總論 基層黨內民主選舉：歷史、現狀和路徑

政黨是民主政治的產物，黨內民主是政黨在民主政治體系中扮演角色的重要基礎。正因如此，黨內民主問題也必然成為政黨建設的一個重大問題。作為現代民主政治的產物，共產黨本身也應當是民主的。縱觀國際共產主義運動史，我們可發現，黨內民主曾經是無產階級政黨高舉的旗幟，是各國工人階級政黨共同遵循的基本政治原則。馬克思、恩格斯締造和建設工人階級政黨之初，把民主制度的基本原則引入黨內，黨內民主成為工人階級政黨先進性的體現，也是工人階級政黨領導廣大人民實現其偉大社會理想的內在要求（丁曉強等，2004）。1847年建立共產主義者同盟時，黨的權力中心就在黨的代表大會。《共產主義者同盟章程》中明確規定，代表大會是全黨的立法機關、最高權力機關，中央委員會是黨的執行機關。隨著時代的發展和環境的變遷，黨內民主也在不斷推進。俄國十月革命取得勝利后，列寧在當時的歷史條件下提出了民主集中制的原則，并揭示了黨內民主隨著形勢的變化而變化的規律和黨內民主必然要日益擴大的趨勢。在列寧的領導下，俄共（布）進入了黨內民主的黃金時代。但令人遺憾的是，進入斯大林時代以后，黨內民主出現了嚴重扭曲。因此，黨內民主問題也就成為我們反思國際共產主義運動起落沉浮的一個不能不直面的歷史和現實難題。

中國共產黨作為馬克思主義的政黨，在自誕生至今所走過的90多年歷程中，對黨內民主問題進行了艱辛探索和實踐，既積累了豐富的經驗，也留下了深刻的甚至是慘痛的教訓。在很長一個歷史時期，我們把這種高度集權的黨內生活絕對化，黨內制度建設未能隨著時間的推移、形勢和任務的變化而與時俱進，影響了黨內民主的健康發展。因此，中國共產黨在黨內民主問題上的經驗教訓，值得我們認真總結和思考。

第一節 基層黨內民主制度的發展變遷

中國共產黨是馬克思列寧主義同中國工人運動相結合的產物，是在俄國十月革命和我國五四運動的影響下，在列寧領導的共產國際幫助下誕生的。這一特定的社會歷史條件和性質，決定了黨內民主是中國共產黨建設和發展的內在要求。但當時中國“半封建半殖民地”這一特殊的國情，又決定了誕生于這一歷史背景下的中國共產黨，其黨內民主實踐必然會是一段路徑崎嶇的曲折歷程。

按照馬克思列寧主義建黨原則建立起來的中國共產黨，建黨之初就很注意貫徹黨內民主的原則，黨的決議和黨章中都體現了黨內民主的規定。縱觀中國共產黨的建設歷史，我們可以發現，黨內民主理論和制度的建設與發展，從大的方面來看經歷了新民主主義革命時期對黨內民主問題的探索與實踐、社會主義革命和建設時期黨內民主的發展與挫折、十一屆三中全會后黨內民主的恢復和發展、十三屆四中全會以來對黨內民主制度體系建設的有力推進四個大階段（王建政等，2004）。

從黨內民主政府和制度的建設與發展的階段性特點來看，新民主主義革命時期黨內民主的探索與實踐又經歷了“民主認識期”（或稱“民主發軔期”, 1921年黨的一大到1929年紅四軍古田會議）、“民主集中期”（古田會議到1931年1月黨的六屆四中全會）、“‘左’傾教條期”（黨的六屆四中全會至遵義會議）、“民主發展期”（遵義會議至抗戰結束）、“民主制度化期”（解放戰爭時期）五個時段。建黨初期，由于黨員人數較少，中央領導機構比較簡單，黨內權力中心在黨代會。從1921年至1927年召開的五次黨代會，基本上實行了黨代會年會制。在這一時期，對黨內民主的認識還是“原生態”的，因此，在實踐中帶有明顯的“絕對民主”色彩。在大革命后期，處于幼年時期的中國共產黨由于自身還不成熟，加上黨的主要領導人陳獨秀犯了“右傾”機會主義錯誤，并利用他的威望和在黨內的地位一定程度上搞家長制，破壞了黨內正常的民主生活，使黨和革命事業遭受了重大損失。但大革命失敗后，黨認真總結經驗教訓，黨內民主建設也得到一定程度的重視。在1927年召開的“八七會議”上，能夠對陳獨秀進行尖銳的批評并改組黨的中央領導機構，也得益于當時黨內民主的“絕對化、自由化”背景。

“八七會議”后，黨內民主出現了一些極端化傾向，這種狀態一直延續到井岡山革命斗爭初期。當時一個突出的事例就是：1929年5月底，圍繞在前敵委員會之下、縱隊委員會之上是否再設置一個軍委的問題，紅四軍前委在福建永定縣湖雷召開會議討論時意見分歧。這種意見分歧后來提交到紅四軍七大上進行爭論。對紅四軍七大，中央后來做了嚴肅的批評。三個月后，紅四軍在福建上杭縣城召開第八次代表大會，但對所爭論的問題還是沒能得出結論，開得很不成功。這次會議用事實證明，削弱黨對軍隊的領導、實行極端民主制后，即使是像紅四軍這樣的雄師勁旅也會變成一支沒有統一意志和鐵的紀律的“烏合之眾”（少華等，2003）。紅四軍黨內的爭論引起了黨中央的重視，陳毅奉命赴滬匯報。在上海，周恩來、陳毅起草了《九月來信》，要求派人請毛澤東重新主持紅四軍工作。其后于1929年12月28日，紅四軍在福建上杭古田召開第九次代表大會（即著名的“古田會議”），確定了著重從思想上建黨和從政治上建軍的原則，明確了黨對軍隊的絕對領導是紅軍建設的根本原則，也對黨的民主集中制的作用和意義有了更高認識，并重申了黨內嚴格執行民主集中制這一基本組織原則。

古田會議所確定的建黨、建軍的基本原則，有力地促進了黨的建設、革命根據地建設的發展和軍事斗爭的勝利。雖然從1930年10月至1932年年底，蔣介石先后調集數十萬軍隊對中央革命根據地和工農紅軍進行了四次大“圍剿”，但中央紅軍根據積極防御的戰略思想，采取“誘敵深入”和“聲東擊西，大兵團伏擊，集中優勢兵力，堅決圍殲”的作戰方針，粉碎了蔣介石的軍事“圍剿”，取得了軍事斗爭的全面勝利。但是隨著第三次“左”傾錯誤的出現，黨內民主建設又遭受了重大挫折。1931年1月7日，中國共產黨在上海召開六屆中央委員會第四次全體會議。王明等人在共產國際及其代表米夫的支持下，通過這次會議取得了在中共中央的領導地位，開始了長達四年之久的黨內的“左”傾冒險主義統治。在“左”傾教條主義統治時期，王明在共產國際的支持下，置黨中央的集體領導和組織紀律于不顧，大搞獨斷專行，強行推行脫離中國實際的路線和方針政策，使蘇區根據地和紅軍力量幾乎喪失殆盡。1933年10月，蔣介石調集100萬軍隊、200多架飛機，采用“三分軍事，七分政治”的方針，向各革命根據地發動了第五次“圍剿”。對中央根據地，蔣介石動用50萬兵力，分路“圍剿”中央紅軍。在王明“左”傾冒險主義思想的影響下，李德等人先推行“軍事冒險主義”策略，后在敵人的猖狂進攻面前采取“拼命主義”，最后發展成“逃跑主義”，導致中央紅軍第五次反“圍剿”失敗。1934年10月，中央紅軍主力被迫退出中央革命根據地，實施突圍轉移，開始長征。

從遵義會議到全面取得新民主主義革命勝利，這一時期黨內民主的理論和實踐不斷發展與完善，適應了當時中國共產黨所肩負的偉大使命和艱巨任務。遵義會議后，黨的集體領導和組織紀律得到恢復和健全，中國共產黨開始獨立自主地運用馬列主義基本原理解決自己的路線、方針和政策問題，中國革命從此走上了勝利發展的道路。抗日戰爭時期，隨著黨的逐漸鞏固和成熟，以毛澤東為代表的中國共產黨人對黨內民主的認識不斷深化，黨內民主氛圍日益濃厚，領導人帶頭發揚民主，我們黨出現了前所未有的生機勃勃的現象。毛澤東主席在黨的六屆六中全會上的政治報告中，專門講了發展黨內民主的問題，他指出：“擴大黨內民主，應看作鞏固黨和發展黨的必要的步驟，是使黨在偉大斗爭中生動活躍，勝任愉快，生長新的力量，突破戰爭難關的一個重要的武器。”解放戰爭時期，黨中央在著力加強集中統一領導的同時，高度重視在黨內擴大和建立“正規的民主生活”，促進黨內民主向正常化和制度化方向發展（王建政、張勇、楊東廣，2004）。1945年4月，在抗日戰爭接近勝利的時候，當中國人民面臨兩種命運和前途的重大抉擇的關鍵時刻，中國共產黨在陜北延安召開了第七次代表大會，劉少奇在黨的七大上所做的《關于修改黨章的報告》中，對黨的民主集中制做了自中國共產黨成立以來最為科學全面的闡述，明確指出：“黨內民主的實質，就是要發揚黨員的自動性與積極性”，報告對黨員干部如何貫徹執行民主集中制提出了明確具體的要求，強調黨內生活必須堅持民主集中制原則，把黨的嚴格的集中制與廣泛的民主制結合起來。帶著建立新民主主義國家的目標任務，黨的七大充分發揚民主，在討論大會報告和發言中，許多代表暢所欲言，對過去黨內的錯誤，特別是對土地革命戰爭時期以王明為代表的“左”傾冒險主義的錯誤，進行了認真的分析。經過對過去經驗教訓的總結，全黨在七大綱領基礎上實現了新的團結。七大特別強調，黨的群眾路線是黨的根本的政治路線和組織路線。七大黨章第一次規定了黨員的權利與義務，使黨員行使民主權利有了法規保證和合法基礎。1948年9月，在河北平山縣西柏坡召開的中共中央政治局擴大會議上，討論通過了《中共中央關于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》和《關于健全黨委制》的決定，對擴大與建立黨內正常的民主生活，加強黨的集體領導做出了明確規定，為我軍戰略決戰和奪取全國解放戰爭的勝利奠定了重要基礎。

