第二節(jié) 理論基礎(chǔ)

語言教育政策屬于跨學科的基礎(chǔ)性研究，它涵蓋公共政策學、教育政策學、教育學、語言學和管理學等學科領(lǐng)域的相關(guān)知識。因此對它的研究產(chǎn)生影響的也包含相應學科的相關(guān)理論。本書選擇兩種主要理論作為研究理論基礎(chǔ)。

一 公共政策與政策分析

公共政策是對政府與其顧客間的相互作用進行研究并揭示其特點的一種方法，政策研究和政策分析只是其不同稱謂而已。政策分析學派雖然已經(jīng)從它的頂峰衰落，然而公共政策和政策分析在關(guān)注政府做什么的方面依然是很有用的。為了更好地理解公共政策分析，首先必須對政策與公共政策理論有深刻的理解。

（一）政策與公共政策理論

1．政策：語言教育政策研究的元理論

英國公共政策專家科爾巴奇認為，“政策實際上是一種給思想貼上標簽的方式，也就是我們理解世界是什么和世界應該是什么的方式”。這其中還包括那些在統(tǒng)治過程中尋求通過政策來表達利害和行動的人，政策是證明他們的正當性的一種方式。科爾巴奇認為，“秩序、權(quán)威和專門知識是政策的三個核心要素”。它們充分體現(xiàn)了政策特征之間的持續(xù)張力。

政策首先與秩序有關(guān)。政策通常意味著系統(tǒng)和一致性。政府的行為并非是專斷的或者任意的，它受制于已知的普遍應用的規(guī)則。這樣，政策就被看作是在公務人員的行為上設(shè)置了限制；同時，又使他們免于做出選擇。在政策制定和實施過程中，不同政策主體間是否能夠保持一致被看作是政策的一個主要問題。要實現(xiàn)政策一致性，就必須堅持使用規(guī)定的政策秩序處理政策問題。

其次，政策依賴權(quán)威。政策的效力往往依靠政策所代表的權(quán)威，權(quán)威是政策所代表的機構(gòu)的權(quán)力或是得到?jīng)Q策者認可的權(quán)力。權(quán)威是政策合法性的標志，權(quán)威出自權(quán)威角色：部長、普通管理者、行政委員會。這些角色也許與政策設(shè)計無關(guān)，但是政策利用他們的權(quán)威，通過等級原則連接到組織而自上而下地貫徹。

最后，政策依靠專業(yè)知識。政策從來都不是空洞的，它與一定具體的實踐領(lǐng)域相關(guān)。政策的制定建立在一定知識基礎(chǔ)之上。政策知識可以再細分為實用的領(lǐng)域，比如教育政策強調(diào)的是教育而不是政策。隨著時間逐漸推移，政策會發(fā)展出一套專門的專業(yè)知識，并且由于這種觀點把政策看成是熟練的“解決問題”的應用，它會引發(fā)“政策是否起作用”的問題，而這又恰好產(chǎn)生了政策評估這個更進一步專業(yè)化的領(lǐng)域。

2．公共政策理論：語言教育政策研究的基礎(chǔ)理論

在公共政策的定義中，其中較有代表性的觀點有以下幾種（參見表2-1）。

盡管這些論述在概念表述上有所不同，在分析角度上各有側(cè)重，但還是可以看出有關(guān)公共政策的基本特征。郭巍青教授比較簡練地概括了公共政策的定義，他認為，“公共政策是指在一定程度的社會參與的基礎(chǔ)上，由合法的政府來制定和實施的、為解決公共問題而做出的正式?jīng)Q定或安排”。

（二）政策分析與公共政策分析框架

1．政策分析理論

關(guān)于政策分析，戴伊認為，“政策分析是發(fā)現(xiàn)政府做了什么，為什么做以及有什么影響”。政策分析的方法分為兩種類型：公共政策的定性分析和定量分析。當經(jīng)濟學與現(xiàn)代管理結(jié)合，并被運用到公共部門中時，公共政策和政策分析就逐漸被經(jīng)濟學取而代之。換句話說，它們正在被新公共管理所取代。

近40年來，西方公共政策研究者在建構(gòu)公共政策研究框架和模式方面做了大量的探索性研究。主要研究模式包括：麥考爾-韋伯分析模式，沃爾夫的系統(tǒng)分析模式，鄧恩的信息轉(zhuǎn)換分析模式，戴伊提出的八種分析模式和決策過程模型，以及霍格伍德和剛恩提出的過程、內(nèi)容和價值三個維度的分析框架?？梢哉f，以上分析框架和模式的提出，在很大程度上豐富了公共政策的研究思路和方法。

