按照市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求改革政府體制

鄧小平同志在1992年春季的南方談話中再次重申了他的一個基本觀點：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優(yōu)勢，就勢必大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發(fā)達國家的一切反映現(xiàn)代社會化生產(chǎn)規(guī)律的先進經(jīng)營方式、管理方法。”在探討我國政府體制改革的時候，尤其需要堅持這樣一種觀點。我國改革開放十四年來的實踐證明，“吸收和借鑒”的過程既是一個比較和選擇的過程，又是一個在比較和選擇過程中實現(xiàn)創(chuàng)新的準備過程。總結(jié)和借鑒西方國家政府體制的成功經(jīng)驗，對于我國政府體制的改革和政府職能的轉(zhuǎn)換，有著十分重要的意義。

西方市場經(jīng)濟國家不是一個地域概念，而是一個市場經(jīng)濟發(fā)展水平的概念。通常，人們不僅大都將美、英、法、德等國視為西方市場經(jīng)濟國家，而且也將日本、加拿大以及韓國視為“西化”的市場經(jīng)濟國家。嚴格來說上述各國的政府體制也存在極大的差異。為了能夠恰當?shù)卣f明西方市場經(jīng)濟國家政府體制的沿革，只能撇開國家間的具體差異，而從共性角度來把握西方國家政府體制的沿革脈絡(luò)。

毫無疑問，西方市場經(jīng)濟國家的政府體制并非是一蹴而就，一成不變的。它也有一個摸索、繼承、揚棄、變革和發(fā)展的過程。按政府在社會經(jīng)濟生活中的作用劃分，大體上可將西方國家政府體制的沿革分為三個歷史時期：①20世紀30年代大危機前自由競爭資本主義占主導(dǎo)的時期；②20世紀30年代至70年代中葉凱恩斯主義盛行的時期；③20世紀70年代中期至現(xiàn)在的“滯脹”時期。

在20世紀30年代大危機之前，雖然資本主義的自由競爭已經(jīng)開始向壟斷轉(zhuǎn)化，但壟斷并未消除競爭，而是使競爭來得更加劇烈了。當時，政府作為上層建筑的主要構(gòu)件，其體制總是適應(yīng)其單純充當社會秩序的調(diào)節(jié)者、社會規(guī)則的制定者和社會競爭的裁判員等項職能而演化的。政府不插手實際經(jīng)濟活動，不直接干預(yù)經(jīng)濟，有些國家的政府甚至奉行“無為而治”的原則，社會經(jīng)濟活動主要靠市場這只“看不見的手”進行自發(fā)調(diào)節(jié)。當時盛行的是古典經(jīng)濟學(xué)家薩伊“供給會自動創(chuàng)造自己的需求”的定律和馬歇爾的新古典廠商均衡理論。政府不干預(yù)也不參與經(jīng)濟。因此，當時的政府體制基本上是一個著重于社會管理而不承擔任何經(jīng)濟職能的“守夜人”式體制。

20世紀30年代大危機像一盆突如其來的冷水，一下子沖垮了資本主義自由王國的迷夢。資本主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在矛盾及其尖銳化表明，市場既不可能毫無條件地在短期內(nèi)及時達到均衡，也不可能始終隨供給的變動而相應(yīng)變動。“看不見的手”無法避免更無法克服“市場失靈”（Market Failure）。因為，在現(xiàn)實生活中，不是供給的增長造成需求的增長，而是導(dǎo)致失業(yè)；失業(yè)增加引起消費需求不足，消費需求不足進而引致投資需求不足，消費和投資需求不足反過來進一步加劇就業(yè)不足和收入分配的不平等。凱恩斯聰明地發(fā)現(xiàn)了這一點。但是，階級的局限使他回避了矛盾，僅從所謂“三大心理規(guī)律”描述了他的總需求不足理論。在此基礎(chǔ)上，他提出了“政府干預(yù)經(jīng)濟”，由政府“制造”需求來使“需求自動地創(chuàng)造自己的供給”的政策主張。凱恩斯主義發(fā)祥于英國，結(jié)果于美國。美國第32屆總統(tǒng)羅斯福就是根據(jù)凱恩斯的這一劑拯救“危機”的藥方來設(shè)計他的所謂“新政”綱領(lǐng)的。繼羅斯福之后，為了防止30年代大危機在美國重演，杜魯門于1946年2月簽署了《充分就業(yè)法案》。這個法案以凱恩斯的“有效需求”理論為理論基礎(chǔ)，不僅明確規(guī)定要在美國建立一個總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會，而且正式授權(quán)美國政府制定旨在維持充分就業(yè)的各種財政和金融政策。自那時至今，在美國便形成了一個政府直接出面干預(yù)經(jīng)濟的政府體制。但是，美國與法國和日本又有不同。美國從來沒有全國性的經(jīng)濟計劃，只有部門計劃和企業(yè)中長期計劃。法國則與之不同。法國政府對經(jīng)濟的干預(yù)與調(diào)節(jié)不是單憑一般的宏觀經(jīng)濟政策，而是側(cè)重于從中長期供求管理角度、通過建立一套比較完整的計劃機構(gòu)和計劃編制程序，定期制定和頒布中長期經(jīng)濟發(fā)展計劃，來引導(dǎo)經(jīng)濟的發(fā)展。在這個過程中，能夠?qū)τ媱澠鹬С肿饔玫氖恰罢捎玫囊龑?dǎo)經(jīng)濟朝計劃目標前進的鼓勵和控制制度”。與這類鼓勵和控制制度相配套的則是財政、金融、物價、稅收、工資等手段。

