第三節 城鄉一體化的本質界定和分析命題

從中外相關研究中，我們至少獲得這樣的認識：首先，在現代化過程中城鄉關系是繞不開的門檻，具有重要的學術和實踐價值，已經有相當豐富的研究和討論，也有更多的實踐案例和經驗；其次，城鄉一體化是中國的一個獨特的概念，在國外是找不到相應術語的，這說明中國的城鄉關系有自己的一些特殊性。但是，國外相關理論也在討論城鄉如何共同發展的問題，似乎表明中外也有一些共性。這一情況決定了我們需要對城鄉一體化給予更本質性的理解和把握。國內有關研究雖然對城鄉一體化是什么這個問題有所涉及，但是沒有做出清晰的界定。有的研究把城鄉一體化混同于城市化，有的研究將城鄉一體化理解為城鄉之間形成緊密的產業關聯、完善的基礎設施以及相應的組織系統，還有的研究則關注于城鄉空間的合理布局方面，等等。這些研究恰恰忽略了中國城鄉一體化出現的特定社會經濟和制度背景。

一 城鄉一體化——一個獨特的中國概念

在國外的理論中，找不到相應的城鄉一體化概念和理論，我們看到的都是城市化、郊區化、逆城市化、花園城市等概念和理論。那么，為什么會存在如此不同的概念呢？這需要放在中國特定的城鄉體制和社會結構背景中來觀察、分析和理解。從字面上理解，城鄉一體化之所以被提出來，是因為中國存在城鄉分割或者城鄉不一體化的問題。20世紀80年代末，張雨林教授之所以從蘇南的鄉鎮企業和小城鎮的發展中體悟到城鄉一體化，是因為在改革前，城鄉是二元分割的，這種分割是制度設置的，而不是一種自然分割。在這種制度性分割下，農村是不被允許發展工業的，農村人口是不被允許從事非農產業的，也是被禁止進城就業的，而蘇南鄉鎮企業和小城鎮發展恰恰改變了這樣的制度性分割，農村也有了發展工業的機會和條件，農民也能從事非農產業，由此，張雨林教授認為這就是一種城鄉一體化進程。

城鄉一體化從提出到現在，其含義并不是沒有變化的。張雨林教授是在農村工業化、非農化層面上使用城鄉一體化概念的，在他看來，農村與城市一樣有了發展工業的權利、機會和條件，就是城鄉一體化。但是，從后來的研究中可以看出，城鄉一體化不僅僅表現在經濟方面，而且表現在基礎設施、公共服務以及生活方式等方面。隨著城鄉勞動力流動、商品流動、信息流動更加頻繁和自由，經濟上的城鄉一體化含義相對就不如以前那么重要了，而制度、政策、公共服務等方面的城鄉一體化變得比以前更為突出。如果說20世紀80年代學界更多的是在經濟層面討論和理解城鄉一體化的話，那么到21世紀，城鄉一體化的內涵變得更加豐富，延伸到制度、社會、文化等。但是，迄今為止，有關城鄉一體化的學術含義依然沒有獲得詳細的、普遍認可的界定，更多的解釋還是停留在政策層面。這也體現了城鄉一體化這個概念的中國特色，城鄉一體化更多的是針對城鄉二元體制和政策提出來的，而在其他國家基本上不存在這樣的制度和政策設計。

二 政策意義上的城鄉一體化

當前對城鄉一體化提得最多的還是政府的文件和媒體，不少地方政府將城鄉一體化作為一項政策或發展戰略對外宣示，因此，我們碰到更多的是政策含義上的城鄉一體化，城鄉一體化在學術上的探討還比較缺乏。從社會影響的角度看，政策意義上的城鄉一體化似乎更大一些，因此我們不得不去面對這一點，去研究和分析它們。

中共中央十六屆三中全會于2003年提出了“統籌城鄉發展”，當時通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》把城鄉統籌擺在“五個統籌”（統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放）之首。這可以說是中央首次表明了城鄉一體化發展的想法，但是究竟如何統籌城鄉發展？怎樣才算統籌呢？報告沒有給出具體的說明。在2004年9月召開的中共中央十六屆四中全會上，胡錦濤提出了重要論斷，“在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性的趨向；在工業化達到相當程度后，工業反哺農業、城市支持農村，實現工業與農業、城市與農村協調發展，也是帶有普遍性的趨向”。這“兩個趨向”的判斷對中央和各級政府調整政策顯然具有重要的引導意義，但是怎樣才算是“工業反哺農業”“城市支持農村”？如何實現這兩個趨向？它們與城鄉一體化是什么關系？中央有關文件也沒有給出具體的操作性界定。

2005年召開的中共中央十六屆五中全會是對統籌城鄉發展和“兩個趨向”的進一步深化，提出了相對具體的行動戰略，那就是新農村建設。在這次會議上通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，建設社會主義新農村是中國現代化進程中的重大歷史任務，要按照生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主的要求，扎實穩步地加以推進。要統籌城鄉經濟社會發展，推進現代農業建設，全面深化農村改革，大力發展農村公共事業，千方百計增加農民收入。2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發〔2006〕 1號）進一步落實了中共中央十六屆五中全會提出的新農村建設設想。2006年，中共中央十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將新農村建設和統籌城鄉發展作為和諧社會建設這個戰略目標的重要組成部分，指出“城鄉、區域發展差距擴大的趨勢逐步扭轉”“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”是今后構建社會主義和諧社會的主要任務之一。那么新農村建設與城鄉統籌、城鄉一體化究竟是什么關系呢？這也是一個需要深入研究的理論和實踐問題。

從十六屆三中全會到六中全會，中央政府不斷地強調城鄉統籌，但是都沒有對它做出具體的本質性界定，其最大的作用就是督促地方政府去調整發展戰略和政策，一些省市開始進行城鄉一體化研究、規劃，并出臺了一些政策。這里主要介紹幾個在全國較早提出城鄉一體化發展戰略、并做得比較好的省市是如何界定城鄉一體化的，它們分別是上海、天津、浙江、成都、重慶、太原和鄭州等省市。除了浙江之外，這里選的其他幾個都是特大城市和超大城市。這些地方的一個共同特點是城市化率相當高：上海、天津、太原和鄭州的城市化率都在70%以上，重慶的城市化率低一些。浙江作為一個省級單位，其城市化率也在60%左右。這些省市的農業就業率、農業產值都低于全國平均水平。從這些指標來看，這些省市具有更好的城鄉一體化條件和基礎。最近幾年它們紛紛推行城鄉一體化戰略，提出一些指標和對策，它們是我們的研究對象，對我們的研究有重要的啟發意義。我們先來看它們是怎樣界定城鄉一體化的。

