第一節 政治信任的測量與全球分布

政治信任盡管非常重要，但它是一個有爭議的學術概念，不同的學者對于政治信任有著不同的理解。就目前而言，關于政治信任的內涵與所指問題，學術界似乎已經達成一些最低限度的共識。

第一，政治信任指的是一種特殊的政治關系：信任涉及兩個主體之間的關系，其中，一個主體愿意使自己處于易受傷害的位置，在此前提之下，它期待另一主體能給予所承諾的東西。所以一個主體選擇相信另外一個主體，是因為它基于另外一個主體的可信程度做了判斷。這種判斷既有客觀的成分，也有主觀的情感因素。政治信任是一種特殊形態的信任，因為它涉及的風險更大，往往表現為公民個人對于政府機構的信任。在這一關系中公民個體往往處于更容易受傷害的位置，而政府機構由于擁有壟斷性的暴力作為后盾，往往更有能力去做傷害或背叛的事情。所以筆者認為，政治信任涉及的風險更大。同樣，公民個體選擇信任政府，既有客觀的判斷，也有主觀的情感因素，混合了客觀的理性計算與主觀的情感投入。

第二，政治信任很少是無條件的，它只是針對特定的領域、特定的時期、特定的政治人物或機構。所以政治信任也是很容易發生變化的，隨著時間的變遷，隨著政治人物的改換，政治信任也會發生變化。例如，公民在戰爭期間可以把自己的生活全部委托給政府，因為在戰爭期間，除了信任政府別無他法；但是在和平期間，公民就不會把自己的一切交給政府機構。

第三，政治信任是公民個人的一種主觀判斷，在測量上它可以是一個二分變量（信任或不信任），或者是一個更多等級的變量（從信任到不信任有著不同的程度）。無論是哪種測量方式，都存在一種可能性，即既非完全信任，又不是完全不信任。也就是說，公民個人對于政府的信任程度處于一種模棱兩可的狀態，既信任，又不完全信任。

1962年，美國學者斯托克斯（Stokes）在后來被稱為國家選舉研究（National Election Studies）的項目中首先設計了政府信任（Trust in Government）的測量框架，這一測量框架被“用來挖掘關于中央政府的基本評價性取向。隱含在這些測量問題中的判斷標準部分是道德性的，這就是誠實以及其他的政府官員的道德品質上，被調查的樣本被要求對此做出判斷。但是標準也擴展到其他的品質上，包括政府官員的能力與效率，和他們政策決定的正確性。”

斯托克斯運用通過這一框架獲得的數據進行了分類比較研究，通過不同的分類來了解受訪者對現在的政府持積極還是消極的評價。斯托克斯的分析沒有融入政治信任的概念。但是，國家選舉研究的后續工作推動了學術界對于政治信任的研究，也就為國家選舉研究打上了政治信任研究的標簽。以至于現在，學術界一談起政治信任研究就必然要談國家選舉研究。

著名政治學者戴維·伊斯頓1965年出版的《政治生活的系統分析》（A Systems Analysis of Political Life）和加姆森（Gamson）1968年出版的《權力與不滿》（Power andDiscontent）催化了學術界對政治信任的研究。伊斯頓設計了影響極為深遠的政治支持（Political Support）的二元分析框架：彌散性支持（即支持政治系統或體制）與特殊性支持（即支持現任當局或政策）。在加姆森關于政治動員與政治積極性（Political Activism）的理論之中，政治信任的概念是最為核心的分析工具。在此之后，政治信任逐漸成為政治理論研究中的一個非常重要的核心概念。因為，政治信任從宏觀的層面講，與政治正當性相關聯，從微觀的層面講，與政策的具體執行相關聯。

整個20世紀60年代和70年代早期，美國社會發生了很多政治動亂，涉及種族關系、民權運動以及反對越南戰爭。如此之多的政治動亂，削弱了美國民眾對于美國政府的信任。國家選舉研究的調研結果表明，在這一時期，特別是在1964～1972年，美國公民對于政府的信任和支持比例發生了急劇下降。與此同時，美國學術界關于政治信任的研究文獻呈井噴式增長。學者們在爭論，對于美國政治系統的支持是否在下降，美國公民對于政府的信任度下降到底意味著什么？

這一時期學術研究的主要關注點是測量問題。學者已經開始把國家選舉研究中的測量框架看作測量政治信任的有效量表，并且，他們認為這些測量項目是具有信度（Reliable）與效度（Valid）的。這些測量項目就構成了以后類似調查項目的基礎，比如，東亞晴雨計調查與世界價值觀調查就使用了非常類似的測量項目。

但是，這一時期的研究文獻強調了，國家選舉研究中的測量項目主要是針對當時執政政府的主觀判斷，并不是針對政治系統或體制的判斷。這一區分是非常有益的，因為這一區分實際上強調了，政治信任的測量主要是針對當時執政政府的評價與判斷，而并沒有針對政治系統本身。也就是說，政治信任盡管與政治系統的正當性相關，但是它測量的并不是正當性本身。

這一時期的很多研究都表明，國家選舉研究中的測量項目具有較強的黨派性。例如，如果總統是一位民主黨人，民主黨的支持者會更加信任現有政府，相反，如果總統是共和黨人，他們就較不相信現有政府。類似的結果在西歐國家的相關研究中重復出現，如果一個政黨主宰了由政黨聯盟形成的政府，那么這個政黨的支持者們就會非常信任現有的政府。此外，政治信任的判斷受到對現任總統個人品質的評價的影響，如果新任總統的個人品質非常好，那么民眾的政治信任度就會高。政治信任還受到現任政府的政策效果的影響，特別是在經濟領域，如果現任政府經濟成績卓然，那么民眾的政治信任度就會高。