新中國成立初期，我們黨發揚了新民主主義革命時期的優良傳統，黨內的民主生活比較正常，對工商業者和小農階級的社會主義改造也基本完成，社會主義建設取得了前所未有的新成就。1956年召開的黨的八大，總結國內外經驗，對黨內民主有了很大改進，為加強黨內民主建設做出了新的努力。八大黨章明確規定了黨員的各項民主權利，進一步完善了關于民主集中制的基本條件、關于中央和地方的關系及上級和下級的職權范圍、關于政策的討論和決議的執行等方面的規定，決定實行黨代表大會常任制，明確提出反對個人崇拜，特別強調加強黨的集體領導。鄧小平在八大《關于修改黨章的報告》中指出：“工人階級政黨的領袖，必須是密切聯系群眾的模范，必須是服從黨的組織、遵守黨的紀律的模范。”這表明，黨不僅在思想認識上，而且在制度設計和實踐上，都把黨內民主建設提升到了一個新水平。這一時期，黨中央和毛澤東也深感發展黨內民主的重要性，一直比較注意實行集體領導，實行民主集中制，黨內民主生活比較正常。

八大以后，從1957年到1966年這十年社會主義建設探索時期，黨內民主建設有兩個發展趨向。一方面，提出了一些正確的理論觀點，并積累了一些實踐經驗。1957年毛澤東提出了努力實現黨和國家政治生活的“六有”局面，1962年的中央擴大會議（即七千人大會）也在一定程度發揚了黨內民主，幫助黨和國家渡過難關。另一方面，黨內民主在理論上和實踐上都出現了一些嚴重的問題，如錯誤地提出了“兩種個人崇拜”的理論，為中國共產黨黨內已經萌生和發展的個人崇拜開了綠燈。在實踐中，由于黨的主要領導人在判斷國際國內形勢上出現了偏差，改變了八大確立的正確路線，先后發動了反右派運動、“反右傾”運動、“四清”運動等一系列政治運動，“一言堂”、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上等“家長制”現象不斷滋長，黨內民主建設也遭受嚴重挫折。特別是1959年召開的廬山會議，把嚴重擴大化了的階級斗爭從黨外引向了黨內，給黨內民主建設造成嚴重后果。廬山會議后，黨內的民主生活越來越不正常，黨員的民主權利得不到保障，黨的民主集中制遭到破壞，黨的中央委員會會議也不按時召開，黨的全國代表大會更沒能按時召開，八大確定的年會制度和常任制度都沒有得到執行。再加上其他復雜的社會歷史原因，最終導致了“文化大革命”的發生，給黨和人民帶來了慘重災難。“文化大革命”時期黨內民主建設更是遭到了前所未有的嚴重破壞。其間，雖然黨的九大于1969年召開，但出現了不正常的現象，把林彪作為接班人寫進了黨章，黨的代表大會也修改成每隔五年召開一次。

十一屆三中全會實現了黨的政治路線、方針、政策歷史的轉折，也把黨內民主引向更廣的領域和更高的境界，使黨內民主建設逐步得到恢復并取得了長足進展。“文化大革命”的沉痛教訓，使全黨痛切地感到，只有破除個人專斷，健全和完善黨的民主集中制，加強黨內監督，才能實現黨內生活的民主化、制度化。在打倒“四人幫”全面結束“文化大革命”運動后，以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，汲取“文化大革命”的教訓，認識到加強黨內民主建設及黨內民主生活制度化的重要性。十一屆三中全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規黨法，強調一定要保障黨員的民主權利，在黨內加強集體領導，反對個人崇拜，嚴格執行黨的紀律。全會正式選舉成立了中央紀律檢查委員會，其根本任務就是維護黨規黨法，切實搞好黨風。全會的這些決定和舉措，對恢復黨內民主和民主集中制，破除權力過分集中，克服個人專斷，把領導人置于黨規黨法的約束之下以及加強黨的整個自身建設，具有重要意義。為了全面恢復被“文化大革命”破壞的黨內民主，健全黨規黨法，1980年黨的十一屆五中全會討論通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，重申以民主集中制等為主要內容的黨內政治生活準則，明確規定要堅持集體領導，實行少數服從多數，反對個人專斷；維護黨的集中統一，嚴格遵守黨的紀律；充分發揚黨內民主，保障黨員的權利不受侵犯；選舉要充分體現選舉人的意志；領導干部要接受黨和群眾的監督，不準搞特權等。《關于黨內政治生活的若干準則》的制定貫徹，對恢復黨內正常的政治生活和發展黨內民主、健全民主集中制有重要的意義。1982年召開的黨的十二大，對于促進黨內民主建設有重要建樹。十二大通過的新黨章，規定了黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度；恢復并更為詳細地對黨員個人的民主權利做出規定；對中央的組織體制做了重要改變，規定黨中央只設總書記，不再設主席、副主席；明確規定了黨的各級代表大會的每屆任期時間。新黨章還吸取過去的經驗教訓，做出了禁止任何形式的個人崇拜、凡屬重大問題都要由黨委民主討論做出決策等重要規定。這些規定有利于保證黨的集體領導和團結統一，使黨內民主走上穩步發展的軌道。1987年黨的十三大強調加強黨內民主的制度建設，并提出了具體的措施：一是從中央做起，健全黨的民主集中制和集體領導制度，解決好集體領導、集體決策的問題；二是改革和完善黨內選舉制度；三是切實保障黨章規定的黨員民主權利，制定保障黨員權利的具體條例；四是疏通黨內民主渠道和健全民主生活，使黨員對黨內事務有更多的了解和直接參與的機會。這表明，黨內民主建設在實現制度化和法制化方面邁出了堅實步伐。

1989年6月黨的十三屆四中全會召開以后，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體在推進改革開放和現代化建設的進程中，努力加強黨的制度建設，在建立健全黨內民主制度體系方面邁出了新的步伐。一是健全和完善黨內選舉制度。為嚴格執行和堅決維護選舉制度，中共中央于1990年6月頒發了《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》，1994年1月頒發了《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，對黨的基層組織和地方組織的選舉工作程序做了較為具體的規定，將黨內選舉活動納入了制度化、規范化的軌道。二是黨的代表大會制度日趨完善。黨的十四大對黨的各級代表大會的召開時限進行了調整，規定縣以上各級黨代會的時限完全一致，都是五年。同時，積極進行黨代會常任制的探索和實踐。三是在堅持和健全黨委領導體制方面積累新經驗。黨的十四屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》強調，黨委對重大問題的決定，要在充分醞釀、協商和討論的基礎上，按照少數服從多數的原則進行表決。1996年4月，中共中央印發了《中國共產黨地方委員會工作條例（試行）》，對地方黨委如何有效地實行民主集中制做了比較全面的制度安排。黨的十六大黨章明確規定：“凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。”四是黨員民主權利的保障機制不斷健全。1995年中共中央依據黨章，特地制定頒布了《中國共產黨黨員權利保障條例（試行）》，這是黨的歷史上第一個關于黨員權利及對侵犯黨員權利行為進行懲處的單項法規。這個條例為新時期黨內民主建設提供了有力的法規支撐。五是黨內監督制度不斷健全和完善。自十三屆四中全會以來，黨中央制定和頒布了一系列保障黨員監督權利、保護檢舉控告人、嚴肅黨的紀律、規范黨內民主生活等黨規黨法，它們與黨章、黨的有關法規和黨的紀檢制度及相關的黨的工作制度一起，構成了新時期黨內監督制度的基本框架體系，從而保證了黨內民主生活的健康有序。

進入21世紀以來，黨內民主步伐明顯加快，2001年黨的十五屆六中全會做出《中共中央關于加強和改進黨的作風建設的決定》，提出要集中解決黨的思想作風、學風、工作作風、領導作風和干部生活作風方面的突出問題，發展黨內民主，充分發揮廣大黨員和各級黨組織的積極性、主動性、創造性。2002年黨的十六大，第一次明確提出“黨內民主是黨的生命”，確立了黨內民主制至高無上的戰略地位。十六屆四中全會做出《關于加強黨的執政能力建設的決定》，提出“完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”，“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”，強調“嚴格控制選任制領導干部任期內的職務變動”。2007年黨的十七大報告中，提出了尊重黨員的主體地位的理念和實行決策權、執行權、監督權相互制約的權力監督體制。2008年制定了《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》，奠定了充分發揮各級黨代表大會代表作用的制度基礎。同時，中央連續出臺了《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨內監督條例》《黨員權利保障條例》《黨政領導干部職務任期暫行規定》《黨政領導干部交流工作規定》《黨政領導干部任職回避暫行規定》等一系列規范性文件，為進一步發展黨內民主提供了制度保證。2012年黨的十八大報告中，提出了“完善黨內選舉制度，規范差額提名、差額選舉，形成充分體現選舉人意志的程序和環境”。第一次對黨內民主選舉與體現選舉人意志做了明確規定。其后，還出臺了關于加強社會主義協商民主建設的意見。