上海對城鄉一體化的界定是“一種在現代條件下城鄉互補融合、協同發展和共同繁榮的新型城鄉關系的選擇”。但是究竟什么是現代條件，什么是互補融合和協同發展，該定義都沒有給出具體的說明和界定。相對來說，天津的城鄉一體化定義更具有可操作性：“促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合。”這個定義強調了公共資源的均衡配置和生產要素的自由流動，有助于測量和實施，但是，如果把生產要素作為廣義的資源，那么，可以看出來，該定義只重視資源在城鄉間的配置，但是忽視了這些資源是否帶來機會均等這個問題。

浙江省在推進城鄉一體化方面做得比較早，它是這樣看待城鄉一體化的，“把城市和鄉村作為一個相互依存、相互促進的統一體，充分發揮城市和鄉村各自的優勢和作用，通過要素的自由流動和自主協調，達到經濟一體化和空間融合的系統最優的狀態，從而形成資源配置合理、城鄉共享文明的‘自然—空間—人類’系統”。這個定義強調了這么幾點：一是城鄉不是分割的，而是相互依存的統一體，各自有著自己的優勢，相互作用，這是不同于城鄉二元分割，也區別于“城市中心主義”的；二是要素是自由流動和自主協調的，強調市場在城鄉間的資源配置作用；三是落實到資源配置、文明共享上。第一點表明的是如何看待城鄉的理念，第二點表明的是城鄉市場一體化，第三點既是前兩者達成的結果，也是城鄉一體化的具體表現。與天津的定義相比，浙江省的定義多了“文明共享”這一內容，在我們看來，這就意味著機會的共享。

太原市的城鄉一體化定義是“城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程”。該定義具體包含城鄉統一規劃、城鄉相互依存、城鄉全面融合和城鄉一體化的行政范圍。它也認為，資源和生產要素對城鄉一體化的重要性，但是，僅僅限于從資源和生產要素的自由流動來界定城鄉一體化，這是否是城鄉一體化呢？如果資源和生產要素真的處于自由流動狀態，那么是否會出現以城帶鄉呢？這個定義實際上更強調市場機制在城鄉之間的作用，但是后面又強調城鄉統一規劃的作用，這種規劃不是市場行為，而是一種行政行為，與前面的含義有不一致的地方。在中國，從中央到地方，之所以提出城鄉一體化，關鍵還是因為需要強調政府在統籌城鄉發展的主導作用，那么這里就應該看到政府對城鄉資源的配置并不完全屬于自由流動，而且在配置過程中還要遵循社會公正和公民權利的保障原則。

從各地對城鄉一體化的界定中，我們至少看到了，它們提出的城鄉一體化發展戰略一方面是對過去城鄉二元、城鄉分割、城鄉不均衡等不合理的關系的一種矯正，另一方面強調了資源在城鄉之間的自由流動和均衡配置，包含著對市場機制和行政機制推進城鄉一體化的肯定。我們認為，在城鄉一體化過程中，市場和政府在不同層面都承擔著重要的資源配置角色，兩者各司其職，而不是相互替代，更不是片面地強調其中一方的作用而忽視了其他方的作用。這些定義的一大不足就是沒有對機會在城鄉之間的均衡配置給予充分的重視，因為資源的均衡配置并不一定帶來機會的均衡配置，而機會對城鄉一體化來說至少具有與資源同等的重要地位。從這個意義上看，各地提出的城鄉一體化更多的還是一個經濟概念，強調生產要素和資源在城鄉之間的自由流動和配置，是一個市場和經濟發展方面的一體化。固然，目前確實還存在著城鄉市場和經濟發展沒有一體化的問題，尤其表現為城鄉產權、房地產、金融、就業等制度方面的差異，影響到城鄉協調發展。但是城鄉資源和生產要素的自由流動是否就能說明城鄉一體化呢？是否能帶來城鄉一體化呢？對這些問題，各地都沒有給出理論和實證解釋和討論。事實上，資源和生產要素的自由流動并不一定帶來城鄉協調發展這樣的一體化，有可能會拉大城鄉差距，這背后的關鍵問題在于在強調城鄉資源自由流動的時候沒有注意到這種流動是否帶來城鄉機會的均衡共享，而機會的均衡共享更能體現城鄉一體化。與此同時，我們需要注意的是，概念的政策界定并不意味著政策的落實，也就是說，政策的宣示與現實存在著很大的差距。

三 城鄉一體化與城鄉差別

從國內外的學術研究和國內中央政府與一些地方政府的政策宣示中，我們至少可以對城鄉一體化獲得如下的理解。

首先，鄉村應與城市一樣發達，而目前中國的鄉村顯然遠遠落后于城市。但是究竟是怎樣的發達呢？是否意味著鄉村在社會、經濟、文化乃至生活方式上與城市沒有了任何差別呢？霍華德的“花園城市”理論認為，今后的城市發展要吸收更多的鄉村元素，比如接近大自然的元素，而在城市群和城鄉網絡互動理論看來，鄉村更多的是要吸收城市文明元素，變得更像城市。目前在中國各地的城鄉一體化政策上更多的是采用后一種理念。那么人們就會問，真正的城鄉一體化是否就意味著鄉村形態的不存在呢？但是在我們看來，城市與鄉村是共生共存關系，鄉村的消失也就意味著城市的消失，如果鄉村消失了，那么也就不再存在城鄉之別了，這并不是城鄉一體化的問題，而是城市化的問題。迄今為止，對此還沒有進行深入的研究，沒有找到一個清晰的答案，那么這個問題是否能找到確定的、清晰的答案呢？