2．公共政策分析的三維度框架取向

通過上述對公共政策的定義、相關(guān)理論以及公共政策分析研究框架特征的歸納與分析，我們可以看出公共政策研究在客觀上具有政策要素、政策過程以及政策價值這三個分析與研究的維度。尤其是要素、過程和價值這三個維度不是孤立的，而是相互聯(lián)系、相互影響和相互制約的。這三個維度及其一些亞維度一起完整建構(gòu)一個公共政策分析框架，通過這三個維度的有機結(jié)合可以實現(xiàn)三維互動，動靜結(jié)合，系統(tǒng)分析的研究目的。在理論和實踐上均具有一定的可操作性，對于構(gòu)建語言教育政策分析框架具有科學借鑒意義和參考價值?，F(xiàn)對這三個維度框架涉及的內(nèi)容概述如下。

（1）要素維度。要素維度包括秩序、權(quán)威和專業(yè)知識三個亞維度。

其一，作為政策參與基礎(chǔ)的秩序是政策有序推進與實施的保障，政策涉及的是使組織化的行為保持穩(wěn)定和可預見，為此必須創(chuàng)造合理的秩序。創(chuàng)造秩序的過程應包含很多參與者，例如，人們可能會在政府一方同意每個學校有責任制定和實施自己的紀律政策，但是要使學校的紀律成為可預見性的，則要求許多政黨和部門的參與。所以制定學校的政策與秩序的創(chuàng)造是密切相關(guān)的。

其二，作為政策參與基礎(chǔ)的權(quán)威為政策提供合法性前提。權(quán)威是政策過程的最好起點，一項主張成為政策的前提就是擁有合法性權(quán)威。政策通常被認為是權(quán)威們的工作，權(quán)威，構(gòu)建了政策制定與實施行動。當然確保地位卑微的人們有機會挑戰(zhàn)權(quán)威，有效參與政策制定、實施和監(jiān)督也同樣重要。

其三，作為政策參與基礎(chǔ)的專業(yè)知識為政策制定奠定科學基礎(chǔ)。政策是務實的權(quán)威決策，重要的是要解決現(xiàn)實問題。而參與政策的基礎(chǔ)要求參與者必須擁有解決相關(guān)問題的專業(yè)知識。專業(yè)知識并不是一般性的和飄忽不定的，它有一個專業(yè)化的焦點：例如，關(guān)于教育的專業(yè)知識，或者語言管理的專業(yè)知識。那些在功能上被定位為專家組的人聲稱對任何既定領(lǐng)域的政策負有責任。但是在政府內(nèi)部和外部，還是會有大量為某種特定形式的專業(yè)知識而組建的各種中心，政府之中的專家會與這些外部專家保持良好的聯(lián)系。

（2）過程維度。政策制定與實施或評價過程中存在獨特的過程要素，它們既有垂直維度也有水平維度。政策過程中有不同的維度，參與者可以在不同的維度上攀援。在這些維度當中，并非一種是“理論”，其他是“實踐”：這些維度都是同一過程的基本要素。垂直維度提供了合法性和規(guī)范性，水平維度提供了效力。

在政策運行過程當中存在著結(jié)構(gòu)上的緊張（參見圖2-2）。在垂直維度上，政策的特征是目標的確定性，評估的目的則是確保行動通向完成已知的目標；而在水平維度當中，存在多樣性的博弈者，因此在什么是值得做的行動方面就為多樣性提供了機會，也造成在如何進行評估方面產(chǎn)生模糊性。由于政策運行過程的這些要素總是出現(xiàn)，因此他們之間總會產(chǎn)生緊張。而且并不是所有觀點都具有同樣的效力，訴諸專家并不能解決問題。似乎不存在一個單一的，明確的與任何政策問題都相關(guān)的專業(yè)領(lǐng)域。

（3）價值維度。公共政策的價值是政策研究中最為根本、最為核心的問題。

語言教育政策研究的對象不是單純的語言現(xiàn)象或語言事實，而是各種不同類型語言、不同地位語言之間博弈背后的利益關(guān)系、價值沖突和價值選擇問題。語言教育政策的價值研究以價值哲學為基礎(chǔ)，借助人們對語言本質(zhì)的理解，討論語言教育政策的價值，對語言教育政策的價值事實進行評判，最終確立語言價值規(guī)范，實現(xiàn)語言提升社會公平，促進國家建構(gòu)與國家發(fā)展的價值目標。