回顧我黨的革命和建設的歷史，我們可以發現，什么時候黨內民主實現得好，發揚得充分，我們的黨就強大，就有戰斗力，社會主義事業就能順利發展；什么時候黨內民主遭到削弱和破壞，我們黨就會犯錯誤，社會主義事業就會遭到破壞和挫折。這也充分證明了黨內民主對于黨的自身建設，對于社會主義民主政治建設，對于社會主義事業發展至關重要。

黨的十八大報告提出，要積極發展黨內民主，增強黨的創造活力，黨內民主也事關中國特色社會主義制度的優越性能否充分體現出來。中國特色社會主義建設是在中國共產黨領導下進行的，社會主義制度的優越性與黨的命運緊密相連。鄧小平曾指出：沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現代化。他把社會主義制度的優越性概括為三條：在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優秀的人才。可以說，沒有這三條，社會主義制度就不能令人信服，中國共產黨就沒有前途。鑒于中國共產黨在中國政治體制中的領導核心地位，如果沒有黨內民主，這三條都是很難達到的。

2009年6月29日，中共中央政治局就積極推進黨內民主進行第十四次集體學習。胡錦濤總書記在主持學習時指出：“發展黨內民主，是堅持黨的性質和宗旨、保持和發展黨的先進性的內在要求和重要體現，我們要從更加堅強有力地團結帶領全國各族人民奪取全面建設小康社會新勝利、開創中國特色社會主義事業新局面的高度，把推進黨內民主建設作為全面推進黨的建設新的偉大工程的戰略任務切實落實好。”這段話標志著，中國共產黨對黨內民主的認識達到了更高的高度。黨內民主是中國特色社會主義偉大事業、黨的建設新的偉大工程的重要組成部分，又是推動中國特色社會主義事業和黨的建設全局性工作的政治保障、突破口（許耀桐，2009）。

第二節 基層黨內民主實踐的起始及發展

中國共產黨建黨初期，由于受自由、民主思想的影響，自黨的一大至六大，雖然中央委員會的選舉方法和程序都還在探索建立中，但都始終堅持了民主的方式，采取了民主程序，即無記名投票、自由選舉、公開唱票、以得票多數公選領導人等。在黨的二大上選舉的民主氣氛更為濃烈，出現了“競選”的情況（《中共黨史報告選編》，1982: 43）。對于中央委員會選舉方法和程序的制度化，中共一大至五大都沒有專門制定相關規定，只能從會議其他文件和代表的回憶中找到一些零星的線索；但到中共六大，在以往探索的基礎上專門制定了《第六屆中央委員會選舉法》，這是第一部關于中央委員會選舉的黨內法規，是中央委員會選舉制度的重大成果。中共一大至六大對中央委員會選舉方式和程序的探索成果，有的至今仍被沿用，如中央委員會的選舉由正式委員和候補委員選舉組成、中央委員會內再選舉中央政治局和常務委員會、設總書記為中央委員會最高領導人的職務、提出候選名單進行表決等（占善欽，2008）。早期的中國共產黨，對馬克思主義理論掌握得還不透徹，對中國革命實際的認識還不夠深入，更沒有將二者結合起來，缺乏科學的理論武裝。

中國共產黨在中國革命和建設實踐中有很多新的創造，但對黨內民主建設方面，受蘇聯模式影響，加上兩千多年封建專制主義傳統文化思想在國人腦海中根深蒂固，某些黨內領導人的潛意識中難免存在家長制思想作風。特別是在黨的六屆四中全會以后這一方面表現得愈加明顯。除此之外，中國長期處于戰爭環境中，不得不強調中央集中領導。新中國成立后又受西方封鎖、遏制，進行過抗美援朝戰爭，國內還面臨剿匪、鎮反、肅反、土改、恢復國民經濟等艱巨任務，這些都影響了黨內民主的發展和完善（高放，2009）。

黨的十一屆三中全會以后，全黨上下痛定思痛，在認真總結黨在革命和建設時期的歷史經驗和深刻教訓的基礎上，充分認識到擴大黨內民主的重要性和必要性，并在黨內進行了一系列有益的民主探索和實踐，不斷推進黨內民主建設，有力地促進了黨的執政能力建設和先進性建設。如果從黨內選舉制度民主化的視角來觀察黨內民主的發展進程，我們可以發現，自黨的十一屆三中全會以來，黨內選舉民主化的探索和實踐大致可劃分為三個階段：一是從黨的十一屆三中全會到黨的十三大，這一時期主要是黨內選舉制度的恢復和重建。十一屆五中全會通過了《關于黨內政治生活的若干準則》，第一次提出實行差額選舉的辦法，并規定“……候選人的基本情況要向選舉人介紹清楚。選舉一律用無記名投票”。1980年黨中央印發了中組部起草的《關于開好縣、市、州黨代表大會的幾點意見》和《關于地方各級黨代表大會有關選舉若干問題的暫行辦法》，這兩個文件實際上是有關黨內選舉工作的條例。黨的十二大之后，黨內選舉制度的制定主要轉向了如何提高選舉質量、擴大黨內民主等方面。1985年2月，中組部又印發了《關于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規定》，對黨的地方組織及其代表大會的有關選舉問題做出了內容更廣泛、要求更嚴格的規定。二是從黨的十三大到黨的十六大，這一時期主要是黨內選舉規范化、科學化、制度化。黨的十三大在中央委員會和中央紀律檢查委員會候選人預選中首次實行了差額選舉。十三大通過的《中國共產黨章程部分條文修正案》規定：“可以直接采用候選人多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。”這樣就用黨章的形式把實行差額選舉的辦法固定了下來。這一時期，中共中央先后頒發了三個有關黨內選舉的辦法和條例，即1988年3月中組部頒發的《關于黨的省、自治區、直轄市代表大會實行差額選舉的暫行辦法》、1990年6月中共中央頒發的《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》、1994年1月中共中央頒發的《中國共產黨地方組織選舉工作條例》，這幾個法規性文件和中組部制定的一系列黨內選舉制度，對基層和地方黨組織選舉工作進行了系統、全面的規范。三是黨的十六大以后，這一時期主要是黨內選舉制度的創新和完善。黨的十六大突出強調發展黨內民主至高無上的戰略地位，而黨內選舉的民主化是黨內民主的一項重要制度安排，因而黨內民主選舉的制度建設和探索試點工作不斷得到創新和發展。黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出：“完善黨內選舉制度，改進候選人提名方式，適當擴大差額推薦和差額選舉的范圍和比例”，并要求“逐步擴大基層黨組織領導班子成員直接選舉的范圍”，黨內選舉的民主化程度有了新的突破。特別是農村基層黨組織領導班子成員實行的開放式提名、差額競爭和直接選舉在經過破冰式的試點后，以前所未有的發展勢頭在中國廣大農村基層生根發芽，并以此為基點，影響到鄉鎮黨政領導班子選舉的民主化改革，有的省市甚至進行了以公推直選方式產生區、縣長候選人的試點探索。

縱觀改革開放30多年來黨內民主建設的實踐和發展，我們可以發現，新中國成立后黨內基層民主實踐的發端，是與農村村民自治的推行相伴相隨的。家庭聯產承包責任制實行后，隨著農村社會與政治改革進程的加快，特別是1988年《中華人民共和國村委會組織法（試行）》的實施，村民自治與農村基層民主在全國普遍推開，許多干群矛盾的焦點也都集中到了村黨支部的權力有效性和“合法性”認同問題上，農村基層黨組織面臨嚴重的領導權和道德性危機。而農村基層“兩委”關系的現實困境在實踐中催生了通過“兩票制”選舉村黨支部委員的創新和嘗試。

1990年，山西河曲縣城關鎮岱獄殿村——這個只有82戶295人、13個黨員的小山村，由于村務不公開、管理混亂等諸多問題，干群關系非常緊張，在問題無法內部解決的情況下，村民開始走“上訪路線”。1991年年初河曲縣三級干部會議召開期間，該村村民將大字報貼到了縣委大門口，羅列了村黨支部書記23條“罪狀”。次日，40多位村民又去該村所在的城關鎮集體上訪，要求鎮政府撤換村支書，調整村領導班子。面對來自村民的巨大壓力，為了平息事端，鎮里迅速派出了一個工作組。調查結果基本證實了村民的反映。在工作組準備重組村級班子時，卻遇到了事先沒有想到的問題。岱獄殿村的村民對村支書的人選提出了自己的要求：既然村支書管著全村而不僅僅是那些黨員，所以應該由全體村民選舉產生。他們甚至表示如果村黨支部選舉不讓他們投票的話，就不服從村支書。這一聞所未聞的要求迫使工作組在嘗試各種解決方法未果的情況下，只好在常規之外尋求某種妥協的辦法，制度創新就是在擺脫這一“尷尬”處境的過程中產生的。1992年岱獄殿村黨支部征得上級黨委的允許，首次將選舉村委會的“兩票制”稍加改動用于選舉村黨支部新一屆班子成員（李連江，1999）。

據李連江博士的描述，最早的基層黨支部“兩票制”民主選舉的具體方法是：村里的82戶農戶各派一名代表參加全村大會，會上，讓戶代表從村黨支部的黨員中選出自己中意的支書人選，寫在一張白紙上進行無記名投票。鎮黨委事先已經同意，投票中獲得票數多的黨員將被提名為村支部書記正式候選人。這一新方案的確是有效的。村里82戶農戶都各派出一名代表來參加全村會議并進行投票。最后的結果讓鎮黨委政府松了一口氣，獲得村民投票最多的候選人恰好是鎮黨委本來想提名的人選。接著召開支部大會，進行黨內民主選舉選出新的村支書，因其他的參選者意識到支持自己的村民只是少數后都主動退出了競爭。這樣，支部選舉中那位村民推選出來的候選人被一致推選為村支書。新當選的村支書因在民主選舉中既得到村民擁護又得到黨員認同，基于這一權力的合法性，上任后對村里的財務進行了徹底的清查，并迫使前任支書退還了他非法占有的所有集體財物。不滿的村民平靜了下來，組織管理、社會秩序在村里恢復了（李連江，1999）。