怎樣去實現城鄉一體化呢？目前找到的路徑可能有這么幾條。一條路徑是城市化，讓更多的農村流動人口轉變為市民，讓他們享受城市文明，減少農村人口規模，但是這并不能完全消除農村人口。另一條路徑就是讓農村建設得像城市那樣好：讓農村與城市享有一樣的基礎設施、均等的公共資源；讓農村納入城市高度發達的產業發展鏈條中；讓各種要素在城鄉之間自由流動；讓農村人口享受到與城市一樣好的生活水平和質量。許多地方政府按城市的標準去改造、建設新農村。事實上這樣做是否合乎農民的需要呢？農村是否一定要像城市那樣發展經濟呢？農村產業如何進入城市產業鏈條中呢？目前也沒有找到有效的解決辦法。

這就引發我們思考一個更根本的問題，那就是城鄉一體化本質是什么？從中國的現實情境來看，中國之所以將城鄉一體化作為發展戰略提出來，是因為我國的城鄉差別太大了，已經到了影響中國和諧、可持續發展的地步，這種狀態不改變已經不行了。那么，我們在剖析城鄉一體化本質之前，不能不簡單地分析一下中國目前的城鄉差別是什么？究竟是哪些方面已經損害到社會秩序和可持續發展呢？

在中國，城鄉差別無處不在，而且成為社會關注度最高的社會問題之一。在中國知網上，我們利用快速檢索，輸入“城鄉差別”，就彈出45203條，而在百度搜索中，涉及城鄉差別的就更多，達279萬條，有關城鄉差距的檢索條目就更多，達到734萬條，有關城鄉公共服務差距的條目有313萬條，有關城鄉產業發展差距的條目有599萬條，等等。不管是知網還是百度，它們涉及城鄉差別的內容相當廣泛，從人口到家庭、社區，從經濟到社會和文化等，對城鄉差距有各種各樣的描述，最普遍的描述是城鄉居民的收入差距、教育發展差距、基礎設施差距等。在日常生活中，每個人最直觀感受到的是，如果你從城市特別是像北京、上海、廣州等發達的大城市跑到甘肅、貴州等西部農村，那么你會被巨大的城鄉差距所震撼。筆者在給碩士生上中國農村貧困與發展這個課的過程中，一些學生說：“中國真的有那么窮的農村嗎？”他們說，由于生活中沒有碰到缺吃少穿的問題，所以對筆者所展示的農村貧困還真的不好理解，缺少真切的感受。雖然農村貧困只是城鄉差距的一種特殊現象，但是，它展現的是城鄉差距之間多方面的表現，僅僅用收入差距等難以全面表達。當上海和北京的居民為汽車擁堵等發達國家都有的工業化和城市化問題所困擾的時候，甘肅、貴州的農村居民正為基本的生計拮據、生活用水匱乏、孩子上學缺錢、看病沒錢等生活貧困問題所困擾。當然，我國也有相當富有的村莊，甚至個別村莊的富有程度超過一些中小城鎮，但是它們只是少數，而大多數鄉村雖并不是像貴州那些村莊那么貧窮，但是遠不如城市發達、富有，城鄉差別依然很大。那么這種差別是怎樣造成的呢？僅僅是一個發展時序問題嗎？這個問題能解決嗎？城鄉一體化是否就是解決這些問題的法寶呢？

在這里，我們需要從理論上思考這樣的問題：城鄉差別是否完全是一種負面的社會現象呢？城鄉一體化的目標就是徹底消除城鄉所有差別嗎？城鄉差別是否能被徹底消除？

自古以來，城鄉就一直是有差別的，而且這種差別是社會發展的需要。英國社會學家吉登斯在《民族-國家與暴力》一書中指出，“一如更大規模的農業國家，城邦的城市中心區與其農村地區之間具有顯著的差異，其中，絕大多數人是在農村地區而不是在城市中心區居住和勞作”（吉登斯，1998: 43～50）。在他看來，在傳統社會，城市是政治權利的集裝容器，“用現代的話來說，由于政府機構集聚于使城市和鄉村得以隔離開來的城墻以內，因而這個中心區域仍會被視為首都”。他還看到，“在傳統中國，鄉村實行某種程度的‘自治’，而城市卻并非這樣，至少不會達到與鄉村同等的自治程度”（吉登斯，1998）。在中國歷史上，城市與鄉村早就出現了，正如我們前文所述，城市最早的概念出現于戰國。由此可見，古今中外，城鄉差別都是有其社會經濟乃至文化功能的，到今日，連發達國家，其城鄉差別都依舊存在。但是，這是否意味著發達國家沒有實現城鄉一體化呢？非也。那么，城鄉差別與城鄉一體化究竟是什么樣的關系呢？在發達國家依舊存在的城鄉差別是一種什么樣的差別？中國當前存在的城鄉差別與發達國家的在性質上是一樣的嗎？雖然發達國家在其工業化和城市化進程中也出現過城鄉差別拉大、農村衰落等問題，但是，20世紀50年代以來，這些問題已經得到解決，發達國家的農村與城市基本上實現了一體化，但是這并不意味著城鄉沒有了任何差別。這就提出了這樣的問題：是否存在著不同性質的城鄉差別呢？也就是說，發達國家當前存在的城鄉差別與中國當前存在的城鄉差別是不一樣的，那么這是否意味著它們是兩種不同的差別呢？也許中國存在的城鄉差別既包含著發達國家當前還存在的那種差別，又包含著它們已經消除的那些差別。為此，我們根據社會發展對城鄉差別的需要與否，將城鄉差別劃分為兩種性質不同的差別，即生活功能型城鄉差別和資源機會型城鄉差別，其中前者是不需要去消除的，而后者正是城鄉一體化需要解決的，也就是說，通過城鄉一體化進程將這種差別消除，或者說城鄉一體化就是這種差別消除的過程。