日本和德國的國民經(jīng)濟計劃工作也頗有特色。不過，它們不像法國那樣直接向國有企業(yè)下達指令性計劃指標。在日本，主持制定經(jīng)濟計劃（主要是“十年倍增計劃”）的職能機構(gòu)是日本政府的經(jīng)濟審議會，它從屬于經(jīng)濟企劃廳。日本政府直接干預(yù)經(jīng)濟的形式是行政指導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)。通產(chǎn)省則是執(zhí)行這種調(diào)節(jié)職能的主要機構(gòu)。在聯(lián)邦德國，負責制定經(jīng)濟計劃的最高機構(gòu)是聯(lián)邦財政部，國家各部委制訂的投資計劃都必須列入由財政部制定的“中期財政計劃”（為期5年），每年做一次修正，滑動式推進。

從“二戰(zhàn)”結(jié)束直到20世紀60年代末、70年代初，西方市場經(jīng)濟國家政府干預(yù)經(jīng)濟的傾向普遍加強，并逐漸形成了一套與此相適應(yīng)的政府體制。在這種體制下，政府不僅繼續(xù)執(zhí)行傳統(tǒng)的維持社會交易秩序、制定交易規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行、保護平等競爭的職能，而且還擔負起了調(diào)節(jié)、管理乃至直接參與和干預(yù)經(jīng)濟活動的職能。由于這種政府體制滿足了當時市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，因此，凡采納這類體制的西方市場經(jīng)濟國家，其經(jīng)濟都獲得了較快的發(fā)展。史稱此期間為資本主義經(jīng)濟發(fā)展的“黃金時代”。

但是，資本主義“黃金時代”好景不長。由資本主義內(nèi)在矛盾所決定，進入20世紀70年代中期以后，西方主要市場經(jīng)濟國家便陷入了“滯脹”困境。出現(xiàn)“滯脹”且長期不能自拔的直接原因主要在于兩大方面：第一，政府干預(yù)過度，特別是采納凱恩斯“刺激需求”的理論和政策，推動了需求，引致高通貨膨脹壓力，卻未能達到刺激經(jīng)濟更快增長的目的。第二，這些國家經(jīng)濟發(fā)展所依賴的內(nèi)外條件的嬗變，主要包括這些國家的人口增長下降、邊疆開拓完畢、殖民地相繼獨立、國內(nèi)需要吸收大規(guī)模投資的新興部門減少、折舊基金增加使廠商無須再利用儲蓄即可滿足資本更新的需要以及利率下降導(dǎo)致消費傾向上升等。其中，第二個方面是基礎(chǔ)性的，第一個方面則具有激發(fā)作用。

實踐證明，從20世紀70年代中期到現(xiàn)在，凱恩斯主義的赤字財政和通貨膨脹政策已經(jīng)不那么靈驗了，凱恩斯主義已逐漸喪失了它的主流地位，隨之興起的是新保守主義的某些理論和政策主張（如供應(yīng)學(xué)派和貨幣主義的理論和政策）。但新保守主義的興起并不意味著凱恩斯主義的完全失靈。