一種全新的黨內基層民主選舉方法和制度，就這樣在山西省一個小山村為擺脫“尷尬”的現實困境的過程中誕生了。從李連江博士的描述中，我們可以發現：一方面，作為一種民主訴求，岱獄殿村的村民之所以提出村支書也要經由全體村民選舉產生這一要求，基礎是前期的村民自治開放選舉的啟迪和訓練，當然還有原村支書存在嚴重的問題。另一方面，作為一種新的組織方法，村黨支部“兩票制”選舉實際上是將村黨支部班子成員候選人的提名權給了全體村民，選舉決定權交給了黨員，以此解決村黨支部和村委會在代表性和權威性上的差距問題（白鋼、趙壽星，2001）。而“兩票制”這一被“逼”而啟動的方法創新，卻因切合實際、順應民意，使本已很棘手的問題得到較為圓滿的解決。此后，這一方法在山西省逐步推廣，山西晉城市、朔州市、長治市、晉中地區和呂梁地區也采用了這一做法。內蒙古自治區、河南省、安徽省、四川省和河北省等省份的一些地區也隨后跟進。

為什么這一選舉方法在現實生活中能快速得以推廣？其生命力何在？這一直是學術界討論和思考的問題。從理論上說，按照《中國共產黨章程》的有關規定，黨的基層組織的領導班子不是民選的政治權威，它的權威性來源于黨的上級組織的委任或基層黨內選舉后經上級黨組織批準；但實際上村黨支部又確實是村莊政治權威的核心所在，其覆蓋面和作用力涉及整個村莊和全體村民。村民選舉產生的村委會要接受村黨支部的領導。這對于村民來說，心中確有不暢：自己選舉產生的組織沒有最高權威，而具有最高權威的組織雖然“代表著最廣大人民的根本利益”，自己卻又沒有發言的機會。于是，制度權威與現實基礎、社會認同之間出現了一種“脫節”現象。如何使這種“脫節”能有效結合起來，是村民自治推行過程中必然要回答的實際問題。有趣的是，歷史偏偏選擇了一個交通不便，“雞鳴三省”的山西河曲小山村來首先解答這一現實難題（景躍進，2003）。

河曲縣城關鎮岱獄殿村通過“兩票制”選舉村黨支部書記的方法誕生后，傳統的黨內基層選舉模式——上級黨組織確定候選人，基層黨員“舉舉手、鼓鼓掌通過”——“過過場”的選舉方法出現了重大變革，黨內基層民主選舉成為基層黨建創新的突破口并得以迅速擴展。各地積極探索，不斷創造出許多與其類似的選舉方法，包括“三薦二考”“公推直選”“雙推制”“雙票雙責制”“兩推一選”“兩步兩輪制”等（見表1）。2000～2001年度，這些黨內民主的實踐和形式得到了中央的明確肯定，各大主流媒體也開始廣泛宣傳這些基層黨建領域的新探索，民主選舉村支部成員的“兩票制”方法及其衍生形式在全國得到普遍推廣。

在2000年11月全國人大內務司法委員會組織召開的一次貫徹《村委會組織法》的研討會上，中組部原副部長虞云耀充分肯定了用“兩推一選”選舉產生村黨支部成員的辦法（景躍進，2003）。2000年11月30日，中共中央辦公廳下發了《關于在農村開展“三個代表”重要思想學習教育活動的意見》（中辦發〔2000〕24號），明確提出“大力推進村黨支部領導班子成員選拔任用制度的改革，實行‘兩推一選’和‘公示制’”。據此，“兩推一選”作為中共中央的制度性安排得以在全國的基層黨組織全面實施。據2000年年底的統計，全國已有20多個村實行“兩推一選”和“公示制”試點。四川省、重慶市的推行面更是高達95%以上。山東省在2.2萬個村實行“兩推一選”的辦法，公開選拔村黨支部成員31700多名，其中村支書10100多名（項繼權，2002）。

如果說村委會民主選舉的影響和啟發導致了村黨組織選舉的改革，那么村級黨組織民主選舉又拉開了鄉鎮黨委的選舉改革序幕。1998年9月至11月，四川遂寧市蓮花鄉和東禪鎮“公選”黨委書記開啟了全國鄉鎮黨委書記直選的先河。盡管遂寧的鄉鎮黨委書記“公選”還不是真正意義上完全的“公選”，在“公選”中上級黨委和公選領導小組的意志起著主導作用，群眾和黨員及鄉（鎮）村干部的意見只是參考性的。但“選舉”產生鄉鎮黨委書記的做法自此流行開來，選舉的民主性和競爭性也逐步加強。在四川省、山西省和湖北省相繼進行鄉鎮黨委直選試點之后，以2002年黨的十六大召開為新起點，鄉鎮黨委書記和委員的直接選舉步入快車道，江蘇、云南、重慶、吉林、江西、河南等省市加入鄉鎮黨委選舉改革的行列，鄉鎮一級的黨內直選改革在全國更大范圍進行試點。至2007年9月，全國有近300個鄉鎮進行了公推直選的試點。與此同時，公推直選的范圍也進一步擴大，江蘇徐州市先后在一縣三區進行了以公推直選方式產生區縣長候選人的試點。黨的十七大提出，“擴大基層黨組織領導班子直接選舉的范圍，探索擴大基層黨內民主的實踐形式”。我們有理由相信，黨的十七大開啟了黨內民主“枝繁葉茂”新時代。

第三節 基層黨內民主建設的現狀

總結30多年中國政治體制改革，房寧教授認為，以問題推動制度完善是中國政治體制改革的最大特點。中國政治制度，特別是改革開放以來中國民主政治發展最基本的內容是：通過政治體制改革，人民的權利與自由得到了保障，為中國工業化、現代化提供了制度動員機制。在這一制度下，單一的權力中心能夠代表全民族利益，最大限度地降低社會內部不同利益集團之間的利益交換成本，最大限度地減少社會矛盾帶來的內耗，使國家整體利益超越各種利益群體的個別利益，實現全民族、全體人民的利益最大化。保障權利與集中力量的雙重功能構成了當代中國民主政治模式基本特征，這應當是中國崛起的制度奧秘。因此當代中國的民主政治模式具有雙重功效：一方面，它為人民提供權利保障，煥發社會活力，使中國工業化、現代化獲得源源不斷的推動力；另一方面，它能夠集中民力、民智，集中資源、合理規劃、統籌兼顧，實現國家穩定而有效的發展（鵬博，2009）。

縱觀改革開放30多年來中國民主政治建設的歷程，我們可以發現，現代中國的民主政治發端于最基層的鄉村，是農村村民自治拉開了中國民主政治建設的序幕。從前述的分析中我們也發現，黨內基層民主選舉的先河也是在村委會民主選舉的影響和推動下才開啟的。那么，中國基層民主的動力又源自何處？這是令學術界很感興趣并一直討論和思考的一個核心問題。大多數學者都認為，中國的基層民主創新是在既相互交織又相互分離的一系列作用機制和背景下推進的，創新的動力是治理危機、資源吸納與公民維權等因素，其具體行動策略則是一種從實踐可能性出發的民主行動哲學（劉義強，2009: 171～178）。

當然，黨內民主始于中國共產黨對自身政策的調整。客觀地講，黨內民主被納入中國政治體制改革的關鍵因素，最初是源于中國共產黨人對“文化大革命”發生的原因的反思。基于這一認識，當時提出了黨內權力下放的主張。而在后來的20多年里，黨內民主逐步被明確納入黨的執政理念。這一過渡正是黨對民主政治的認識及黨內民主在中國政治體制改革中地位的提高的集中反映。對于一個執政黨來說，能將黨內民主的變革納入黨的路線、方針和政策的中心，其基礎是這種改革本身或改革取向可能有利于執政地位的鞏固和執政能力的提高。正因如此，黨的十六大報告提出：“黨內民主是黨的生命。”十六屆四中全會《決定》明確闡述，“發展黨內民主，是政治體制改革和政治文明建設的重要內容”“以黨內民主帶動人民民主”。總的看來，中央一系列有關黨內民主的新論斷明確了思路和重點，使各地黨組織廓清了認識，找準了方向。

那么，該如何來理解黨內民主？目前黨內民主建設的現狀又怎樣？對于什么是黨內民主這一問題，目前學術界有不同的認識和解答，綜合起來看，主要有三種不同的分析視角：一是從行為角度看，黨內民主是政黨在自身內部進行的民主實踐。二是從制度角度看，黨內民主就是政黨自身的組織和活動都須按照民主的基本原則和規章制度進行。三是從主體角度看，黨內民主就是“一個黨的全體成員在有關本黨的一切問題上有最終決策的權利”（王長江，2005），這意味著黨內民主是與黨內權力的分配，尤其是縱向的分配聯系在一起的。在民主制度下，黨員作為政黨的組成部分應當對關系到政黨的各種問題享有發言權和實質的投票權，在具體問題上也能對政黨的領導人進行制約（李凡，2009）。而對于黨內民主建設的現狀，從Q市目前的具體實踐來看，與全國的基本情況相同，主要是以充分尊重黨員主體地位、發揮黨員主體作用為基礎，在黨內民主選舉、民主決策和黨代會常任制、黨代表任期制等方面進行積極探索。