1．生活功能型城鄉差別

城市與鄉村本來就存在著一些天然的差異，本來無需我們去解釋的，但是，在現代化過程中，一種貌似合理的觀點認為，鄉村是落后的標志，應該被“消滅”，以至于當前不少地方官員開始了各種“滅鄉”行動——撤村并村上樓。這種觀點實際上把城鄉之間的所有差別混淆在一起了，并把這些差別當作城鄉一體化的行動對象。事實上，有一些城鄉差別并不是可有可無的，而是必不可少的，沒有這些差異，一個社會就會失去豐富的內涵，變得單調無味，甚至損害社會的智慧。從古到今，鄉村更接近土地，更接近自然，鄉村生活體現出人與自然的交融。城市體現了人的集聚以及對自然和社會的改造水平，所以城市生活往往是與人口集聚直接相關的。當人們厭煩了城市的繁鬧、嘈雜、擁擠，就會去尋找鄉村的寧靜、清新，所以，在現代社會，出現了到鄉村過農家樂、爬山、采摘、探險等返歸自然、返璞歸真的旅游熱。同樣，鄉村居民想尋找熱鬧、繁華、霓虹燈閃爍的生活，就必然會想到去城市。城市與鄉村就這樣構成相異相倚的社會生活生態體系。從這個角度看，沒有人希望城鄉的這種差異消失。這是一種生活和功能方面的城鄉差異。

那么這種差異是否意味著農村是不可變的呢？是否意味著農村的一些臟、亂、差的情況是可以忍受和認可的呢？既然許多研究表明城市也不是現代化的產物（芒福德，2005），而是與鄉村一起出現的，有著很長的歷史，那么城市在變化和發展，鄉村同樣在發展與變化，但是這種發展與變化并不意味著鄉村已經與其歷史發生了徹底的斷裂性改變，也不意味著城鄉差別一定會消失。張樂天在研究人民公社制度的過程中發現，中國的農村是有“村落傳統”的，認為“‘溫情脈脈的自然村落’是中國傳統‘長期延續的關鍵’”，人民公社之所以失敗，是因為突破了這一傳統而付出的代價，后來人民公社做了調整，以隊為基礎，實際上是向這種傳統做出的讓步，正因有這樣的讓步，人民公社才得以正常運行二十年左右（秦暉，2003: 65）。我們雖然并不完全認同這一看法，但是我們認為，農村發展和變化有其自身的歷史、生活邏輯和路徑，并不完全趨同于城市的變化邏輯和路徑，而且城鄉的發展和變化是在彼此相互需要中實現的，鄉村的存在在很大程度上與城市的需求有密切的關系，同樣，城市的發展也與鄉村的需求密切相關，盡管相互并不能（也不應）完全決定對方的變化路徑和邏輯。城鄉在變遷過程中會產生極其混合性的關系，那就是小城鎮或市鎮，它們融合鄉城關系和屬性，“小城鎮具有雙重性：一旦小城鎮與城市結合，即具有城市的屬性；若與鄉村結合，則具有鄉村的屬性”（馮賢亮，2005）。費孝通將小城鎮視為“鄉村的頭，城市的尾”。在中國歷史上，城鄉之間也不是決然地斷裂為兩個極點，而是在中間通過市鎮串聯起來，形成一個連續帶或連續體。施堅雅則用市場社會結構體系來解釋中國城鄉之間的聯系，“一個居民點的經濟職能始終如一地與它在市場體系中的地位相符合，而市場體系則按照固定的等級自行排列”（施堅雅，1998: 5）。也就是說，從歷史上看，城鄉差別是城鄉聯系的功能性要求或條件。在施堅雅看來，這種市場社會結構體系的關系是改變不了的，只能賦予其新的形式，“這樣，對集體化也好，對市場也好，共產主義者們不得不接受既定的傳統結構，不得不在它們呆滯的力量上進行建設，不得不通過它們向著建成社會主義社會的機構努力……在傳統的市場共同體限制了共產黨為農村改革所選擇的手段的同時，農村改革又不可避免地非常確實地反過來賦予它們以新的形式”（施堅雅，1998: 172）。

我們雖然不完全贊同中國農村有著一個基本穩定的、永遠不變的社會、文化、經濟結構，但是不能不承認農村有其自身的發展和變遷軌跡、邏輯和路徑，而且它們也是在與城市的互為生活、社會、經濟乃至文化的功能需求中獲得體現的。也就是說，這種城鄉差異既是城鄉各自發展邏輯的體現，又是相互功能需求的產物，因此會獲得社會的認可、接受，而且要改變這種差異一般是不大可能的，如果硬要人為地加以改變，那么就需要付出很大的代價和損害。歷史的教訓表明，結果還要返回到這個原有的差別運行軌跡中來。

那么這樣的城鄉差異指什么呢？在不同的歷史背景下，城鄉差別的內容和表現形式是有所不同的，比如在明清時期，隨著江南商品經濟的發展，城鄉之間出現了集鎮，它們究竟歸入鄉村還是城市，要視具體歷史情況而定，但有一點是肯定的，即它們是連接城鄉、實現城鄉差異互補的中介（施堅雅，1998；馮賢亮，2005）。盡管如此，城鄉之間是有差別的，這一點是沒有變的，我們將它概括為生活功能型城鄉差別，它至少表現出一些不變的原則性。首先，聚居形式不同。城市不能按農村的居住方式去做，盡管在城市也有所謂農村庭院式居住方式，但跟農村完全面向自然是有所不同的，同樣農村也不能采用城市那種集中居住高樓的居住方式。其次，生活內容不同。雖然現代化帶來了不少生活的趨同化，但是城市的快節奏、陌生化、遠距離的生活與農村的慢節奏、熟人社會、小范圍的生活還是很不相同的。再次，社會結構特性不同。城市社會結構更多的是按照個體主義原則建構的，而鄉村社會結構遵守的是社群主義原則，雖然它們也會發生變化，但是，農村的小范圍交往和熟人社會卻是不能改變的。最后，文化傳統以及存在的條件不盡相同。城市文化因人口的集聚和流動而有更多的變動、創新和多樣性，而農村文化盡管受到城市文化的影響和沖擊，但是以村落、農業、自然為根基的文化具有相對的穩定性，并且在返璞歸真的文化時尚影響下，鄉村文化的獨特性更顯得其是城市社會的需要，由此興起的鄉村游、農家樂就是明證，盡管這在許多地方已經走樣，但這還是說明城市與鄉村有著功能性互補需求。

