按照市場經濟的內在要求改革政府體制

鄧小平同志在1992年春季的南方談話中再次重申了他的一個基本觀點：“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就勢必大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果，吸收和借鑒當今世界各國包括資本主義發達國家的一切反映現代社會化生產規律的先進經營方式、管理方法。”在探討我國政府體制改革的時候，尤其需要堅持這樣一種觀點。我國改革開放十四年來的實踐證明，“吸收和借鑒”的過程既是一個比較和選擇的過程，又是一個在比較和選擇過程中實現創新的準備過程。總結和借鑒西方國家政府體制的成功經驗，對于我國政府體制的改革和政府職能的轉換，有著十分重要的意義。

西方市場經濟國家不是一個地域概念，而是一個市場經濟發展水平的概念。通常，人們不僅大都將美、英、法、德等國視為西方市場經濟國家，而且也將日本、加拿大以及韓國視為“西化”的市場經濟國家。嚴格來說上述各國的政府體制也存在極大的差異。為了能夠恰當地說明西方市場經濟國家政府體制的沿革，只能撇開國家間的具體差異，而從共性角度來把握西方國家政府體制的沿革脈絡。

毫無疑問，西方市場經濟國家的政府體制并非是一蹴而就，一成不變的。它也有一個摸索、繼承、揚棄、變革和發展的過程。按政府在社會經濟生活中的作用劃分，大體上可將西方國家政府體制的沿革分為三個歷史時期：①20世紀30年代大危機前自由競爭資本主義占主導的時期；②20世紀30年代至70年代中葉凱恩斯主義盛行的時期；③20世紀70年代中期至現在的“滯脹”時期。

在20世紀30年代大危機之前，雖然資本主義的自由競爭已經開始向壟斷轉化，但壟斷并未消除競爭，而是使競爭來得更加劇烈了。當時，政府作為上層建筑的主要構件，其體制總是適應其單純充當社會秩序的調節者、社會規則的制定者和社會競爭的裁判員等項職能而演化的。政府不插手實際經濟活動，不直接干預經濟，有些國家的政府甚至奉行“無為而治”的原則，社會經濟活動主要靠市場這只“看不見的手”進行自發調節。當時盛行的是古典經濟學家薩伊“供給會自動創造自己的需求”的定律和馬歇爾的新古典廠商均衡理論。政府不干預也不參與經濟。因此，當時的政府體制基本上是一個著重于社會管理而不承擔任何經濟職能的“守夜人”式體制。

20世紀30年代大危機像一盆突如其來的冷水，一下子沖垮了資本主義自由王國的迷夢。資本主義市場經濟的內在矛盾及其尖銳化表明，市場既不可能毫無條件地在短期內及時達到均衡，也不可能始終隨供給的變動而相應變動。“看不見的手”無法避免更無法克服“市場失靈”（Market Failure）。因為，在現實生活中，不是供給的增長造成需求的增長，而是導致失業；失業增加引起消費需求不足，消費需求不足進而引致投資需求不足，消費和投資需求不足反過來進一步加劇就業不足和收入分配的不平等。凱恩斯聰明地發現了這一點。但是，階級的局限使他回避了矛盾，僅從所謂“三大心理規律”描述了他的總需求不足理論。在此基礎上，他提出了“政府干預經濟”，由政府“制造”需求來使“需求自動地創造自己的供給”的政策主張。凱恩斯主義發祥于英國，結果于美國。美國第32屆總統羅斯福就是根據凱恩斯的這一劑拯救“危機”的藥方來設計他的所謂“新政”綱領的。繼羅斯福之后，為了防止30年代大危機在美國重演，杜魯門于1946年2月簽署了《充分就業法案》。這個法案以凱恩斯的“有效需求”理論為理論基礎，不僅明確規定要在美國建立一個總統經濟顧問委員會，而且正式授權美國政府制定旨在維持充分就業的各種財政和金融政策。自那時至今，在美國便形成了一個政府直接出面干預經濟的政府體制。但是，美國與法國和日本又有不同。美國從來沒有全國性的經濟計劃，只有部門計劃和企業中長期計劃。法國則與之不同。法國政府對經濟的干預與調節不是單憑一般的宏觀經濟政策，而是側重于從中長期供求管理角度、通過建立一套比較完整的計劃機構和計劃編制程序，定期制定和頒布中長期經濟發展計劃，來引導經濟的發展。在這個過程中，能夠對計劃起支持作用的是“政府采用的引導經濟朝計劃目標前進的鼓勵和控制制度”。與這類鼓勵和控制制度相配套的則是財政、金融、物價、稅收、工資等手段。