第一，黨內民主選舉制度的改革。黨內民主選舉制度是黨內民主的基石，而黨員主體地位是黨內民主選舉制度的基石。眾所周知，黨內民主選舉制度的改革創新直接針對黨內權力的授受問題，改變黨的基層組織班子成員的權力來源和基礎是黨內民主得以實現的核心因素。在推進黨內選舉民主化的實踐中，從Q市和全國各地的試點探索來看，具體包括：①改革候選人提名方式，隨著“兩票制”選舉村支部班子成員方法的實施及其后相關選舉方法的衍生和發展完善，新中國成立后一以貫之的由前任支部班子或上級黨組織（即鄉鎮黨委）提名新一屆村黨支部領導班子成員候選人的“上級規劃授意式”選舉方式開始發生變革，黨員和群眾成為村黨支部領導班子成員候選人的真正提名人；②擴大黨內選舉中群眾的參與權，按照傳統的村黨支部領導班子成員換屆選舉方法，黨支部選舉是在支部的黨員中進行的，操作時具有嚴格的組織性并帶有一定的“神秘性”，群眾根本不知情也不可能參與其中，而在黨內民主選舉方法的探索試點中，作為農村基層社會的領導核心的黨組織，其選舉也從原來的“封閉性”而逐步走向開放化，群眾也和黨員一樣在村黨支部民主選舉中具有“發言權”；③增強黨內選舉的競爭性，差額選舉方法的實施，將村級黨組織領導班子成員的選舉從“授意式”“確認式”選舉走向了“競爭式”選舉，特別是競選演說程序的引入和運用，改變了傳統鄉村選舉的競爭格局，變基于傳統“面子觀”而出現的“隱性競爭”為現代式的“顯性競爭”；④尊重黨員主體地位，村級黨組織領導班子候選人的提名權由“授受式”變為“推薦式”，村黨支部領導班子成員特別是支部書記的選舉方式又由鼓掌通過、舉手表決轉變為公推直選，黨員的主體地位在選舉方式的民主化中真正得到尊重，其主體作用也得到充分發揮，黨員對基層黨組織的歸屬感，對基層黨組織班子的認同感也逐步增強；⑤嚴格設定選舉程序，整個村級黨組織領導班子換屆選舉的過程經歷了一個大的轉變，“確定選舉方式和決定班子職數→討論候選人基本條件→推薦提名候選人→民主評議初步候選人→確定并公示正式候選人名單→討論投票方法、進行民主投票選舉產生班子成員”，所有的程序都要經村黨支部內的全體黨員討論通過并嚴格執行，程序的“格式化”雖然延緩了選舉的速度，但確保了選舉的規范化、公正性；⑥提高黨內民主選舉的透明度，村級黨組織選舉過程中所采用的“分頭秘密寫票”“無記名投票”“公開唱票”“不允許代替投票”等技術設計，以及全過程中對所有投票結果的民主公開、張榜公布，提高了村級黨組織民主選舉的透明度，確保了選舉過程和結果的公開性、公平性、公正性。

將提名權還給黨員，并將競爭性程序等納入選舉過程，就從源頭上理順了黨員與基層黨組織領導班子成員的權力授受關系。但受傳統文化和體制環境的影響，基層黨組織的選舉創新同樣也面臨著困境和諸多難題。有的學者通過深入研究分析后提出，目前黨內基層民主選舉主要存在以下五個方面的問題：其一，選舉過于強調組織意圖，不能充分體現選舉人的意圖；其二，選舉的運作方式比較封閉，具有形式化的傾向；其三，選舉中選舉人和被選人之間缺乏溝通和交流渠道；其四，選舉制度具有隨意性，操作不夠規范，缺乏剛性規定；其五，選舉缺乏必要的糾錯和監督保障措施。而這些問題之所以出現，核心的原因就在于制度的缺乏和不足。現有的制度將很多的程序問題模糊化抑或根本就沒有做出規定，留下了很多縫隙和空間。這種問題的出現，一個非常現實的原因在于：在整體的政治制度下，更高一級的黨組織始終掌握著規則的制定權。地方實踐中上層的態度主導了一切，對上負責依舊大于對下負責，選舉的形式仍然大于內容（李凡，2009）。選舉的民主化在某些地方就出于現實之需而走向工具理性的選擇。

第二，黨代會常任制的試點改革。黨代會常任制是指縣（市、區）或鄉鎮每次黨的代表大會完成換屆選舉后，在這屆黨委會任期內每年舉行一次（或兩次）代表會議，行使黨的代表大會的職權。在本屆黨委會任期內，黨代表的資格繼續有效并實行常任制，不再重新進行選舉（陶慶，2006）。黨代會常任制意味著黨的代表大會可以充分發揮黨章上所規定的其為“黨內最高權力機關、最高決策機構”的作用，黨代表也可以在黨代會閉會期間“經常性地發揮作用”（王長江，2005: 251）。這事實上是將黨內權力分散開來，防止權力集中在少數領導人手中，并給黨員更多的監督權利。因此，自1988年開始，中央在浙江、山西、黑龍江等省的12個市縣區開始了黨代會常任制的試點工作，隨后試點工作又擴大到湖北、四川、江蘇等省。黨代會常任制改革主要圍繞黨代表常任制和黨代會年會制兩方面展開。黨代會常任制的改革在理順黨內權力關系、保障黨員基本權利、激發黨員參與黨內政治生活等方面取得了一定的效果（李凡，2009）。

雖然在黨的八大中就提出要實行黨的代表大會常任制，但走過了半個世紀，黨代會常任制的試點至今仍停留在鄉鎮和縣市一級，而且客觀地說這一實踐對于黨內民主來說更多的只是一種規范性意義，并沒達到預期的效果。由于黨代會常任制直接涉及黨內權力和利益的分配問題，因此黨代會常任制試點在實踐中也出現了許多問題：一是到底如何劃分黨代會與黨委會、常委會的權力邊界，既要讓權力真正回歸主體本位，又要保證黨的領導有序且有力；二是黨代表的權力和職責被模糊化，黨代表與黨代表大會、黨委會、常委會之間的權力關系被變相倒置；三是如何處理黨代會常任制后與人民代表大會的關系；等等。從目前的實際運行狀況來看，很多地方的黨代會常任制試點更多的是一種出于應付上級檢查、完成上級黨委布置任務的形式化工作，大多數地方都出現地方黨委給黨代表布置調研任務的做法。這些問題引發出的思考是，民主不能僅僅是一種工具，更是一種理念和目標。正如有的學者所提出的，從本質上講，黨內民主實現的根源并不在于會議的多少，不在于黨代會和黨代表是否常任，甚至也不在于黨代表素質的高低，關鍵在于代表與被代表者之間的關系（王長江，2005）。

第三，農村黨員代表議事會制度的探索試點。與縣（市、區）和鄉鎮黨代會常任制試點相對應的是上海市青浦區試行的農村黨員代表議事會制度的探索試點。所謂“農村黨員代表議事會制度”，就是在村黨組織的領導下，農村黨員代表按照有關議事規則、程序和要求，討論商議需由村黨組織決策的重大事項，參與民主管理黨內事務和農村事務的制度；是農村基層的黨內議事協調機制；是村黨組織決策過程中的一個重要環節。農村黨員代表議事會制度的代表，由村黨組織全體黨員民主選舉產生的黨員代表和村黨組織班子成員組成。民主選舉產生的黨員代表人數原則上按黨員總數20%左右的比例確定，但不得少于10人，其構成要具有廣泛性和代表性，也要兼顧地域、階層、年齡、學歷、職業等結構情況。村黨組織班子成員作為當然代表，可不經選舉直接參加議事會。黨員議事會代表中要不少于1/3由村民代表中的黨員擔任。不進村黨組織班子的村委會黨員人員可列席參加議事會議。黨員代表議事會代表的工作屬于“義務”性質，不發放任何補貼，以避免增加管理成本。從議事會的運行機制看，議事會議原則上每季度召開一次，商議本季度的重要事宜，提出下季度的工作要求。根據工作需要或有1/2以上議事會代表提議，可臨時召開。議事會可由村黨組織書記主持召開，也可推選黨員代表議事會召集人來主持召開。

召開農村黨員代表議事會議一般要遵循以下幾個基本程序：一是會前準備。主要是在議事會議召開前，由村黨組織對議事會代表提出的意見和建議進行集中整理、遴選，并根據工作需要和黨員、群眾反映的熱點、難點問題，初步確定議事會的議題和方案。之后，村黨組織要在征得多數議事會代表的同意后，正式確定會議日期、地點、議題，于會議召開前一周左右，通知每位議事會代表，并通過村務公開欄或其他方式向全體黨員和群眾公告。議事會代表在接到會議議題后，要通過不同方式及時聽取和收集黨員和群眾對議題的意見。二是會中商議。議事會議必須有不少于4/5的議事會代表到會后方可召開。會議中，代表根據收集到的意見、建議和了解、掌握的情況，對議題進行充分醞釀、討論，在此基礎上，由全體與會代表對議題進行表決，議題須經半數以上與會代表贊成，方可列為正式議案交基層黨組織審定。三是會后實施。主要是在議事會議形成議案后，村黨組織對議案進行審定并組織實施或辦理。需提交黨員大會、村民代表會議或村民會議討論通過的，則依法、依程序及時辦理，并由村黨組織督促落實。議事會議形成議案的落實情況，由村黨組織負責及時向議事會代表反饋，并以一定方式向全村黨員和群眾通報。