總之，城鄉之間的這種差異就如同男女性別差異一樣，是必不可少的，如果這種差異消失了，那么對人類來說無疑是一種災害，實際上人類既有趨同的需求，也有求異的沖動和動力。因此，雖然有個別地方的官員試圖要消除這樣的差異，但是結果是徒勞的，會帶來更大的代價和不幸。顯然，從理論上說，城鄉一體化不是針對這類城鄉差別的。

2．資源機會型城鄉差別

雖然生活功能型城鄉差別是必要的、合理的，或者說至少是不能任由通過強制的行政行動去改變的，但這并不意味著所有的城鄉差異都是必要的和合理的，特別是在過去幾十年中強行由行政力量構建和擴大化了的城鄉差別，依然需要通過外部的力量去徹底改變，我們把這種差異叫做資源機會型城鄉差別，這應該是各地城鄉一體化運動所應著重解決的差異問題。

那么資源機會型城鄉差別指什么呢？為什么說這種差異是不合理的、不必要的呢？從當前社會對中國城鄉差距的批評和質疑內容來看，批評的火力點集中在城鄉收入差距擴大、城鄉政策不合理、農村公共服務不足、國家在農村基礎設施投入不夠、城鄉社會保障制度差距大、農村流動人口權益得不到保障、大批農村人口外出而來的空心化等問題上。這些批評和質疑實際上針對的就是國家資源和機會在城鄉之間的配置不合理以及帶來的后果。也許有人認為，并不是所有的資源和機會都是由政府配置的，不少資源和機會是由市場機制配置的，而市場配置資源和機會應該是可以接受的，為什么還說其不合理呢？且不說市場也存在失靈問題，中國目前的市場本身并不健全，尤其在城鄉資源和機會配置上存在嚴重的市場不健全問題，這也是現行的制度改革和建設滯后造成的，而不是純粹的市場配置問題。或者說，城鄉之間資源和機會配置更多地受不合理的城鄉二元體制所左右乃至決定。

最近十多年中，國家也正是從資源和機會配置上去縮小城鄉差距，一方面取消農業稅費，另一方面增大對農村公共服務、基礎設施以及農業生產的投入，并建構農村社會保障體系，力圖改變城鄉之間的資源不平等局面。與過去相比，農村從國家那里獲得了更多的資源，可以修路，可以改善農業生產條件，可以興建新校舍、新衛生服務設施等，農民也有了更多的受教育、就醫、養老機會。但是，不管怎樣，無論是按人均擁有情況、城鄉占用的比例還是按是否滿足基本需求而言，迄今為止城鄉之間的資源和機會差距還是相當大的。由此可見，資源機會型城鄉差距不但受到社會的質疑和批評，而且也被政府認為是需要改變、縮小乃至消滅的。

3．兩種不同性質的城鄉差別與城鄉關系

生活功能型城鄉差別也許會帶來一些城鄉摩擦或張力，比如農民生活習慣與城市居民有許多不同，特別體現在農村流動人口在城市與城市居民的生活摩擦上，但是，這樣的摩擦或張力不是通過行政力量所能改變的，而且是可以理解、容忍的，是在社會可控范圍內的，實際上這種差別更多的是體現在城鄉之間的社會分工、多樣性和互補互賴性方面，被認為是理所當然的，尤其是農村居民并沒有對其的一些生活習慣和方式有什么不滿。如果需要改變的話，也不是強力所能馬上改變的，還是要靠其自然的演變或者一些誘導性變遷。但是，資源機會型城鄉差別也許可以用市場、經濟產業的不同來進行解釋，但是目前人們（尤其是農村居民）對城鄉之間的資源和機會配置是最不滿意的，對城鄉關系造成的沖擊也是最嚴重的，直接影響到國家的和諧社會建設。

構建什么樣的城鄉關系，關鍵在于資源和機會怎么配置。資源和機會配置雖然影響生活功能型城鄉差別，但是它們畢竟是兩個不同的社會實踐軌道和層面。資源過度傾向城市，會導致城鄉嚴重失衡，鄉村走向衰落，鄉村的衰落對城市來說并不是福音，可能會是嚴重的噩耗，因為鄉村的衰落會將能離開的農村人口趕往城市，不但增大城市的人口壓力，而且會有可能導致城市社會結構的兩極化，城市也有可能出現嚴重的失衡。鄉村的衰落同樣不利于支撐城市的社會經濟發展，雖然有人認為，城市對鄉村的依賴程度在降低，但是城市仍然不能沒有鄉村的支持而獲得發展。

當然，資源向鄉村配置，其效果不僅僅在于量上，更要評估其帶來多大的機會。否則，表面上看起來，向鄉村配置的資源在增加，但事實上并沒有帶來機會的增加，尤其是沒有帶來機會的均衡配置，那么，這會造成鄉村內部的失衡，結果也會影響城鄉關系。所以，我們認為，城鄉一體化不是一個消除生活功能型城鄉差異的過程，而是一個消除城鄉之間資源和機會配置差異的過程。反過來說，我們也正是從資源和機會配置的差異程度來衡量城鄉一體化進程和水平的，并不是把城鄉在生活和功能差異上的消失程度作為衡量城鄉一體化水平的標準。所以，我們反對那種用城市的生活方式和功能要求去改造鄉村，并以此作為推進城鄉一體化的做法。目前在許多地方出現的“撤村并村”“讓農民上樓”“農民向社區集中”等做法，實際上是假借城鄉一體化名義的一種逆城鄉一體化的做法，因為這種做法一方面忽視了生活功能型城鄉差異不僅對鄉村是重要的、同樣對城市發展也是必要的這一實踐邏輯，另一方面實際上是對農村和農民資源的又一次的掠奪，也是對農村和農民生活和發展機會的剝奪，從而擴大了資源機會型城鄉差異。

四 城鄉一體化的實質

從上面對兩類城鄉差異的區分和闡述中，可以看出我們對城鄉一體化實質的看法：城鄉一體化的實質就是按社會公正原則在城鄉之間配置資源和機會，而不是其他方面的城鄉一體化，否則，那種城鄉一體化并不是真的一體化，而是一樣化，會嚴重損害城鄉之間合理的、有價值的多樣性。當然，目前對城鄉一體化的理解是有很大的差異的，關鍵還是對城鄉一體化內容的理解存在著很大的分歧和差異。

