展”成為佛山人的普遍共識。

面對各種發(fā)展約束，佛山有幾條基本經(jīng)驗（見圖1-4）。一是治道變革，以政府“自我革命”撬動經(jīng)濟、社會領(lǐng)域的改革，通過創(chuàng)新政策、整合資源打破層級約束，調(diào)適社會主義中國轉(zhuǎn)型不確定下的總體性權(quán)力安排，為地方發(fā)展拓展空間。二是基層創(chuàng)造，尊重基層，凝聚基層治理智慧，推動各區(qū)間有序競爭，提升政策效度和治理能力。三是能動社會，跨越組織邊界協(xié)同共治，激發(fā)社會自我管理、自我服務的潛質(zhì)和活力，建立“政社”伙伴關(guān)系，構(gòu)筑良好秩序。

（一）治道變革：自我革命，拓寬發(fā)展空間

治道變革非一蹴而就，是一個不斷遞進、不斷轉(zhuǎn)變治理邏輯的過程。從計劃經(jīng)濟時代的行政命令邏輯到尊重市場資源配置地位的市場邏輯，再到“社會本位”的社會邏輯，每一次治理邏輯的更新對于政府而言都是一場“自我革命”。而政府作為改革過程中的重要主導，其每一次成功改革，都會給其他領(lǐng)域的改革釋放出巨大的空間。可以說，政府自身不改革，就難以支撐其他領(lǐng)域的改革，難以拓寬地方的發(fā)展空間，從而制約經(jīng)濟社會的持續(xù)繁榮。

佛山“敢飲頭啖湯”的改革精神在政府自身的改革領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。在各地政府規(guī)模日趨龐大、臃腫時，佛山開啟了機構(gòu)改革；在各地摸索機構(gòu)改革精簡什么、精簡多少時，佛山認識到政府職能轉(zhuǎn)變才是關(guān)鍵，從而精簡審批事項，優(yōu)化辦事服務流程；在經(jīng)濟增長仍然主導著大多數(shù)地方政府的改革思維時，佛山意識到政府的本職在于如何整合行政體系內(nèi)外不同組織的利益，使這些利益組織形成協(xié)同機制和渠道以提供優(yōu)質(zhì)的公共服務，并探索出“一窗式”“一站式”審批服務模式及“一門式”政務服務系統(tǒng)，將“為人民服務”和建成人民滿意政府落到實處。

總的來說，佛山通過自我束權(quán)、向市場放權(quán)、向社會賦權(quán)這三種方式，成功拓展出了自身的發(fā)展空間。首先，通過大部制改革、簡政強鎮(zhèn)、行政審批改革等整合行政資源，突破“職責同構(gòu)”的傳統(tǒng)層級設置；探索“職責異構(gòu)”和“職責適構(gòu)”，構(gòu)建“一級決策，二級管理，三級服務”的新型治理架構(gòu)，壓縮了政府內(nèi)部運行環(huán)節(jié)，規(guī)范了行政權(quán)力的行使，加之“權(quán)力清單”的推行，進一步約束了政府權(quán)力。其次，通過商事登記改革、行政審批改革、農(nóng)村資產(chǎn)股份化試點改革、農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點改革、建立土地交易中心等方式向市場放權(quán)，釋放市場空間，打造便捷、高效和法治化的投資環(huán)境。最后，通過社會組織登記管理創(chuàng)新、政府購買服務、直聯(lián)制、“兩代表一委員”、黨代表工作室、居民議事會制度、建立工人訴權(quán)維權(quán)機制等向社會賦權(quán)，激發(fā)社會活力，同時助推社會建設和閉合利益分化鏈，創(chuàng)造穩(wěn)定的社會秩序。

相比其他地方政府，佛山的發(fā)展之所以經(jīng)久不衰，正是由于佛山市政府不斷根據(jù)市場和社會的變化進行與之匹配的自身改革，實現(xiàn)政府再造，既緩和了在總體性的科層體制中地方面臨的困局，又保證了經(jīng)濟的發(fā)展和社會問題的解決。政府的“自我革命”是改革的靈魂，是實現(xiàn)治道變革的關(guān)鍵所在。