農村黨員代表議事會的建立，一是暢通了村民的利益表達通道，促使村級黨組織的決策更加貼近實際，符合民意，保證了決策的民主化、科學化；二是更能集中全體黨員和群眾的智慧，使村黨組織的辦法更多了，考慮更全面了，有效提高了他們的科學決策能力和決策執行力，也充分發揮了黨員代表橋梁、紐帶的作用；三是在農村行政村撤并后“區域范圍擴大、干部職數減少、管理事務增加”的新形勢下，充分發揮黨員的作用，讓村黨組織在工作中有幫手，讓村黨組織能集中精力去謀劃發展、加強管理，這是減輕村黨組織工作壓力、提高工作績效的有效途徑。同時，村黨支部把需要研究討論的事情提交到黨員代表議事會上先進行討論和表決，完善方案，達成共識，再由黨員代表村級黨組織向村民宣傳解釋，這樣更能贏得村民的理解與支持。村黨組織的決定有人去宣傳，村級黨組織的意圖有人去引導，村民的疑慮和困惑有人去解釋，就能“讓群眾明白、還干部清白”，就能提高村黨組織的威信，增強村黨組織的感召力、凝聚力，農村的干群關系也就得到了改善。

第四，改革探索黨內監督制約機制。黨內民主本質上包含四個方面的內容，即黨內民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督。對于黨內民主監督，從目前黨內的機構設置來看，一方面鄉鎮黨委及其之上的地方黨委和黨的中央委員會都設立了紀律檢查委員會，而在黨的村級基層組織中沒有設置紀律檢查機構，但設立了工作監督小組等非正式制度性組織；另一方面對黨委自身權力運行機制做了調整，重新理順“書記辦公會”“常委會”和“黨委全委會”之間的關系，減少了黨委副書記的職數設置。這一改革的初衷在于解決以往“書記集權”“一把手集權”“黨代會權力虛置”等問題，但在實踐中很多地方的改革背離了原有的初衷，改革成了某些領導人達到某種目的的工具。這種現象產生的根本原因是，黨內民主制度建設的歷史性營養不良導致民主氛圍的缺失。

第四節 治理現代化給基層黨內民主建設提出的新要求

習近平總書記在慶祝全國人大成立60周年大會上講話時指出：“發展社會主義民主政治，是推進國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。”對于“國家治理體系和治理能力現代化”，有學者認為其包括四方面的政治理念，即民主化、法治化、文明化和科學化（孫應帥、余斌，2015）。推進國家治理體系和治理能力的現代化，必須使處于領導核心地位的中國共產黨先實現執政現代化，提高黨科學執政、民主執政、依法執政的水平。基層治理現代化又是執政現代化的重要基礎和基本內容。這就要求必須以基層黨內民主為基礎，大力提升基層黨組織的影響力、作用力和內在活力。

所謂“治理”，是指各種公共的或私人的機構和個人管理共同事務的諸多方式的總和。其基本含義是指在一個既定的區域和范圍內運用權威維持秩序，滿足民眾的公共需求。從政治學的角度來講，治理是指政府管理的過程，它包括政治權威的規范基礎、政治事務的處理方式和對公共資源的管理（俞可平，2002）。隨著我國社會主義市場經濟的逐步建立和完善以及城市化進程的快速推進，城市特別是大城市的常住人口大量集聚，人們的就業方式、居住形態、利益訴求和社會觀念發生深刻變化，在這一新形勢新環境下，基層群眾對基層黨組織的心理認同、功能需求都發生了很大變化。

隨著城市化水平的提高和社會的轉型、經濟的轉軌，基層社區出現了社會結構多元化、利益結構復雜化、人員結構流動化的特點，基層社區的管理對象和管理范圍、形態、機制以及黨員的數量、結構和利益關系都發生了變化。過去我們黨借助行政或企事業組織的縱向管理體系來對各種事務進行分層管理的組織架構已經大部分消解，政府與社會高度合一的社會治理模式，已不再適應基層社會的現實變化。

在這樣的新形勢下，基層黨建工作中的一些新矛盾、新問題也逐步顯現。主要表現為：（1）組織設置不合理。沒有從變“社會人”為“組織人”的要求和更好地體現黨的為民服務的宗旨出發，形成街道黨工委（鎮黨委）和行政單位黨組織、居民區（村）黨組織、駐區單位黨組織聯動，“核心－基礎－主體”并存的全覆蓋、網格化、實體化的黨組織結構和運作規則。（2）黨員教育管理不到位。基層社區黨員結構復雜，教育管理難度加大，原有的教育管理方式已難以適應新的形勢新的要求。但是絕大多數社區黨組織仍沿襲傳統的教育管理模式，手段落后，方式單一，學習教育形式化，缺乏計劃性、目標性和針對性，管理方式還是傳統的靜態管理，黨員活動福利化，還出現各基層社區之間相互攀比的現象，缺乏實際成效。（3）工作機制不健全。缺乏務實的教育培訓機制，“以會代訓”的多，系統的業務培訓少，基層社區黨務干部素質無法得到真正的提高；缺乏分類的管理和監督機制，上級黨組織較多的是下任務、提要求、要成果，黨務干部工作被動，方法簡單；缺乏有力的結對共建機制，大多數基層社區雖已建立與駐區單位的結對共建聯席會議制度，但“平臺共建、資源共享、工作共抓、活動共促”的格局并未真正形成；缺乏便捷的溝通聯系機制，沒有根據社區實際及時調整工作機制、創新工作載體，導致基層社區群眾與黨員、黨組織、社區組織之間的聯系與信息溝通不暢，很難加深理解、溝通感情；缺乏有效的激勵機制，對社區黨建工作者的關心激勵措施相對不夠，沒能充分調動黨務工作者的積極性、主動性和創造性。

當前，我國進入全面深化改革的攻堅階段，很多新的問題集中顯現，傳統做法和體制機制都遭遇了瓶頸，需要重構基層治理體系，更好地服務社會、引導社會、凝聚社會。作為執政黨的基層組織，應該如何適應形勢變化，真正發揮市場機制和社會力量的作用，通過價值利益的組織化來實現社會利益和社會群眾的組織化，是一個需要認真研究的理論和實踐問題。治理理論重視社會管理力量多元化。與傳統的自上而下、單向性的科層制管理模式不同，社會治理的組織架構是扁平型網格式的結構，是一個上下左右互動的管理過程，其權力、權利運行是雙向的，各組織、個人之間是平等的伙伴關系，主要通過協商、合作等方式確立共同的目標、處理公共事務。創新基層社會治理，其實質就是立足于我國的現實基礎，按照推進治理體系和治理能力現代化的要求，從六個方面重建基層治理結構，其主要包括建立責任體系、重構組織體系、構建運行體系、健全隊伍體系、規范秩序體系、完善評估和保障體系，走出一條符合中國特色社會主義初級階段規律和特點的基層社區治理新路。

治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權威去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。基層黨組織是基層治理的“領頭雁”，是我們黨治國理政的神經末梢，肩負著把黨的路線方針政策貫徹落實到基層的重要職責。因此，要始終堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，發揮好黨組織總攬全局、協調各方的作用，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。但也要清醒地認識到，在基層社會，政黨是通過基層黨組織的活動來引領和參與社會治理的。要充分認識到，在基層社會的日常生活中，黨的領導實際上是一種社會性的引導過程，也就是要通過社會性的手段施加影響，使群眾能夠在潛移默化中貫徹落實黨的各種決策。

在政企、政事日益分離的現實情勢下，政黨的領導職能、政府的行政職能以及市場、社會中間領域的職能分工將日趨明確，行政資源和行政領域的作用權能、效能與以前相比，也將呈現收縮趨向。中國社會結構的這種深刻變化，表明我們黨的工作很難再單純依靠傳統單位制的組織手段或行政化的動員方式來有效整合社會。在多元化的社會治理體系中，基層是社會的單元細胞，基層同時又是我們黨的執政之基、力量之源；社區是基層社會形態的主要形式，是廣大黨員和群眾居住、生活的基本單元和功能性空間，更是開展基層黨建工作不容忽視、不可失去的主陣地。執政的中國共產黨必須順應單位制結構向社區制結構的轉變，以社區為基本單位，在已有的社區基層黨組織的基礎上，從戰略的高度全面構建黨的社會根基。基礎不牢，地動山搖。因此，社會治理的關鍵在于夯實基層基礎，創新社會治理重點是要加強基層民主建設。

新形勢新任務要求我們必須站在夯實黨的執政基礎的高度，按照實現治理能力和治理體系現代化的要求，大力推進基層黨內民主建設，著力抓好基層黨建工作。主要應從六個方面下功夫：（1）推進黨內民主，提高執政力。重點要選優配強基層社區干部隊伍，選配好居村黨組織書記，以增強黨組織的引領、動員和凝聚作用。基層黨內民主選舉是推進黨內民主的基礎，要積極探索符合我國國情和發展實踐的基層黨內民主選舉的方法和程序，促進干部結構優化，提升黨內民主選舉的生命力。（2）科學管理黨員，增強向心力。要對社區黨員實行科學、合理的管理，規范組織生活，有效發揮社區黨員的作用，提高黨組織的戰斗力。（3）強化服務職能，形成凝聚力。通過提高服務群眾的能力來實現對社會整體利益的協調，圍繞“社會性、群眾性、公益性”工作，構建資源共享與交流平臺、構造公共服務的合理格局，不斷增強社區群眾對黨組織的認同感和向心力。（4）整合黨建資源，提升戰斗力。目前社區黨建工作體制不順，社區黨員、群眾的活動資源缺乏，要根據“條塊結合、以塊為主”原則，按照“‘政黨’現代化、領導一體化”要求，有效整合、優化社區內各類執政資源，努力實現資源共享，優勢互補，互通互融。（5）轉變工作思路，發揮影響力。社區黨組織擔負著聯系群眾、組織群眾、團結群眾，并把黨的路線方針政策落實到基層的重要責任。新形勢下要根據社區黨員和群眾需求多樣性和復雜性的特點，創新思想政治工作方法，努力建立“服務中引導、引導中提升”的新模式。（6）引導群眾參與，增進認同感。現階段城市基層社會的治理主體包括機關事業企業單位、群團組織、自治組織、“兩新組織”和群眾活動團隊等。在這種情況下，黨的基層組織需要合理地定位自己的角色，作為行政化的領導力量來領導和管理社會，以充分調動社區各類治理主體的參與熱情、形成協商共治的和諧社區。但也要看到，社區建設和社會治理是一個動態的過程，民眾需求的變化、技術手段的更新、社會結構的重組將逐步改變現有的治理格局，追求新的制度均衡。