一種理解是，城鄉以前是相互隔離的，現在是打通了，建立了有機聯系，比如建立了統一的市場，各種市場要素在城鄉之間能夠自由流動起來，這并不等同于城鄉都沒有差別了。另一種理解是，城市是先進的，是代表現代文明的，農村是落后的、保守的，農村要進步和發達，就得像城市那樣，因此，城鄉一體化就是要把農村建設成跟城市一樣，彼此不存在任何差別。也就是說，一體化就是一樣化，所以，城市有工業，農村也應該有工業，城市人怎么生活，農村人也怎么生活。這是城市同化論的觀點。還有一種理解是，過去國家政策歧視農村，建構了城鄉二元體制，在政策和體制上沒有給予農村與城市一樣的平等地位和待遇，城鄉一體化就是要消除這種不平等的政策和制度關系，建立平等的城鄉政策和制度關系，所以，從這個意義上看，城鄉一體化實際上就是城鄉政策和制度的一體化。但是，并不是所有政策和制度都能城鄉一體化的，比如農業補貼政策只能給農村，城市沒有農業了，也不能享受這樣的政策，當然如果城市也有農業，自然也應該享受這樣的補貼政策。所謂政策和制度一體化指不因面向的對象的性別、居住、宗族等不同而不同，而是一視同仁的。

當然，城鄉一體化首先是針對城鄉二元體制提出來的，其含義就是通過城鄉一體化進程，以消除政府區別對待城鄉的政策和體制。這樣的政策主張在一定程度上是合乎中國城鄉關系變遷之趨勢的，也就是城鄉分割、城鄉差別擴大的趨勢再也難以為繼了，必須進行徹底的改變。為什么說城鄉二元分割、城鄉差別擴大的趨勢難以為繼呢？因為城鄉二元分割體制的合法性越來越低，在這樣的二元體制下，城鄉差別呈現出不斷擴大、難以遏制的勢頭，對中國社會健康、穩定和永續發展構成越來越嚴重的挑戰。越來越多的農村流動人口離開農村進入城市，使城市社會承受著越來越大的壓力；城鄉關系越來越失衡，中國經濟面臨的內需不足就越來越難解決，經濟發展的再平衡以及經濟方式的改善也變得越來越困難；以至于與城鄉失衡有關的社會問題尤其社會穩定問題越來越突出。因此，從這個意義上說，城鄉一體化是中國社會經濟發展到當前階段而不得不做出的發展模式轉變和選擇。那么城鄉一體化究竟要解決什么樣的問題呢？我們認為，城鄉一體化要解決的就是城鄉嚴重失衡問題，雖然涉及政策、制度等的各種改革和創新，但其本質就是解決城鄉之間資源和機會配置的失衡問題、不合理問題。也就是說，城鄉一體化就是在城鄉之間糾正資源和機會配置失衡，使其達成均衡、合理的過程，凡是有違這一點的做法都不應被視為城鄉一體化。所謂政策和制度上的不合理，其具體表現就是資源和機會配置的不合理，政策和制度之所以重要，是因為它們是配置資源和機會的機制和手段，城鄉之間政策和制度的一體化，實際上要達到的效果就是資源和機會的一體化，否則，任何政策和制度的改變都沒有實質價值，也不應屬于城鄉一體化范疇。

20世紀后期人類發展觀的轉變為這里提出的以合理配置資源和機會的城鄉一體化觀點提供了理論支持。1990年聯合國開發計劃署在其發表的《1990年人類發展報告》中鮮明地提出，20世紀90年代是人的發展年代，“人的發展是擴大人們各種選擇的過程”。聯合國開發計劃署在2005年發表的《中國人類發展報告（2005）》中明確地指出，“隨著經濟的快速增長，中國迫切需要應對社會公正問題的挑戰，即如何保證其龐大人口在機會和能力上都能獲得平等”。由此看來，機會和能力的平等才能真正體現社會公正。這一觀點正是印度裔經濟學諾貝爾獎獲得者阿馬蒂亞·森的理論的體現，他認為，發展不只是國民生產總值的增長，或個人收入的提高，還是技術進步等，那都是狹隘的發展觀，在他看來，發展是擴展人們享有真實自由的過程，所謂自由就是享受人們有理由珍視的那種生活的可行能力（capability）。在他看來可行能力就是一種自由，即對可行的、列入清單的所有活動的各種組合。這樣的自由觀既包括一個人享有的“機會”，又涉及個人選擇的“過程”。他集中分析了五種工具性自由：政治自由、經濟條件、社會機會、透明性擔保和防護性保障。在他看來，這些自由之間具有相互促進的關系。（阿馬蒂亞·森，2002）他的以自由看待發展的理論，對聯合國開發計劃署發表《人類發展報告》有著重要的影響。他之所以能提出這樣的發展理論，跟其來自印度這樣的一個發展中大國有很密切的關系。我們用他的理論來反觀中國目前正在推進的城鄉一體化實踐，也有重要的借鑒意義。在過去的30年改革開放中，廣大農民因為獲得了前所未有的機會或自由，因此迸發出巨大的發展能量和動力，農村社會經濟也獲得了顯著的發展，但是，也正由于存在嚴重的機會不平等，農村在發展上跟不上城市，因此城鄉差別也越來越大。當然，阿馬蒂亞·森沒有看到，僅僅有機會、自由是不夠的，還需要各種資源的投入，比如發展教育，提高教育水平，勢必需要大量的教育資源投入，社會機會、透明性擔保等也需要各種資源來確保。當前中國城鄉之間不僅存在機會差別，而且也存在資源差別，這正是中國城鄉差距不斷擴大、難以遏制的根本原因所在。