英國政府極力推行的旨在刺激經(jīng)濟復(fù)蘇的經(jīng)濟政策、里根經(jīng)濟學(xué)的本質(zhì)內(nèi)容（其外在形式是供給調(diào)節(jié)）仍是凱恩斯主義的赤字財政，布什則一反里根減少政府干預(yù)的政策主張，提出了加強政府調(diào)節(jié)的政策和措施，如此等等。它表明，在西方主要市場經(jīng)濟國家已出現(xiàn)了凱恩斯主義與新保守主義逐漸融合的趨向。在這種趨向的影響下，西方主要市場經(jīng)濟國家也相繼對政府體制進行了一定程度的改革和調(diào)整。這些國家不僅越來越重視和強調(diào)處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)以及進一步協(xié)調(diào)好國家干預(yù)與市場調(diào)節(jié)之間的關(guān)系，而且在體制上它們還放松了對微觀活動的限制，以達到既調(diào)動私人企業(yè)和消費者的積極性，又不放棄國家對經(jīng)濟生活的干預(yù)的目的。各國政府相繼頒布新稅法，便是它們利用國家壟斷資本主義適度干預(yù)經(jīng)濟的一種新嘗試。中央政府與地方政府聯(lián)合進行產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)和適度的部門干預(yù)，以彌補宏觀總量調(diào)節(jié)的失效和醫(yī)治比總量失調(diào)更深刻的結(jié)構(gòu)性危機，是當前西方市場經(jīng)濟國家政府體制變動的基本趨向。

綜上所述，在資本主義基本制度和社會基本矛盾允許的范圍內(nèi)，西方市場經(jīng)濟國家的政府體制也在不斷地進行著調(diào)整。從奉行自由放任主義到強調(diào)政府干預(yù)、再到政府干預(yù)與市場自發(fā)調(diào)節(jié)的積極結(jié)合，是其政府體制沿革的基本脈絡(luò)和趨向。

綜合分析和借鑒西方市場經(jīng)濟國家政府體制沿革的歷史經(jīng)驗，按照發(fā)展市場經(jīng)濟的要求，建立具有中國特色的新型政府體制，必須明確以下幾個基本觀點。

第一，政府職能具有雙重性是由社會化大生產(chǎn)決定的，我國亦不會例外。

如前所述，在西方，國家對經(jīng)濟進行廣泛干預(yù)和調(diào)節(jié)只是近半個世紀的事情。但是，國家干預(yù)經(jīng)濟的萌芽卻可追溯到一個多世紀之前。對此，馬克思曾經(jīng)做過描述。他在《資本論》中曾針對股份公司的發(fā)展必然在一定部門中造成壟斷這一歷史事實，指出了國家干預(yù)經(jīng)濟的必要性和必然性。恩格斯在《反杜林論》一書中則明確指出：“無論在任何情況下，無論有或者沒有托拉斯，資本主義社會的正式代表——國家終究不得不承擔起對生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)。”這是社會分工和社會化大生產(chǎn)發(fā)展的內(nèi)在要求，具有內(nèi)在必然性。盡管直到20世紀30年代大危機之前，西方國家的政府始終沒有擔負起領(lǐng)導(dǎo)生產(chǎn)的作用，只是在30年代大危機暴露了單一市場機制的局限性之后，政府才對經(jīng)濟生活進行了廣泛的干預(yù)和調(diào)節(jié)，但并不意味著政府絲毫不具有管理經(jīng)濟的職能。只不過在20世紀30年代大危機之后，政府的這種職能作用得到了明顯的加強，并進一步明確化和制度化罷了。

政府承擔雙重職能是經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的必然結(jié)果。生產(chǎn)越發(fā)達，分工越細密，市場關(guān)系就越復(fù)雜，經(jīng)濟生活的社會化水平就越高，因而也就越要求政府作為凌駕于社會之上的一個權(quán)威性機構(gòu)，擔負起協(xié)調(diào)社會關(guān)系、參與和調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟活動的職能。