（二）基層創(chuàng)造：各展所長，匯聚改革智慧

基層是事權(quán)最集中、問題最多發(fā)、沖突最明顯的區(qū)域。面對怎樣既好又快地解決基層問題這一難題，佛山以賦予基層創(chuàng)造力的方式進行破局，具體而言就是賦予基層活力，讓最了解問題的人去尋求解決之道，對同一問題，鼓勵進行多種解決方案的嘗試。

自2003年佛山在全省率先實行簡政放權(quán)以來，市政府共將493項行政審批事項和涉及基層組織、企事業(yè)單位、群眾辦事的日常管理事項下放，或?qū)⒎涨耙频礁鲄^(qū)。2010年，佛山又在省內(nèi)率先推行簡政強鎮(zhèn)的鎮(zhèn)街擴權(quán)改革，賦予各區(qū)及鎮(zhèn)（街）極大的發(fā)展空間和活力，推動各區(qū)進行特色發(fā)展并形成梯度發(fā)展合力。

順德?lián)敗疤岣哒姓省薄耙?guī)范制度供給”營造優(yōu)質(zhì)商業(yè)環(huán)境的探路者：一是進行大部制改革試點，根據(jù)“同類項合并、黨政聯(lián)動、扁平管理、科學分權(quán)”的原則整合政府部門，提升政府效能；二是實行“三分離兩平臺一窗口”的商事登記制度與國際接軌，形成“寬進嚴管”的監(jiān)管格局，隨后佛山在全市推行“前照后證”登記制度、經(jīng)營許可“告知承諾制”和企業(yè)登記許可聯(lián)合審批制度；三是開展集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的改革試點，在全市范圍內(nèi)推廣順德經(jīng)驗并制定《佛山市試行農(nóng)村集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實施辦法》。

南海擔當片區(qū)綜合改革和農(nóng)村綜合改革等創(chuàng)新基層社會治理和市場運行機制的探路者：一是“網(wǎng)上辦事大廳”肇始于南海行政服務中心自主研發(fā)的“南海區(qū)網(wǎng)上辦事大廳”, 2014年底，佛山各區(qū)鎮(zhèn)街均開通了網(wǎng)上辦事站；二是進行了建立農(nóng)村資產(chǎn)交易平臺、財務監(jiān)督平臺以及行政服務到村居的改革；三是率先啟動“三單”管理改革，為佛山打造“非自貿(mào)區(qū)的自貿(mào)區(qū)優(yōu)勢”提供樣本；四是實現(xiàn)國有土地的保值增值，率先成立土地交易中心，隨后佛山推廣南海經(jīng)驗并成立土地儲備中心；五是推進以土地為核心的農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)明晰化，“三資平臺”試點成功后在全市范圍內(nèi)進行推廣。

禪城擔當公用事業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域改革提升公共服務供給水平的先行者：一是通過“一門式”政務服務改革將“專項業(yè)務窗口”合并為“綜合服務窗口”，授予多個窗口相同的職能，從而將群眾等候時間從10～15分鐘壓縮為5～10分鐘，“立等可取”的業(yè)務量占比達60%；二是試點城市管理的“網(wǎng)格化”管理機制，破除部門管理壁壘，及時識別群眾需求，實現(xiàn)社會矛盾的預先化解。

經(jīng)濟發(fā)展水平相對落后的三水和高明借力“廣佛同城”推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并積極吸取其他三區(qū)的改革經(jīng)驗。

總體來看，在充分發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)（街）的發(fā)展自主性的基礎上，佛山發(fā)展呈梯隊特點：順德、南海為第一梯隊，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會管理呈現(xiàn)前沿、精專、體系化特點；禪城、三水為第二梯隊，創(chuàng)新亮點多并漸成體系；高明為第三梯隊，體系初構(gòu)，發(fā)展前景較大。梯隊式發(fā)展布局為佛山推進各區(qū)間學習型發(fā)展和差異化改革提供了廣闊空間，佛山正是借助引導各區(qū)間良性競爭和主動學習的方式實現(xiàn)了基層創(chuàng)造。