所以，城鄉一體化的關鍵不在于如何像城市那樣把農民集中在一起居住，也不在于如何進行“宅基地換房子”等，而在于將資源和機會在城鄉之間如何進行合理、公正配置的制度創新。也就是說，城鄉一體化是指資源和機會在城鄉之間獲得均衡配置的制度創新過程。我們在分析一些地方在推進以“三集中”為內容的做法或者“以土地換保障”的做法時，首先要考慮的是這些做法是否有利于推進資源和機會在城鄉之間的合理和均衡配置，也就是說，這些做法是否會增加資源向農村、農民和農業的投入，是否向農民提供了更多的發展機會等問題。

五 資源和機會概念及分析思路

那么，資源和機會究竟指什么呢？一說到資源，人們首先想到的是自然資源，實際上這個概念已經獲得了不斷的拓展，凡是對人類有價值的東西，都被視為資源。因此，通常資源可劃分為自然資源、社會資源、經濟資源、文化資源、政治資源、外交資源、人力資源、財政資源等。在英國著名社會學家吉登斯看來，規則、結構本身就是資源。陸學藝等人將資源分為組織資源、經濟資源和文化資源，并認為，“資源是社會結構的基本要素”（陸學藝，2010: 10）。有人從國家投入、城鄉居民收入、生產生活條件以及醫療衛生等四個層面來討論城鄉之間的資源配置（馬尚平、張世龍，2013）。我們認為，城鄉一體化是資源與機會在城鄉之間的均衡配置過程，這里首先需要弄清楚我們針對的是什么樣的資源和機會。如果從政府、市場、社會三分法來看，一個國家應有相應的三類資源，即政府資源、社會資源和市場資源。當然，在不同的國家，這三類資源并不容易嚴格加以區分，比如在中國，在城市，已經有土地市場，土地是一種市場要素和資源，但是在農村，土地還不是一種市場資源，而是社會保障資源，當然土地資源有其特殊性，不可能成為純粹的市場資源。這里的研究任務不是如何去對資源進行分類，而是明確地確定城鄉一體化所針對的資源。

需要注意的是，我們是在以下兩種歷史、社會經濟背景下討論中國城鄉一體化的：一是城鄉二元體制，二是高速城市化和工業化。這兩個背景對城鄉差距的擴大都起了助推的作用，尤其是城鄉二元體制成了中國城鄉差距擴大的罪魁禍首。如果說城市化和工業化是一種社會自然演進過程，不是人們任意所能改變的，那么城鄉二元體制卻完全可以通過政府、社會的共同努力來改變。城鄉二元體制之所以對城鄉差距擴大具有助推的功能，是因為這樣的體制嚴重地制約了政府資源在城鄉之間的合理、均衡配置，從而影響到社會資源和市場資源的配置，所以，在很大程度上弱化了中國農村及其人口在中國現代化、工業化、城市化的地位和能力。由此可見，解決政府資源的城鄉一體化問題，是當前推進中國城鄉一體化的關鍵所在。

政府資源指所有政府直接掌控的、在正常情況下能調用以及其他能影響到的資源，包括政府公共資源、政策和制度資源兩類。公共資源有財政資源、人力資源、行政設置資源（如行政級別、行政立法權和執法權等）；政策和制度一方面是配置公共資源的手段和機制，另一方面它們具有調動和影響市場資源、社會資源的功能，具有資源的功用特點，因此，我們也將它們視為一種重要的政府資源。

機會是衡量資源城鄉一體化的標準，也就是說，機會平等是城鄉一體化所追求的終極目標。資源在城鄉之間配置是否帶來機會的平等，是衡量城鄉一體化的關鍵。根據阿馬蒂亞·森將機會理解為基本權利的理論，我們將機會界定為獲得資源的權利和可能性，比如獲得教育資源、就業資源、創業資源、社會福利資源、社會管理資源等的權利和可能性。之所以把機會視為一種權利，是從制度層面去理解的緣故，也就是說，制度是配置資源的機制，其結果就是機會的分布狀況。從機會的分布狀況去反觀資源的配置是否合理，就可以看出城鄉一體化的程度。從機會的分布以及質量角度去觀察各種資源在城鄉之間的配置，就可以看出社會的公正和公平程度。如果資源的投入并沒有帶來機會的增加和機會的平等，那么，這樣的投入不應該被看作促進城鄉一體化的做法。所以，機會是享受資源的可能性，這種可能性就是一種權利。在這里要注意的是，這種權利不是一種文本上規定的概念，而是指實實在在地享受到資源的可能性。因為在現實中我們看到許多文件和法律規定人們享受這個或那個權利，但是實際上他們卻沒有真正享受到，這種“文本上的權利”不應屬于這里所說的機會或權利。

從城鄉關系來看，這里的機會不是指一種特定人群所應具有的權利或可能性，而是一種普遍性權利，也就是說，對所有城鄉居民來說都應享有的權利。英國社會學家馬歇爾認為，在現代國家，每個公民應享有三種權利：公民權利（civil rights）、政治權利（political rights）和社會權利（social rights）。“我把公民身份分為三個方面，即公民權利、政治權利和社會權利”，公民權利“通過一定的法律程序，并以人人平等的方式確定和保護所有人的權利”；政治權利“指的是公民作為政治權力實體的成員或這個實體的選舉者，參與行使政治權力的權利”，而社會權利“指的是從某種制度的經濟福利與安全到充分享受社會遺產并依據社會通行標準享受文明生活的權利等一系列權利。與這一要素密切相連的機構是教育體制和社會公共服務體系”（馬歇爾，2007，轉引自應奇、劉訓練，2007: 7、8、15）。在馬歇爾看來，這三種權利都應是政府所能提供和確保的，也就是說，在每個國家的每個公民都享有這樣的三種權利或機會。雖然我們并不完全贊同馬歇爾的所謂三種權利的歷史線性變遷過程，但是，他這樣的一種劃分和界定，為我們思考城鄉一體化中的機會問題，提供了很好的視角：政府資源的投入為的就是確保每個公民（包括城市居民和農村居民）享有同等的三種權利或機會，所以，我們認為在討論城鄉一體化時需要考慮社會機會、政治機會和經濟機會。所謂社會機會指享受教育、保障、司法、醫療衛生、生態環境和其他公共服務的權利和可能，具體包括受教育機會、社會保障機會、醫療衛生保健機會、司法服務機會等。政治機會就是指參與國家政治活動的權利和可能，包括參政議政機會、入黨機會等；經濟機會是指參與經濟活動的權利和可能，包括就業機會、產業發展機會和產權收益機會等（見表1-1）。對每個公民來說，這些機會是不應該被剝奪的，是不應該有差異的。