西方國家的政府體制沿革史表明，政府承擔參與和調(diào)節(jié)經(jīng)濟的職能不是沒有任何限度的。政府干預(yù)過度，甚至用政府行為代替私人經(jīng)營和微觀活動，必然帶來經(jīng)濟活動的無效率乃至負效率。因此，這種參與和調(diào)節(jié)必須適度。按照世界銀行經(jīng)濟專家的分析，這種參與和調(diào)節(jié)只能限制在市場不能較好或根本不能發(fā)揮合理配置各種資源的作用的范圍以內(nèi)。超出了這個范圍，任何形式的參與和調(diào)節(jié)都會給經(jīng)濟活動帶來不良影響。

我國政府體制雖然也曾幾經(jīng)改革，但到目前為止，政府的經(jīng)濟干預(yù)職能仍明顯偏強，干預(yù)范圍過寬，干預(yù)的重點不夠突出。結(jié)果必然造成本來應(yīng)由市場自行調(diào)節(jié)的活動，政府代為行之，市場不僅失靈，而且嚴重失效，甚至扭曲；而政府應(yīng)該管住管好的事情，反而沒管住，也沒管好。

借鑒西方的經(jīng)驗，當前我國政府體制的改革不僅要注重體制、機構(gòu)本身的調(diào)整，而且尤其要重視職能轉(zhuǎn)換。要用政府職能的轉(zhuǎn)換帶動政府機構(gòu)和政府體制的調(diào)整和改革。通過把政府的經(jīng)濟職能切實轉(zhuǎn)到制定政策、規(guī)劃和長期發(fā)展目標，確定經(jīng)濟運行規(guī)則，檢查和監(jiān)督經(jīng)濟行為和創(chuàng)造市場平等競爭的環(huán)境（包括制度環(huán)境、政策環(huán)境、市場環(huán)境等）上來，推動政府機構(gòu)和體制的改革。要從政府職能的轉(zhuǎn)換入手，設(shè)計政府體制的改革，實施政府體制的改革。

第二，注重運用經(jīng)濟手段和法律手段、適當輔之以行政手段干預(yù)經(jīng)濟活動，是西方主要市場經(jīng)濟國家政府體制的一個突出特點。實踐證明，這樣選擇政府干預(yù)經(jīng)濟活動的手段是符合市場經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)在要求的，值得我國借鑒。

眾所周知，市場經(jīng)濟關(guān)系的基礎(chǔ)是微觀主體的自主經(jīng)營、自我積累、自求發(fā)展。其中，對物質(zhì)利益的追求是微觀主體從事各項活動的根本動因和動力來源。要使這些活動有序進行，就必須由政府出面，站在社會的角度進行必要的調(diào)節(jié)和管理。而在市場經(jīng)濟條件下，能夠由政府動用的手段，首先是經(jīng)濟手段和法律手段。例如，如果出現(xiàn)了嚴重的賣方市場，便意味著存在需求過旺傾向。這時通過調(diào)整貨幣政策，提高銀行存款利率，即可逐漸達到引導(dǎo)居民增加存款、減少消費和投資的目的。這種調(diào)節(jié)過程便是典型的經(jīng)濟手段的運用過程。而在法律制度上，放寬產(chǎn)業(yè)進入的限制、保護低收入者的就業(yè)要求等，則是一種運用法律手段推動經(jīng)濟發(fā)展的過程。當然，在市場經(jīng)濟條件下，行政手段的作用是有限的。但這并不意味著它沒有存在價值。例如，西方國家也常常因總量嚴重失衡而動用“凍結(jié)物價”或“凍結(jié)工資”這類行政手段。不過，西方國家很少依靠行政手段直接干預(yù)企業(yè)行為。就是說，在市場經(jīng)濟條件下，行政手段往往是政府不得已而為之才予以動用的。

我國傳統(tǒng)集權(quán)體制占主導(dǎo)的時期，政府往往主要依靠行政手段。這是與那種體制的運作機理相適應(yīng)的。起初，它確曾發(fā)揮過重要的作用。目前，傳統(tǒng)的集權(quán)體制已經(jīng)被打破了，新的市場經(jīng)濟體制尚未全面形成，還處于探索和發(fā)展之中。此間，政府體制的運作中，行政手段的運用還占很大比重。例如，對銀行貸款實行額度控制，就是這種手段的具體實現(xiàn)形式之一。但是，從發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟體制的要求來看，這種行政手段的局限性將越來越明顯。因此，借鑒西方市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，政府體制的運作應(yīng)朝著強化經(jīng)濟手段和法律手段的方向發(fā)展。保留一定程度的行政干預(yù)是必要的，但主要應(yīng)發(fā)揮經(jīng)濟手段和法律手段的作用。