日本和德國的國民經濟計劃工作也頗有特色。不過，它們不像法國那樣直接向國有企業下達指令性計劃指標。在日本，主持制定經濟計劃（主要是“十年倍增計劃”）的職能機構是日本政府的經濟審議會，它從屬于經濟企劃廳。日本政府直接干預經濟的形式是行政指導的產業調節。通產省則是執行這種調節職能的主要機構。在聯邦德國，負責制定經濟計劃的最高機構是聯邦財政部，國家各部委制訂的投資計劃都必須列入由財政部制定的“中期財政計劃”（為期5年），每年做一次修正，滑動式推進。

從“二戰”結束直到20世紀60年代末、70年代初，西方市場經濟國家政府干預經濟的傾向普遍加強，并逐漸形成了一套與此相適應的政府體制。在這種體制下，政府不僅繼續執行傳統的維持社會交易秩序、制定交易規則、監督規則執行、保護平等競爭的職能，而且還擔負起了調節、管理乃至直接參與和干預經濟活動的職能。由于這種政府體制滿足了當時市場經濟發展的要求，因此，凡采納這類體制的西方市場經濟國家，其經濟都獲得了較快的發展。史稱此期間為資本主義經濟發展的“黃金時代”。

但是，資本主義“黃金時代”好景不長。由資本主義內在矛盾所決定，進入20世紀70年代中期以后，西方主要市場經濟國家便陷入了“滯脹”困境。出現“滯脹”且長期不能自拔的直接原因主要在于兩大方面：第一，政府干預過度，特別是采納凱恩斯“刺激需求”的理論和政策，推動了需求，引致高通貨膨脹壓力，卻未能達到刺激經濟更快增長的目的。第二，這些國家經濟發展所依賴的內外條件的嬗變，主要包括這些國家的人口增長下降、邊疆開拓完畢、殖民地相繼獨立、國內需要吸收大規模投資的新興部門減少、折舊基金增加使廠商無須再利用儲蓄即可滿足資本更新的需要以及利率下降導致消費傾向上升等。其中，第二個方面是基礎性的，第一個方面則具有激發作用。

實踐證明，從20世紀70年代中期到現在，凱恩斯主義的赤字財政和通貨膨脹政策已經不那么靈驗了，凱恩斯主義已逐漸喪失了它的主流地位，隨之興起的是新保守主義的某些理論和政策主張（如供應學派和貨幣主義的理論和政策）。但新保守主義的興起并不意味著凱恩斯主義的完全失靈。

英國政府極力推行的旨在刺激經濟復蘇的經濟政策、里根經濟學的本質內容（其外在形式是供給調節）仍是凱恩斯主義的赤字財政，布什則一反里根減少政府干預的政策主張，提出了加強政府調節的政策和措施，如此等等。它表明，在西方主要市場經濟國家已出現了凱恩斯主義與新保守主義逐漸融合的趨向。在這種趨向的影響下，西方主要市場經濟國家也相繼對政府體制進行了一定程度的改革和調整。這些國家不僅越來越重視和強調處理好中央集權與地方分權以及進一步協調好國家干預與市場調節之間的關系，而且在體制上它們還放松了對微觀活動的限制，以達到既調動私人企業和消費者的積極性，又不放棄國家對經濟生活的干預的目的。各國政府相繼頒布新稅法，便是它們利用國家壟斷資本主義適度干預經濟的一種新嘗試。中央政府與地方政府聯合進行產業調節和適度的部門干預，以彌補宏觀總量調節的失效和醫治比總量失調更深刻的結構性危機，是當前西方市場經濟國家政府體制變動的基本趨向。

綜上所述，在資本主義基本制度和社會基本矛盾允許的范圍內，西方市場經濟國家的政府體制也在不斷地進行著調整。從奉行自由放任主義到強調政府干預、再到政府干預與市場自發調節的積極結合，是其政府體制沿革的基本脈絡和趨向。