在現實生活中，資源與機會并不是一一對應的關系，而是相當復雜的。有資源并不意味著有機會，雖然機會的增加一定有賴于資源的投入。比如在農村，有大量土地資源，但是農民在多大程度上享受到土地資源帶來的收益分配權利呢？又比如，這幾年國家在農村增加了教育資源的投入，但是，是否讓所有農村孩子享受到同等便捷和質量的教育機會呢？國家從政策上規定以“兩為主”（“以流入地為主、以流入地公辦學校為主”）解決農民工子女義務教育問題，但是，農民工子女是否真正享受到這樣的教育機會呢？這里就涉及資源平等與機會平等的關系，如果對兩者進行邏輯分析，就可以看出，資源與機會在平等維度上構成四種類型（見圖1-1）：資源和機會都不平等（C）；資源和機會都平等（A）；資源不平等而機會平等（D）；資源平等而機會不平等（B）。

就城鄉一體化而言，最理想的狀態就是A，即資源和機會都處于平等狀態，這是城鄉一體化所要追求的終極目標。D是指資源配置不平等而機會配置平等狀態，這里的關鍵是看資源配置不平等是城市還是農村，如果是后者的話，也許是農村要實現與城市機會平等，需要投入比城市更多的資源，是這種狀況的話，我們認為，這也合乎城鄉一體化的要求。不過，從資源配置傾向于城市轉變為傾向于農村，這是一件不容易的事情。至于在資源配置傾向于城市的不平等狀態下，基本上是不可能實現城鄉機會配置的平等，如果這種資源配置不平等能帶來機會配置的平等，那么，所有國家都會把這作為首選目標，而不是A，我國目前這種城鄉資源不平等格局也就不需要做出明顯的調整和改變，也可以實現機會的平等，這意味著機會平等與資源多少沒有什么關系。事實恰恰相反，當資源投入不夠或減少的時候，不可能帶來機會的增加，也就不可能改變城鄉機會不平等狀態。但是在中國，向城市資源傾斜的不平等配置不可能在短期內獲得徹底改變，這決定了我們只能通過觀察資源配置和機會配置變動中出現的關系變化，來分析城鄉一體化進程——是否逐漸地趨向資源和機會配置的平等化目標。

B狀態是另一種有可能會出現的狀態，那就是資源平等的配置并沒有帶來機會的平等配置。假如在未來有可能出現資源向農村傾斜的不平等配置，那么在這種情況出現之前，則是資源平等配置，這是否一定帶來機會的平等配置呢？從邏輯上分析，顯然這不是一種必然性，還可能出現機會仍然處于不平等狀態，因為有可能是資源配置效果在城鄉有所不同，或者是因為資源配置在農村內部并沒有做到平等，從而影響了機會的平等配置。在推進城鄉一體化過程中，從C邁向A的過程中，是否會經歷B狀態呢？也就是說，城鄉一體化有可能不是資源配置與機會配置之間線性演變過程，而有可能出現曲線性變化，即資源配置的平等水平提高，并不必然意味著機會配置的平等水平提高，但是如果資源配置的平等水平沒有提高，那么機會配置的平等程度也就不會提高。如果出現這種曲線性演變軌跡（見圖1-2），那么就需要我們對背后的原因做深入的探討和分析。

由此，這里提出如下關于中國城鄉一體化的看法。

（1）有增量地改變城鄉資源配置的不平等狀態，是城鄉機會配置平等化的前提條件。我們認為，城鄉資源配置的改變不應著眼于存量上的變動，而應通過發展帶來的增量的改變，去糾正城鄉資源配置的不平等，這才合乎城鄉一體化與國家整體發展相一致的要求。

（2）城鄉資源平等配置，并不必然帶來機會的平等配置，存在著兩種可能性：一種是機會的平等配置，如果實現這種可能性，那是一種最順利的城鄉一體化；另一種是機會的不平等配置。后一種可能性是相當大的，原因在于還有其他因素影響機會平等配置，比如城鄉資源配置效率的差異，鄉村內部資源配置的不平等等。這后一種配置關系需要盡量避免，但是又可能是無法避免的。針對后一種情況，一方面需要加大對農村的資源配置，以至于出現傾向農村的資源不平等配置，另一方面提升農村內部資源配置效率，以更多地增加機會的平等。

（3）城鄉一體化的最有可能路徑是一個從資源和機會不平等，經過資源平等而機會不平等，然后漸漸達成資源和機會平等，或者資源向農村傾斜的不平等和機會平等的曲線過程，當然這個過程不是短時間內所能完成的，而需要一個相當長的時期。在這里首先要明確的是，如果出現以資源和機會都在減少為表征的城鄉資源和機會平等擴大，那么這不應視為一種城鄉一體化進程。因此，在我們看來，城鄉一體化進程的開始表征是農村資源和機會的增加并且城鄉資源和機會不平等開始降低，否則的話都不應屬于城鄉一體化進程。當然，資源和機會是多種多樣的，即使我們這里所說的政府資源，也是多樣的，那么，城鄉一體化有可能首先出現在某一些資源和機會配置的平等化程度提高上，而另一些資源和機會的不平等程度依舊，甚至有可能出現擴大的趨勢，這并不影響我們把它作為城鄉一體化進程來看待。這表明，城鄉一體化是一個較長的歷史過程，而不是短時能實現的。

在這里，我們的研究重點在于在城鄉一體化過程中資源和機會配置是怎樣發生的以及影響其配置的因素，從中找出中國城鄉關系演變的規律和未來趨向。在這里，我們需要明確回答的問題有：中國是否已經進入城鄉一體化進程？如果總體上沒有進入城鄉一體化，那么在局部地方是否開始城鄉一體化？當前中國城鄉一體化進入什么樣的階段？中國城鄉一體化是一個什么樣的發展路徑？是什么影響中國城鄉一體化？等等。