二 統治與治理的主要區別

我開頭說過，從社會管理到社會治理，從國家統治到國家治理，是重要的理念創新和轉變，現在我來解釋一下統治和治理的區別。

1．權威主體不同

統治的權威是單一的，就是國家公共權力，在我們中國包括黨和政府，因為我們黨政也是核心權力部門。而治理的主體可以是國家公共權力，也可以是社會組織、民間組織、企事業單位、基層社區組織、公民，換言之，治理的主體是多元的。原來我們講社會管理，現在講社會治理，按照字面的理解，社會管理就是政府對社會進行管控，原來確實給人這樣的印象。讓政法委負責社會管理，也確實給人感覺就是對社會進行管控。但是社會管得過來嗎？這么多社會事務，政府一家肯定管不過來。我剛剛從廈門來，廈門有一些社會治理做得很好，如“美麗廈門，共同締造”，就是把居民、社會組織都動員起來，官民共同來治理社會。我去看了一個義工組織，臺灣有一些義工也在幫助病人，做志愿工。只有廣泛的公民參與，才能營造官民共治的格局。

2．權威性質不同

統治的性質就是強制，就是暴力，是合法的暴力。政府的行為帶有強制性，公民必須服從，不服從可以被依法處理，國家就是合法壟斷暴力的工具。治理的行為可以是強制性的，但經常不是強制性的，是自愿的，或者說大量是自愿的。許多社會問題光靠強制解決不了。強制是必需的，沒有強制是不行的，但強制的作用是有限的，不是所有事情都要依靠強制。社區的事務光用強制行嗎？用強制，有的時候把一個簡單的事情弄復雜了，矛盾反而激化。如果換一種手段，大家協商，兩相情愿，問題就可能解決了。

3．權威來源不同

統治權威的來源就是國家的法律，國家法律授權政府應當怎么管制，政府就按照法律的規定去做，違法就要受處罰。政府權威的來源就是法律，法律沒有授權，政府是不可以作為的。治理的來源可以是法律，但大量是社會契約，不一定是國家法律。比方說村規民約，比方說自治章程，每個社會組織都有章程，每個村里面都有村規民約，這些不是國家法律，但它們有約束力。按照社會契約對社會事務進行管理，這就叫作治理。有的時候，這種社會契約的效率不見得一定低于國家法律，尤其是在一些基層社會事務當中。

4．權力運行向度不同

統治和治理的運行方向不同。統治作為一種權力，運行的方向是自上而下的，簡單來說就是我命令你服從。治理的方向可以是自上而下的，但更多是平行的，要協商，大家商量著辦，雙方是平等的，不是居高臨下的。比方說我們現在倡導協商民主，但對協商民主就有兩種不同的理解。一種就是居高臨下地聽聽意見，政策要出臺了，領導開明的話就讓大家提提意見。這不是協商民主，至多是咨詢民主，這在中國古代皇帝那里早就有了。協商民主是平等的，當我們在協商的時候，主體之間是平等的，都是為了推進國家民主法治，都是為了某一個地方的公共利益。前者屬于統治行為，后者就是治理行為。

5．作用范圍不同

治理的范圍要遠遠大于統治的范圍。統治的范圍就是政府權力能夠到達的地方，這就是它的范圍。而治理的范圍遠遠超越統治的范圍。比如說在國際領域，要是政府的權力超過了國界，我們就說你是霸權。但是我們現在很多事務又需要各個國家來協作，比如說傳染病、金融危機、恐怖主義，特別是氣候變化，哪一個國家都很難改變這種現狀，要徹底改變只能靠全球各個國家共同努力。我們迄今沒有世界政府，聯合國不是世界政府，所以我們不可能有全球統治。但我們必須要解決這些問題，所以我們可以有全球治理，全球治理又是一個特別重要的概念。

對內也是這樣，有一些社會事務，政府不能干預，權力不能無所不及。尤其是經濟事務，市場經濟中企業是主體，只要企業不犯法，政府不能干預，要是干預了，企業就可以按照相關國家法律進行訴訟。但是企業內部需要治理，所以我們提倡公司治理，但不會說公司統治。總之，治理的范圍遠遠大于統治的范圍。