綜合分析和借鑒西方市場經濟國家政府體制沿革的歷史經驗，按照發展市場經濟的要求，建立具有中國特色的新型政府體制，必須明確以下幾個基本觀點。

第一，政府職能具有雙重性是由社會化大生產決定的，我國亦不會例外。

如前所述，在西方，國家對經濟進行廣泛干預和調節只是近半個世紀的事情。但是，國家干預經濟的萌芽卻可追溯到一個多世紀之前。對此，馬克思曾經做過描述。他在《資本論》中曾針對股份公司的發展必然在一定部門中造成壟斷這一歷史事實，指出了國家干預經濟的必要性和必然性。恩格斯在《反杜林論》一書中則明確指出：“無論在任何情況下，無論有或者沒有托拉斯，資本主義社會的正式代表——國家終究不得不承擔起對生產的領導。”這是社會分工和社會化大生產發展的內在要求，具有內在必然性。盡管直到20世紀30年代大危機之前，西方國家的政府始終沒有擔負起領導生產的作用，只是在30年代大危機暴露了單一市場機制的局限性之后，政府才對經濟生活進行了廣泛的干預和調節，但并不意味著政府絲毫不具有管理經濟的職能。只不過在20世紀30年代大危機之后，政府的這種職能作用得到了明顯的加強，并進一步明確化和制度化罷了。

政府承擔雙重職能是經濟基礎決定上層建筑的必然結果。生產越發達，分工越細密，市場關系就越復雜，經濟生活的社會化水平就越高，因而也就越要求政府作為凌駕于社會之上的一個權威性機構，擔負起協調社會關系、參與和調節國民經濟活動的職能。

西方國家的政府體制沿革史表明，政府承擔參與和調節經濟的職能不是沒有任何限度的。政府干預過度，甚至用政府行為代替私人經營和微觀活動，必然帶來經濟活動的無效率乃至負效率。因此，這種參與和調節必須適度。按照世界銀行經濟專家的分析，這種參與和調節只能限制在市場不能較好或根本不能發揮合理配置各種資源的作用的范圍以內。超出了這個范圍，任何形式的參與和調節都會給經濟活動帶來不良影響。

我國政府體制雖然也曾幾經改革，但到目前為止，政府的經濟干預職能仍明顯偏強，干預范圍過寬，干預的重點不夠突出。結果必然造成本來應由市場自行調節的活動，政府代為行之，市場不僅失靈，而且嚴重失效，甚至扭曲；而政府應該管住管好的事情，反而沒管住，也沒管好。

借鑒西方的經驗，當前我國政府體制的改革不僅要注重體制、機構本身的調整，而且尤其要重視職能轉換。要用政府職能的轉換帶動政府機構和政府體制的調整和改革。通過把政府的經濟職能切實轉到制定政策、規劃和長期發展目標，確定經濟運行規則，檢查和監督經濟行為和創造市場平等競爭的環境（包括制度環境、政策環境、市場環境等）上來，推動政府機構和體制的改革。要從政府職能的轉換入手，設計政府體制的改革，實施政府體制的改革。

第二，注重運用經濟手段和法律手段、適當輔之以行政手段干預經濟活動，是西方主要市場經濟國家政府體制的一個突出特點。實踐證明，這樣選擇政府干預經濟活動的手段是符合市場經濟發展的內在要求的，值得我國借鑒。

眾所周知，市場經濟關系的基礎是微觀主體的自主經營、自我積累、自求發展。其中，對物質利益的追求是微觀主體從事各項活動的根本動因和動力來源。要使這些活動有序進行，就必須由政府出面，站在社會的角度進行必要的調節和管理。而在市場經濟條件下，能夠由政府動用的手段，首先是經濟手段和法律手段。例如，如果出現了嚴重的賣方市場，便意味著存在需求過旺傾向。這時通過調整貨幣政策，提高銀行存款利率，即可逐漸達到引導居民增加存款、減少消費和投資的目的。這種調節過程便是典型的經濟手段的運用過程。而在法律制度上，放寬產業進入的限制、保護低收入者的就業要求等，則是一種運用法律手段推動經濟發展的過程。當然，在市場經濟條件下，行政手段的作用是有限的。但這并不意味著它沒有存在價值。例如，西方國家也常常因總量嚴重失衡而動用“凍結物價”或“凍結工資”這類行政手段。不過，西方國家很少依靠行政手段直接干預企業行為。就是說，在市場經濟條件下，行政手段往往是政府不得已而為之才予以動用的。