第五節 基層黨內民主選舉面臨的挑戰和社會歷史條件

近年來，隨著社會主義市場經濟的逐步建立和完善，市場化、工業化、城市化的不斷發展，以及大城市常住人口的大量集聚，社會流動性的進一步加強，人們的思想觀念、利益結構、價值訴求都越來越多元多樣多變，社會治理主體日益增多、參與意識增強。為了順應基層群眾的現實要求，基層黨組織加快轉變自身功能定位和運行機制，就變得尤為重要和迫切。

1．外來人口大量集聚，常住人口結構發生根本性變化

圖1數據顯示，以上海市為例，2014年年末常住人口數量達到2425.68萬人，比上年增加10.53萬人。其中，戶籍常住人口為1429.26萬人，比上年增加4.12萬人，增長0.3%，占常住人口比重為58.9%；外來常住人口為996.42萬人，比上年增加6.41萬人，增長0.6%，占常住人口比重為41.1%。外來人口的大量進入，加上本地農村城鎮化進程加速，導致一些居住社區（特別是城郊接合部）的居住群體多樣化，既有中心城區導入人口，也有租房的外來人口，還有農村戶籍進城（鎮）居住的人口，以及當地購房入住人口。

2．民營、港澳臺及外商投資單位已成為就業主渠道

從2013年年底上海全市就業結構分布來看，國有單位的從業人數為110.76萬人，占11%，集體單位的從業人數為10.73萬人，占1%，港澳臺及外商投資單位的從業人數為228.72萬人，占23%，民營的新經濟組織和新社會組織的從業人數為664.99萬人，占66%。這表明傳統的單位制就業結構已經被多元的市場化就業結構替代，社會利益關系也發生了根本改變。

3．人口居住區域已由中心城區向郊區導入

2014年年底，上海中心城區常住人口為704.54萬人，比上年減少3.34萬人。其中，外來常住人口為170.68萬人，下降1.98%。近郊區常住人口略有增長，2014年為1158.09萬人，同比增加7.41萬人，增長0.64%。遠郊區常住人口繼續平穩小幅增長，常住人口為563.05萬人，同比增加6.46萬人，增長1.16%（見圖2）。其中外來常住人口284.53萬人，增長1.92%。大量外來人口及中心城區人口向郊區的轉移，導致人戶分離現象嚴重，目前全市戶籍人口中人戶分離的有420多萬人，占戶籍人口的33%。

4．社會再組織化的需求日趨增強

一方面，社會組織應運而生，大量出現。據上海市社團局統計（見圖3），2006年上海市登記的社會組織數不到8000家。截至2014年年底，全市民政部門登記和備案的社會組織共12363家，其中社會團體3909家，民辦非企業單位6913家，基金會199家；另外，備案登記的社區群眾文化活動團隊有2萬多個，還活躍著大量的網絡社團、高校和企業內部社團。另一方面，虛擬社會推波助瀾重構社會關系，虛擬社會的輿論影響力和組織動員力越來越強。

一個有趣的現象是，筆者通過對Q市2005年11個行政村黨組織換屆民主選舉過程的實證觀察，并對農村基層黨員群眾的民主意識、對村級班子成員的要求、影響民主選舉的因素等方面問題的綜合分析后，又發現當前農村基層的政治生態有利于推進黨組織民主選舉。主要表現在以下四個方面。

（1）廣大黨員和村民對民主選舉的參與熱情高漲。由于這次村級黨組織換屆選舉的民主化程度有很大提高，因此廣大黨員和村民的參與熱情也明顯提高。主要表現在三個方面，一是黨員和村民參與投票的積極性高。在當前農民流動性大、就業結構多元化的形勢下，3個“兩票制”試點村在進行信任投票時，村民的平均出席率達到73.4%，即使有的村在工作日進行信任投票，也有很多身穿工作服胸前佩戴工作卡的村民趕到投票會場投票；11個觀察村的黨員在正式選舉時的出席率更是高達92%。問卷結果也一樣，有58%的被調查者表示“對村級黨組織民主選舉”“感興趣”，表示“不感興趣”的為27%。二是廣大黨員和村民都很珍視手中的權利，投票中的無效票數明顯減少。從11個村黨組織正式投票選舉的情況看，只有5個村各有1張選票是無效票，另外6個村沒有出現無效選票，黨員在正式選舉中投棄權票和無效票的情況明顯好于以往；3個“兩票制”試點村的信任投票情況也一樣，村民所投信任票中無效票和棄權票為49張和91張，各占總投票數的1.8%和3.4%。三是廣大黨員和村民對村黨組織民主選舉的意義和作用的認識有很大進步。從問卷統計結果看，在回答“村支部民主選舉是否有助于解決村里的問題”時，有69%的人選擇了“能”，選擇“不能”和“不清楚”的各占15%和16%。在訪談中，大多數村干部、黨員和村民都認為推行村黨組織民主選舉，有利于擴大和鞏固基層黨組織的群眾基礎，有利于增強村黨組織班子及其成員的影響力、凝聚力。

（2）基層黨員、群眾對村級黨組織班子成員的選擇標準趨于理性。從問卷統計結果看（見表2），在投票選村支部班子成員時，廣大黨員、群眾最看中的條件還是“能帶領大家致富”，占57.4%；其次是“人品好、正直、辦事公道”，占24.5%。這表明發家致富是農民最大的愿望，也是他們選擇村干部的標準，而辦事公正、為人正直也是他們對村支部成員的要求。全市的總體情況也一樣，近年來雖因鎮保、土地補貼款、動拆遷等問題影響了部分村的干群關系，這次選舉中一些村黨組織原班子成員在推薦與測評時的得票情況也出現一些差異，但在選舉投票時，廣大黨員都能正確對待，也選出了自己滿意的村黨組織班子和成員。從全市選舉結果情況看，敢抓、敢管、敢于開拓創新的村支書沒有一個落選；而在極少數工作起色不大、群眾基礎不夠扎實、威信不高的村支書中，有的在推薦、測評時就被淘汰，有的則在選舉時落選。這說明廣大黨員、村民對選什么樣的人進支部班子，心中都很清楚，他們認同的是那些“認認真真做事、有能力帶領村民致富、辦事公道”的村干部。

（3）非正式制度化因素的影響力還不具備破壞性作用。從問卷結果看，爭取選票的現象雖有出現（見表3），但基本上也都是在合法的范圍；非正式制度化因素對選舉的影響也很小。我們的觀察員沒發現在選舉中出現大的非法拉選票和干擾選舉的現象，非正式制度化因素（親族、惡勢力團伙、地下教會組織等）影響和干擾村級黨組織換屆選舉的事件也沒發生。雖然在有些村由于受親族、姻親、派別、地緣等不良因素的影響，少數黨員和村民在選舉中，從本親族或小團體的利益出發，有一些干擾正常選舉工作的行為；特別是在一些宗親勢力比較大、派性比較強的村，不論黨組織如何宣傳、引導，少數黨員、群眾就是不按任職條件，不管能力如何，只選自家人、自己人，致使個別并不稱職的黨員通過合法途徑進入了支部班子，少數“小門小戶”而有能力的原支部班子成員得票數卻不是最高。但從全市整體情況看，這些非正式制度化因素的影響程度和范圍還是相當有限，還無法影響和操縱正常選舉。

（4）村級民主選舉的推進與經濟發展狀況沒有明顯的相關性。從2005年觀摩村的集體經濟收入情況看（見表4），總收入超過400萬元的有2個，200萬～400萬元的有5個，100萬～200萬元的有3個，100萬元以下的有1個。而在這次換屆選舉中，民主化程度相對較高的4個村的集體經濟收入為100萬～200萬元的有2個，200萬～300萬元的有2個。從對另外7個村情況的比較分析結果看，也不是經濟越發達民主化程度就越高，經濟越落后民主化程度就越低；在這次選舉中，YJ村的民主化狀況在某些方面明顯好于HI村，但經濟狀況是前者明顯差于后者。從2008年的情況看（見表5），集體經濟收入在500萬元以上的村有3個，300萬～400萬元的有3個，其他6個村都為100多萬元，但3個收入在500萬元以上村的民主化程度并不高于其他兩類，且三類相同收入水平的村之間也不均衡。從全市的整體狀況來分析，情況也相同，并沒能看出經濟發展狀況與村級民主選舉的推進狀況具有明顯的正相關性或負相關性。這表明，經濟發展快的村，其選舉的民主化程度并不一定高，經濟發展慢的村其選舉的民主化程度并不一定低；反之亦然，經濟發展慢的村其選舉的民主化程度并不一定高，經濟發展快的村其選舉的民主化程度不一定低。總之，村級民主選舉的推進與經濟發展狀況沒有明顯的相關性。