3．公共政策分析三維度框架的適切性分析

在研究語言教育政策的過程中，本書采用公共政策“要素、過程、價值”三維度框架分析不同國家的語言教育政策特點。在關(guān)于影響語言教育政策制定和實施的要素方面，以語言要素為主，同時也將其他非語言要素列入其中。在語言教育政策過程分析中，將政策決策的垂直維度與水平維度有機結(jié)合，構(gòu)成一個比較全面系統(tǒng)的分析模式。在語言教育政策價值分析中，既考慮到語言的價值功能，又將語言教育政策的批判理論致力于“研究社會不公的產(chǎn)生和持續(xù)過程，力求減少不公，以爭取更大形式的社會公平”的觀點增加到分析框架中，分析語言教育政策產(chǎn)生的教育公平與社會公平問題。

二 路徑依賴理論

路徑依賴的概念最初來源于生物學界，用來解釋偶然性隨機因素對生物種類演變進化路徑的影響，后來美國經(jīng)濟學家大衛(wèi)（David）將路徑依賴（path dependence）概念引入經(jīng)濟學范疇，用于解釋技術(shù)變遷中存在的問題。諾思（Noss）第一次將路徑依賴問題引入制度變遷研究之中，并且創(chuàng)立制度變遷路徑依賴的理論框架，開拓了制度變遷研究的新途徑。此后，國內(nèi)外學者對制度路徑依賴進行了深入研究。

（一）路徑依賴理論

“路徑依賴”是歷史制度主義范式中的一個重要概念，劉圣中認為，“它指歷史發(fā)展進程中前期事件和制度范式在歷史演變中會出現(xiàn)自我強化機制，從而形成一種優(yōu)勢地位，并對之后的事件產(chǎn)生影響，形成一種路徑依賴性”。

1．解釋制度結(jié)構(gòu)延續(xù)和繼承的路徑依賴理論

在制度生成理論方面，無論是革命還是戰(zhàn)爭生成論，在對待制度變遷的態(tài)度上認為一種新的制度產(chǎn)生不是突然形成的，而是歷史的延續(xù)和繼承，具有路徑依賴的特征。作為歷史制度主義最重要的一種理論范式，路徑依賴理論強調(diào)歷史演變過程中某個重要的制度、重大事件或社會力量對當前制度建構(gòu)所產(chǎn)生的內(nèi)容、維度和模式方面的同質(zhì)依賴性。在研究制度、習俗延續(xù)和發(fā)展時，普遍存在路徑依賴現(xiàn)象。路徑依賴理論不僅可用于解釋歷史延續(xù)性，也可用于分析歷史要素在制度變遷中的重大依賴作用。

2．關(guān)鍵節(jié)點

關(guān)鍵節(jié)點（critical juncture）是理解制度變遷中的一個重要概念。從定性角度來看，歷史制度主義者認為制度變遷包含了斷裂平衡的動力學。斷裂平衡解釋了制度變遷過程中關(guān)鍵節(jié)點的重要作用，在發(fā)生重要制度變革時，通常會出現(xiàn)一個短暫的時機。一旦這個時機被有效地抓住，制度變革得以實現(xiàn)，在此之后制度又會保持較長穩(wěn)定時期。歷史制度演變中的節(jié)點非常關(guān)鍵，它們對于制度能否進入歷史路徑或軌道起著關(guān)鍵作用。

（二）路徑依賴理論在語言教育政策研究中的適切性分析

路徑依賴理論是研究制度變遷的一種重要研究方法。公共政策是政府選擇作為或不作為的一種安排，其實際價值中包括了制度的特征。公共政策與制度在價值內(nèi)涵上具有共核，即都是政府實施管理的一種手段。政策的制定也是沿著一定歷史發(fā)展過程而進行，存在路徑依賴的特性；同時本書研究的語言教育政策也以語言教育政策變遷演變過程為一個主要維度。鑒于這些理由，選擇研究制度變遷的路徑依賴理論來構(gòu)建語言教育政策分析框架存在合理性和實用性。