我國傳統集權體制占主導的時期，政府往往主要依靠行政手段。這是與那種體制的運作機理相適應的。起初，它確曾發揮過重要的作用。目前，傳統的集權體制已經被打破了，新的市場經濟體制尚未全面形成，還處于探索和發展之中。此間，政府體制的運作中，行政手段的運用還占很大比重。例如，對銀行貸款實行額度控制，就是這種手段的具體實現形式之一。但是，從發展社會主義市場經濟體制的要求來看，這種行政手段的局限性將越來越明顯。因此，借鑒西方市場經濟國家的經驗，政府體制的運作應朝著強化經濟手段和法律手段的方向發展。保留一定程度的行政干預是必要的，但主要應發揮經濟手段和法律手段的作用。

第三，注重強化綜合調控機構、減少調控環節，是西方市場經濟國家政府體制建設的又一個成功經驗，也是值得我國借鑒的。

政府體制的支點是政府機構。政府機構的設置既要保證政府職能的實現，又要保證微觀主體活力的發揮。機構設置過多、過繁，必然增加政府體制的運作層次和環節，增大政府體制運作的成本，降低政府調節的效率。因此，為適應市場經濟發展的要求，政府機構的設置應當堅持綜合性和少而精的原則。只有這樣，才能既在總體上把握經濟運行狀態和趨勢，又可在微觀上給經濟行為主體的自主經營和市場選擇提供足夠大的空間和余地。這一點，在英、美、日、德等國都有成功的經驗。韓國奉行政府主導型市場經濟，其政府機構設置雖比其他市場經濟國家復雜一些，但仍未發展到政府主導完全代替市場配置的程度，市場機制仍是政府能夠發揮主導作用的基礎。這也是韓國經濟近幾十年來發展較快的一個重要原因。

我國政府體制是按照傳統計劃經濟的要求建立起來的，機構設置過繁過雜。經過前十幾年的改革，體制形式發生了很大變化。當前的主要問題是機構繁雜，人浮于事，各個部門相互掣肘，綜合調控能力越來越弱。因此，我們應積極借鑒西方市場經濟國家的成功經驗，在精簡我國政府機構的同時，強化綜合調控部門。減少層次，縮小編制，明確職能，增加權威，提高效率，以真正實現“大的方面管住管好、小的方面放開搞活”。

第四，政府定期削減定員，并制定政府行政機關職員定員的法律和中長期規劃，做到自我消化、內部調劑、少增多減、有進有出、優化結構，是西方特別是日本政府體制調整的一個好經驗，它適應了市場經濟發展和政府職能調整、提高政府辦事效率的需要，也是特別值得我國借鑒的。

政府體制的運作離不開人。各級政府官員是政府體制運作的主體。但是，這并不意味著政府行政機關的官員越多，就越有效率。恰恰相反，定員膨脹、人浮于事，不僅不能促進政府體制效率的提高，反而會大大降低政府體制效率、滋生官僚主義、助長不正之風，同時還會加大行政負擔、降低國民對政府的信賴度，給整個國民經濟運行造成不良影響。日本政府發現了這類問題，于是從1968年開始，實行了持續20多年、多達8次的削減政府定員的改革。通過常年堅持這一措施，既壓縮了編制，又優化了結構，使政府體制效率大為提高，國民對政府的信任度明顯增強，從而從政府體制的角度保證了日本經濟的長期高速增長。

新中國成立40多年來，也曾多次進行精兵簡政，裁減機構和編制。但是自覺性不高，因此才出現了機構越調越多，人員越壓越脹，結構越變越不合理等后果。

目前，我國政府體制負效率已發展到十分嚴重的地步。我們一定要認清形勢，積極借鑒西方經驗，把精兵簡政、壓縮編制上升到體制效率、制度效率的高度，通過長期規劃和立法，堅持不懈，達到提高效率的目的。

綜上所述，西方市場經濟國家的政府體制，經過長期摸索與改革，有很多適應并能夠促進市場經濟發展的成功經驗，我們應當積極借鑒，大膽創新，由此來推動有中國市場經濟體制特色的政府體制和政府運行機制的建設。