第六節 基層黨內民主政治的發展走向

林尚立提出，人類生活的自我組織邏輯很清楚：先組織社會，后組織國家，國家在社會的基礎上形成和發展。人的進步與發展，必然帶來社會組織與結構的變化和發展，進而帶來國家組織與運行的再造（林尚立，2009）。政黨產生的前提，在于國家權力的制度安排發生變化，從而引發社會的多元化。多元化的社會客觀上必然存在著利益的分化、訴求的分歧與價值的沖突，這需要通過一定的社會團體和組織來整合、表達和引導，當這些社會團體和組織的目標是執掌國家政權時，就形成了政黨。由此可見，政黨產生的關鍵又在于國家權力體系對社會的開放，它使社會團體和組織有可能通過掌握國家政權來實現其利益與愿望。因此，政黨往往在無形中可能成為分解社會、撕裂國家的力量。那么，政黨得以產生和發展的充分條件是什么呢？從現代國家與古代國家的區別來看，這個充分條件就是國家與社會的二元分離。馬克思指出：“在古代國家中，政治國家構成國家的內容，并不包括其他的領域在內，而現代的國家則是政治國家和非政治國家的相互適應。”（馬克思，1843）

民主確實是政黨產生的前提，政黨是民主發展的動力。基于一定團體或組織形成的黨與派自古有之，但由此所形成的政黨，則是在人類社會邁入現代化、現代民主體制形成之后才出現的。從現代政治發展史來看，是先有政黨，后有政黨制度。現代政黨的產生主要有兩種情形：一是現代國家制度發展的產物，如英國的政黨；二是為確立和建設現代國家制度而誕生的，許多發展中國家的政黨都是由此出現的。在中國，現代政黨則是伴隨著傳統帝國體系的危機、動搖和崩潰，才得以萌芽、誕生和發展的（林尚立，2009）。

對于競爭性政黨來說，定期的競爭性選舉的外部壓力，是其加強自身建設的強大而穩定的動力源泉。在西方社會，政黨內部實行民主機制雖有政治文化傳統、政黨階級屬性等因素的作用，但主要還是出于在外部壓力下保持和提升自身政治競爭力的需要。因此，黨內民主對于西方政黨來說，更多的是手段而不是目的。而現代社會的深刻變化，競爭性選舉的外部壓力，媒體的發展特別是互聯網的普及，使世界上各競爭性政黨近年來紛紛進行黨內改革，不斷擴展民主參與，完善民主機制，黨內民主出現了擴大化的趨勢。

而從中國共產黨的本質特別是共產黨的生存和發展來看，黨內民主是由共產黨的性質、宗旨和奮斗目標所決定的。黨內民主是共產黨的本質屬性，是決定共產黨走在時代的前列、保持黨的先進性的重要因素，在黨的建設發展中具有至關重要的作用。

黨內民主作為一種政治組織內部的民主，其首要功能便是保證政治組織的組織力、凝聚力和競爭力。黨內民主的這種功能限定，決定了黨內民主的未來發展必須要在黨內民主的擴大化與其限制因素之間達致一種微妙的平衡。換句話說，政黨在努力加強黨內民主建設的同時又要有效限制極端民主的發展，把黨內民主的發展限度控制在能夠有效增強政黨活力而又不致出現過度民主的范圍之內。因此，基于達致黨內民主與其限制因素之間平衡的考慮，當前及今后相當長一段時間內，進一步拓展和深化黨內民主仍成為中國共產黨自身建設的重中之重（宋國華，2007）。

民主政治最重要的意義就在于能夠有效維護政治統治的合法性。社會主義民主不能照搬西方多黨制的模式，我們的民主政治發展必須超越西方式多黨競爭的體制，在堅持共產黨領導的社會主義條件下，特別是在我國社會主義初級階段，黨內民主是人民民主賴以發展的前提，也是民主政治發展的邏輯起點和關鍵。因此，只有在堅持共產黨領導的前提下，通過黨內民主的制度化來逐步實現國家政治生活的民主化。

可最新的一波由俞可平的《民主是個好東西》所引發的關于“民主好壞”的爭論，不僅是書齋里的風暴，也是社會變遷的客觀反映。精英之間的認識和意見分歧并不令人擔憂，可對于與精英認識和意見不一致同時出現的黨政權力公共性的危機，特別是對于某些地方、單位黨政權力碎片化的趨勢，應是我們要高度警覺的。黨政權力碎片化趨勢的加深，正是權力運作規則的民主化不夠所致。越是非民主的權力，其變異（比如依附性、延伸性、執行性權力的膨脹甚至凌駕于原始權力）越容易發生，結果是碎片化的黨政權力勢必結合最能提供支持者（經濟或文化的），以強化自身的獨立利益。這樣，精英認識和意見不一致的克服變得愈加困難。從現實性的邏輯看，當前先要解決的是“政令不出中南海”的“權力不足”；可問題在于，精英認識和意見不一致的出現又能否成為克服“民主化不足”的一大契機（趙義，2007）。

總體來說，對于黨內民主與中國民主之間的關系，國內主流學者是持高度肯定態度的。他們普遍的觀點認為黨內民主作為一種體制內資源是中國實現民主的現實的、理想的途徑。他們認為相較于其他路徑，黨內民主是推動并實現中國民主的最佳選擇。中央黨校的王貴秀教授曾以“政改突破口：發展黨內民主”為標題寫文章說：“把發展黨內民主，改革和完善黨內的領導體制作為政治體制改革的突破口……相對而言，這應該是最佳選擇。”他從諸多選擇的比較中看出，“把發展黨內民主，改革和完善黨內領導體制作為政治體制改革的突破口，最符合實質性和聯動性、風險較小、相對獨立性這三個原則，是最為有利的民主實現路徑”（王貴秀，2003）。而許耀桐教授認為：“首先在黨內實行民主，通過黨內民主推動人民民主的發展，實行黨內民主和人民民主的互動，是一條切實可行之路。因為政黨組織和黨員經過了專門有素的訓練，在黨內先開展民主建設，比直截了當地在社會開展人民民主，容易避免風險和失誤。”（許耀桐，2006）胡偉教授則認為：“中國在民主化道路上應選擇先精英后大眾、先共產黨內后共產黨外的體制內漸進發展路線”，“如果共產黨能夠實現較大程度的黨內民主，鑒于它在我國政治生活中的特殊地位，必將牽一發而動全身，帶動整個中國民主政治的發展”（胡偉，1999）。

對于黨內民主的實踐問題，中央黨校王長江教授卻并不贊同直接從中央擴展到地方的做法，而認為在一種地方試點再推廣于其他地區的做法更是可行和實際的。他主張政治體制改革需要審慎地推進。這個審慎，表現在做法上，就是努力避免過去那種還沒有行動就先造勢的情況，不事聲張地、一步一個腳印地探索。因為在長期形成的強意識形態氛圍下，政改中的每個問題都有可能引起意識形態的爭論，這種爭論往往把問題推向極端、非理性化，激化社會的對立與沖突（王長江，2005）。還有學者認為，“黨內民主的目的不是使黨成為民主的試驗地，而是使黨成為有生機活力的政黨”（林尚立，2002）。實際上，黨內民主可以保持黨的生機活力，成為我國民主政治發展的切入點和原動力，兩者不僅不矛盾，而且后者是前者的前提和基礎。這是因為從長遠和根本上說，如果我們不能搞好黨內民主并帶動人民民主，我們黨就不可能維持長治久安，也就談不上保持自身的生機和活力。

一項制度是否具有合理性與合法性，不僅需要規范的考察，而且需要經驗的檢驗。對制度合理性與合法性的經驗把握，關鍵在于把握制度與現實運動之間的契合性，即制度能夠適應現實運動的要求，創造現實運動的發展。這就意味著制度在價值上的合理性與合法性，必須建立在其對現實運動具有實質性的價值和基礎之上。

總的來說，中國共產黨的黨內民主改革實踐是中央改革要求與地方改革創新試點結合進行的。實際上，黨內民主的改革是在基層進行的，走的是基層的黨內民主的道路。發展黨內民主，關鍵在于中國共產黨如何看待黨內民主改革后可能形成的新的權力格局。縱觀新中國成立后黨內民主的改革實踐，我們發現，黨代會常任制、黨內基層選舉機制創新、黨代表任期制、黨內權力制衡機制的完善等探索和試點，在一定程度上取得了良好的民主示范效果，也對社會發展產生了積極的作用。有的學者通過實證調查研究后得出的結論是：實行了鄉鎮黨委書記直接選舉的地方，社會的政治面貌也發生了很大的變化（李凡，2009）。我們還應該看到，借助新一輪“四級”（即鄉鎮，區、縣，州和地級市，省和直轄市、自治區）黨委的集中換屆，中國共產黨從2006年年底開始發起了一場全國性的黨委副書記“瘦身”運動，反映了黨從自身運行機制入手遏制權力碎片化的用意。

因此，也有學者認為，中國共產黨的黨內民主建設必須采取一種審慎的增量發展戰略。黨內民主的增量發展戰略，是指黨內民主建設在已有“存量”的基礎上，穩步尋求新的突破，形成一種新的增長，并通過這種增長來實現黨內民主“存量”的增加，從而逐步實現黨內民主的制度化、規范化和程序化（宋國華，2007）。

黨的十六大提出，“黨內民主是黨的生命”。既然黨內民主關乎黨的生存和發展，關系到中國社會的民主化進程，發展黨內民主也就成為中國共產黨的必然選擇。而對于黨內民主的實踐和發展，在具體的路徑和操作層面，目前學術界主要從完善制度、體制等方面進行了分析和探討，并提出了以下七種途徑：①健全民主決策機制；②建立健全黨的各種會議制度；③完善黨內選舉制度；④切實保障黨員的民主權利；⑤健全黨的集體領導制度；⑥推進干部工作的科學化、民主化；⑦建立健全黨內監督機制（唐曉清，2003）。對于具體的操作方法和途徑，我們雖然還可以討論和研究，但從政治發展的角度看，民主首先是一種價值選擇，推進民主不僅僅需要對人情世故的各種考量，更重要的是需要政治家的膽略、勇氣和信念。同時應該看到，當黨內民主的號召和實踐成為全社會共同的期盼時，它的出現必然會進一步推動人民民主的成長和發展。