（三）能動社會：組織聯(lián)動，促成現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

對社會利益的忽視往往使社會的活力、自我管理能力和矛盾化解能力喪失，一方面引發(fā)一系列的社會問題，嚴重制約地方發(fā)展，另一方面，由于社會的“無能”，政府不得不承擔更多的，本可以由社會進行自我管理的事務，使政府無暇進行頂層制度設計和前瞻性發(fā)展規(guī)劃。同時，忽視社會利益而造成的社會無權(quán)，使社會缺乏充分的資源應對市場和公共權(quán)力的不當行為對自身造成的傷害，難以對政府和市場的行為進行糾偏，這種情況的出現(xiàn)嚴重阻礙了良好的政府-市場-社會關(guān)系的建立。要捍衛(wèi)社會利益，首先就要賦權(quán)社會，讓社會“動”起來。

經(jīng)濟領(lǐng)域的較早發(fā)展使佛山最先面臨社會問題。一是市場化利益如何實現(xiàn)持續(xù)共享的問題。在農(nóng)村，土地產(chǎn)權(quán)不清晰、人口流動引發(fā)股權(quán)變動、特殊利益群體的利益訴求等問題引發(fā)大量經(jīng)濟利益糾紛，80%的上訪案例與集體經(jīng)濟有關(guān)。在城市，業(yè)主物權(quán)意識不斷增強，而相應的物業(yè)管理仍處于低發(fā)展的水平，造成沖突不斷。對此，佛山通過推行“兩確權(quán)”、“固化股權(quán)”、透明資產(chǎn)管理、“政經(jīng)分離”等方式解決村居集體經(jīng)濟成果的共享問題；在城市探索賦權(quán)業(yè)主的社區(qū)自治機制，引導成立業(yè)主代表協(xié)會，解決物業(yè)糾紛。

二是基本公共服務供給如何實現(xiàn)均等化問題。在佛山的720萬常住人口中，匯集了360多萬異地務工人員，戶籍倒掛現(xiàn)象明顯。著眼于戶籍人口的城市規(guī)劃、制度設計、公共資源配置，使基本公共服務供給不能實現(xiàn)均等化。對此，佛山打造“產(chǎn)業(yè)社區(qū)”、出臺異地務工人員管理系列政策，讓外地人更好地融入佛山。

三是民眾參與公共事務需求如何被滿足的問題。市場化、城市化的發(fā)展催生社會個體的主體性及權(quán)利意識的覺醒和增強，個體多元化的參與訴求、強烈的表達意愿，與有限的參與渠道之間存在矛盾。對此，佛山通過借力社會組織、民情志愿服務隊、“兩代表一委員”、直聯(lián)制、社會工作咨詢委員會等擴大公民參與渠道、拓寬民意表達平臺。

上述途徑實際上都是政府向社會賦權(quán)的體現(xiàn)，這種方式提高了社會進行自我管理、化解矛盾的能力，以及面對政府和市場的談判能力與防御能力。

能動社會的意義在于，其不僅是千年古鎮(zhèn)的歷史積淀下強大市民社會的延續(xù)；更重要的是，只有能動社會（社會的創(chuàng)造力、自我保護力、自我修復力得到充分發(fā)展的社會）才可以向政府、市場傳遞價值，包括公平、正義、可持續(xù)發(fā)展等，才可以塑造出能夠?qū)崿F(xiàn)包容性增長的政治經(jīng)濟制度。從更廣更深的層面來說，這正是國家治理現(xiàn)代化的題中之義。

“空談誤國，實干興邦”，這是習近平總書記自上任以來多次提到的，在對佛山的系列調(diào)研中，我們對此感觸深刻。佛山之所以能破局，并取得巨大的發(fā)展成就，靠的就是真抓實干。《2014中國省市、重點城市發(fā)展質(zhì)量排名》中，佛山之所以取得第六名的成績，是“一刀一槍拼出來的，是一針一線縫出來的”，是“真正值得尊敬的”。對此我們深以為然。在以下各章中，我們將展示在具體實踐過程中所呈現(xiàn)的佛山精神、佛山靈魂。