1．路徑依賴理論的適切性分析

路徑依賴理論也適用于公共政策研究，主要因為路徑依賴理論包含幾項關(guān)鍵內(nèi)容，這些關(guān)鍵內(nèi)容實際上被分為幾種理論分析方法。

一是時間序列分析方法。時間序列分析是指以縱向時間為線索分析制度變遷過程中時間的密度和長度，以此發(fā)現(xiàn)制度變革的頻率與相似性。運用時間序列分析語言教育政策變遷過程時，可以分析先前的每個時間點所制定的政策為后一時間點制定政策設(shè)定了限制條件和可能的路徑方向。比如后殖民時代前殖民地國家選擇宗主國的語言為新獨立國家的官方語就受到先前語言政策的約束和影響。

二是連續(xù)性和穩(wěn)定性分析方法。連續(xù)性和穩(wěn)定性是路徑依賴的重要標志，保持基本格局不變就是路徑依賴的結(jié)果。與連續(xù)性和穩(wěn)定性分析相對的是斷裂性和變化性的分析。因此，政策分析中可能出現(xiàn)連續(xù)性和穩(wěn)定性分析、斷裂性和變化性分析兩種相對的分析并存的狀況。在分析語言教育政策時，連續(xù)性與變化性分析并存，保持殖民語言的國家使語言政策保持連續(xù)性，而切斷殖民語言聯(lián)系則是語言政策變化性的體現(xiàn)。

三是因果鏈分析方法。因果鏈分析是制度分析中一種較常見的方法，一種制度的制定與形成建立在一定前提與原因之上。在分析語言教育政策時，一種新的語言教育政策的制定與實施都是建立在一定背景之下。比如東南亞國家的外語教育政策，20世紀80年代以來，一些非傳統(tǒng)英語優(yōu)勢國家開始重視英語教育的原因，就是全球化的外部驅(qū)動和這些國家加入東盟后必須要掌握好英語所產(chǎn)生的內(nèi)在動力二者結(jié)合的結(jié)果。

2．語言教育政策研究對路徑依賴理論的發(fā)展

路徑依賴理論強調(diào)通過分析制度變遷過程來理解歷史制度主義的相關(guān)問題。在構(gòu)建語言教育政策分析框架時，尤其是在對不同歷史時期政策的分析時，需要從歷史演進過程去分析語言教育政策變遷的歷史過程。語言教育政策研究成果可以進一步發(fā)展路徑依賴理論。

第一，從歷時的角度研究語言教育政策可以進一步擴展對時間變遷在歷史發(fā)展中價值的認知。路徑依賴理論提出“把政治置入時間當中”，它宣示的時間性對解釋政治現(xiàn)實有重要價值。研究語言教育政策也存在時間維度概念，既包括歷時概念，也包括共時概念。在雙重時間結(jié)構(gòu)下，語言教育政策研究會得到深入地理解，其研究結(jié)果可以證明語言教育政策的選擇是特定時代的產(chǎn)物。

第二，從語言文化變化視角豐富斷裂式平衡觀點。語言教育政策發(fā)展變化的道路充滿連續(xù)與斷裂，即所謂的斷裂式平衡。而對東南亞國家語言教育政策而言，斷裂平衡展現(xiàn)出更加特殊的內(nèi)涵，既有傳統(tǒng)的斷裂掙扎，也有與現(xiàn)代世界語言教育政策的接軌融合；既有殖民語言留下的遺產(chǎn)，也有后殖民時期國語遭受擠壓的困境，這些融合與困境結(jié)合出“單一語言制”式的斷裂，或者“雙語制”超穩(wěn)定的格局。雙重性的變遷值得我們深入分析。

第三，從文化依賴上發(fā)展制度的路徑依賴。更深層次的文化依賴可能更適合解釋東南亞國家的語言教育政策。作為一個保持文化多樣性統(tǒng)一的文化體，這些國家文化多樣性特征明顯，都是數(shù)百或數(shù)千年形態(tài)不變的一貫性的文化體，每一種文化（比如佛教文化圈國家、伊斯蘭教文化圈國家、儒教 [學] 文化圈國家、天主教文化圈國家）特質(zhì)具有別的文化都不具備的特殊性。不同的文化價值觀如何潛在地影響語言教育政策與實踐？如何潛在地影響和規(guī)范著不同國家人們的現(xiàn)實語言生態(tài)，型構(gòu)著不同的現(xiàn)實語言生活形態(tài)？這些問題都具有時代性。回答這些問題將加深對語言教育政策在文化依賴上的認識，也從文化上豐富路徑依賴理論。