更進一步講，普通民眾表達的政治不信任似乎是對各政黨提供的政策選擇的不滿意。這是著名學者米勒在1974年的研究文獻中的核心論點，他認為，政治不信任最常見于左翼或右翼的極端分子，他們不滿意中間派的美國政黨所提供的政策選擇。近幾年，又出現了一些新變化：由于從20世紀80年代和90年代開始，美國兩黨在政治上開始兩極化，結果中間派的美國人又開始不滿意并因此不信任政府，這就導致了政治信任度的進一步下降。

事實上，從20世紀60年代開始，美國民眾對于政府的政治信任度開始下降，并在20世紀70年代受越南戰爭、水門事件、民權運動的拖累持續下降。一直到今天，美國民眾對于政府的政治信任度還在走低，美國人已經越來越多地把政客們視為自私的、不關心公眾利益的人。一些長期性歷時研究支持了這些說法的正確性，比如，世界價值觀調查就提供了這樣一個調查項目來觀察美國公眾對于政府的信任度：“請問您對聯邦政府的信任程度如何？是很信任、信任、不太信任，還是根本不信任？”過去四波世界價值觀調查（1995年、2000年、2005年、2012年）的結果表明，美國民眾對于聯邦政府的信任程度非常之低。從表1-1我們可以看到，美國民眾對政府“很信任”的比例在過去20年中，一直維持在5%左右的水平上；美國民眾對政府“信任”的比例在過去20年中，一直維持在30%左右的水平上；美國民眾對政府“不太信任”的比例在過去20年中，一直維持在50%左右的水平上；美國民眾對聯邦政府“根本不信任”的比例在過去20年中，一直維持在14%左右的水平上。這樣的調查結果，非常清楚地說明了，美國民眾對于美國政府的信任程度實際上是比較低的。這樣的調查結果也說明，黨派性對于政治信任的影響并不是很高，因為在過去20年中，美國政府經歷了從民主黨到共和黨再到民主黨的政權交替，但是這樣的政權交替沒有能夠提升美國民眾對于政府的信任程度。

美國公民相對持久的對政府不信任這一現象并不是獨特的。法爾（Pharr）1997年的文章通過對日本的調查數據分析得出結論，自第二次世界大戰以來，日本民眾對政府的不信任現象在日本政治生活中一直流行。在歐洲發達國家，這樣的現象也比比皆是，甚至可以說在歐洲，人們對于政府普遍不信任。對這一現象，著名學者曼斯布里奇（Mansbridge）分析指出，公眾對政府的不信任程度增加很大程度上是由下列三個因素的結合所引起的：第一是公眾蓬勃增長的需求，比如福利需求；第二是公眾對于政府有著越來越高的期望；第三是與此同時政府的可用資源卻在不斷減少。

我們利用世界價值觀調查2012年（第六波）的數據，繪制了一張世界文化地圖（見圖1-1）。在這張地圖中，我們衡量的標準是各國民眾對于政府的信任程度，黑色就表明這個國家的民眾對于政府的信任程度非常高；淺灰就表明這個國家的民眾對于政府的信任程度非常低；深灰表明這個國家的民眾對于政府的信任程度是中等的，既不高，也不低。

在這張地圖上，我們可以清楚地看到，歐洲人民對于歐洲政府的信任程度非常之低：大部分歐洲國家位于淺灰區，這就表明，這些國家的人民對于政府的信任程度在全世界范圍內是最低的。美國位于深灰區，這表明，美國的政治信任度，在全球范圍內是居于中間的，既不高也不低。中國與其他東亞國家位于黑色區域，這表明，中國與東亞其他國家的政府信任度是全世界范圍內最高的，其中尤以中國的政治信任度在世界上為最高。

另外還有兩個非常有名的調查：一個是東亞晴雨計調查，另外一個是新歐洲晴雨計調查。這兩個調查里面都設計了相同的問題來測量東亞國家與新歐洲國家的公眾對于政府的信任程度：“我下面將列舉一些國家機構，請告訴我你對它們的信任程度，這些國家機構包括：電視、軍隊、法庭、警察、新聞媒體、議會、政黨。”調查結果如表1-2所示。

根據表1-2的結果，我們可以得出下列比較有意思的結論。

第一，對于不同的政府機構，老百姓對它們的政治信任度差異很大。比如在東亞地區，對于軍隊的平均信任度很高，對政黨的平均信任度墊底。在新東歐地區，情況也大致如此。

第二，在不同國家（地區）之間，政治信任的水平呈現出很大的差異性。東亞地區的政治信任度平均要高于新東歐地區，泰國平均政治信任度較高，日本與我國臺灣地區墊底。在新東歐地區，羅馬尼亞的政治信任度最高，俄羅斯的政治信任度墊底。

第三，中國大陸的政治信任度是所有國家（地區）中最高的，中國大陸民眾對于軍隊（人民解放軍）與政黨（中國共產黨）有著極高的信任與支持程度，中國大陸的平均政治信任得分要遠遠高于泰國，更遑論墊底的日本與我國臺灣地區。