第三，注重強化綜合調(diào)控機構(gòu)、減少調(diào)控環(huán)節(jié)，是西方市場經(jīng)濟國家政府體制建設(shè)的又一個成功經(jīng)驗，也是值得我國借鑒的。

政府體制的支點是政府機構(gòu)。政府機構(gòu)的設(shè)置既要保證政府職能的實現(xiàn)，又要保證微觀主體活力的發(fā)揮。機構(gòu)設(shè)置過多、過繁，必然增加政府體制的運作層次和環(huán)節(jié)，增大政府體制運作的成本，降低政府調(diào)節(jié)的效率。因此，為適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，政府機構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當堅持綜合性和少而精的原則。只有這樣，才能既在總體上把握經(jīng)濟運行狀態(tài)和趨勢，又可在微觀上給經(jīng)濟行為主體的自主經(jīng)營和市場選擇提供足夠大的空間和余地。這一點，在英、美、日、德等國都有成功的經(jīng)驗。韓國奉行政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟，其政府機構(gòu)設(shè)置雖比其他市場經(jīng)濟國家復(fù)雜一些，但仍未發(fā)展到政府主導(dǎo)完全代替市場配置的程度，市場機制仍是政府能夠發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)。這也是韓國經(jīng)濟近幾十年來發(fā)展較快的一個重要原因。

我國政府體制是按照傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟的要求建立起來的，機構(gòu)設(shè)置過繁過雜。經(jīng)過前十幾年的改革，體制形式發(fā)生了很大變化。當前的主要問題是機構(gòu)繁雜，人浮于事，各個部門相互掣肘，綜合調(diào)控能力越來越弱。因此，我們應(yīng)積極借鑒西方市場經(jīng)濟國家的成功經(jīng)驗，在精簡我國政府機構(gòu)的同時，強化綜合調(diào)控部門。減少層次，縮小編制，明確職能，增加權(quán)威，提高效率，以真正實現(xiàn)“大的方面管住管好、小的方面放開搞活”。

第四，政府定期削減定員，并制定政府行政機關(guān)職員定員的法律和中長期規(guī)劃，做到自我消化、內(nèi)部調(diào)劑、少增多減、有進有出、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，是西方特別是日本政府體制調(diào)整的一個好經(jīng)驗，它適應(yīng)了市場經(jīng)濟發(fā)展和政府職能調(diào)整、提高政府辦事效率的需要，也是特別值得我國借鑒的。

政府體制的運作離不開人。各級政府官員是政府體制運作的主體。但是，這并不意味著政府行政機關(guān)的官員越多，就越有效率。恰恰相反，定員膨脹、人浮于事，不僅不能促進政府體制效率的提高，反而會大大降低政府體制效率、滋生官僚主義、助長不正之風，同時還會加大行政負擔、降低國民對政府的信賴度，給整個國民經(jīng)濟運行造成不良影響。日本政府發(fā)現(xiàn)了這類問題，于是從1968年開始，實行了持續(xù)20多年、多達8次的削減政府定員的改革。通過常年堅持這一措施，既壓縮了編制，又優(yōu)化了結(jié)構(gòu)，使政府體制效率大為提高，國民對政府的信任度明顯增強，從而從政府體制的角度保證了日本經(jīng)濟的長期高速增長。

新中國成立40多年來，也曾多次進行精兵簡政，裁減機構(gòu)和編制。但是自覺性不高，因此才出現(xiàn)了機構(gòu)越調(diào)越多，人員越壓越脹，結(jié)構(gòu)越變越不合理等后果。

目前，我國政府體制負效率已發(fā)展到十分嚴重的地步。我們一定要認清形勢，積極借鑒西方經(jīng)驗，把精兵簡政、壓縮編制上升到體制效率、制度效率的高度，通過長期規(guī)劃和立法，堅持不懈，達到提高效率的目的。

綜上所述，西方市場經(jīng)濟國家的政府體制，經(jīng)過長期摸索與改革，有很多適應(yīng)并能夠促進市場經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，我們應(yīng)當積極借鑒，大膽創(chuàng)新，由此來推動有中國市場經(jīng)濟體制特色的政府體制和政府運行機制的建設(shè)。