一 研究背景與意義

（一）研究背景

1．全球范圍正在如火如荼地開展新一輪內部控制建設

內部控制是一個古老而常新的話題。古代的內部牽制就是內部控制的最初起源。內部控制隨著社會經濟的發展而發展。21世紀初，銀廣夏、藍田股份等系列上市公司財務舞弊案引發我國對企業內部控制的重視，推動財政部制定并實施內部會計控制規范。2001～2004年，財政部先后發布了《內部會計控制規范——基本規范》和9個具體規范。號稱世界上最誠信的美國，在2001年11月爆發了安然公司重大財務丑聞后，又先后暴露出世界通信、施樂、萊得艾德、美國在線時代華納、百時美施貴寶、山登、陽光電器、廢品管理、南方保健、默克制藥等系列上市公司財務舞弊案例，震驚全世界，“徹底打擊了（美國）投資者對（美國）資本市場的信心”（Congress Report, 2002），推動美國國會和政府加速通過了《公眾公司會計改革與投資者保護法案》，即《薩班斯法案》（以下簡稱SOX），在公司治理、會計職業監管、證券市場監管等方面做出了許多新的規定。其中SOX404就規定：管理層對財務報表及與財務報表相關的內部控制的有效性負有責任，要求管理層對此發表書面聲明，披露內部控制的任何缺陷，并獲取審計師對其內部控制有效性和相關報告的鑒證意見。該法案也促使美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations, COSO）在2004年9月正式發布了《企業風險管理——整合框架》，在全世界范圍內掀起了新一輪企業內部控制建設高潮，并對其有效實施產生了重大推動作用。COSO又在2013年更新了1994年的《內部控制——整合框架》; 2016年6月，又推出了新版的《企業風險管理——整合框架》，即《企業風險管理——協調風險與戰略和業績》征求意見稿。

在我國，新一輪內部控制規范建設也在2008年取得了標志性的成就——財政部等五部委聯合發布《企業內部控制基本規范》（財會〔2008〕7號），并自2009年7月1日起實施。2010年4月，財政部又發布了18個企業內部控制應用指引、1個企業內部控制評價指引和1個企業內部控制審計指引，從而將內部控制規范建設推進到具體的、可操作的執行層面，與《企業內部控制基本規范》構成了我國企業內部控制規范體系。企業內部控制應用指引目前已在上市公司中實施，并在非上市大中型企業特別是國有企業中執行。財政部等自2012年起，每年對我國上市公司執行內部控制規范體系情況進行分析，并發布分析報告，以推進內部控制規范體系的應用。2013年度的分析報告表明，我國上市公司總體執行企業內部控制規范體系良好，內部控制有效。

2．國有企業在中國社會經濟發展中具有重要地位

我國是社會主義國家，公有制在國民經濟中占有主體地位，國有企業是公有制經營的重要代表形式。黨的十八屆三中全會指出：“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。”“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發揮國有經濟主導作用，不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。”習近平主席也多次強調：“國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。”國有企業的發展與壯大是確保公有制經濟在國民經濟中占主體地位的關鍵。我國國有企業經過60多年特別是近10多年的發展，在國民經濟中的地位與作用日益顯現。2012年全國國有企業上繳稅金總額（含石油特別收益金）37163.5億元，占全年財政收入（117210億元）的31.7%，比2011年增長10.9%。2014年1～11月，全國國資委系統監管企業實現營業收入39.8萬億元，同比增長4.5%；實現利潤1.95萬億元，同比增長5.2%；實現增加值8.1萬億元，同比增長6.9%；上繳稅金2.8萬億元，同比增長4.8%; 2014年《財富》雜志世界500強中，有47家中央企業和21家地方國資委監管企業上榜。正因為如此，習近平主席強調，國有企業是我國經濟發展的重要力量，也是我們黨和國家事業發展的重要物質基礎。因此，在做強做優做大國有企業，不斷提高國有企業的活力、影響力、控制力的同時，增強和提高國有企業抗風險能力，促進國有企業健康快速發展，不僅具有十分重要的經濟意義，也具有十分重要的政治意義與社會意義。

3．國有企業在內部控制方面存在一些重大問題

在看到我國國有企業發展取得的成績的同時，我們也應該注意到，國有企業在內部控制與風險管理方面還存在諸多問題，給企業和國家帶來了重大損失。近十多年來的典型案例現列舉如下。

中航油新加坡公司在2004年造成了5.54億美元的巨額損失。該公司是中國航油集團公司的海外控股子公司，一個因成功進行海外收購曾被稱為“買來個石油帝國”的企業。其總裁陳久霖，兼任集團公司副總經理，經授權批準后，自2003年開始做油品套期保值業務，但其擅自擴大業務范圍，從事石油衍生品期權交易。在其違規操作一年多時間里，無人知曉，最終因從事投機行為在2004年10月造成5.54億美元的巨額虧損，他本人也被新加坡警方拘捕，接受管理部門的調查。導致嚴重后果的原因是“中國航油集團公司的內部監督控制機制形同虛設”。

四川長虹為了實施海外戰略、提高銷售額，因信用管理和應收賬款管理不當，在2002～2004年度被當時在美國市場有一定影響力的APEX公司及其掌舵人季龍粉拖欠高達4.7億美元，折合人民幣近40億元。季龍粉因涉嫌詐騙被四川警方刑事拘留；四川長虹則不得不計提高額壞賬準備，使其陷入巨額虧損。

2008年暴露的云南銅業（集團）有限公司（下文簡稱云銅集團）原董事長鄒韶祿、原副總經理余衛平貪污、受賄并造成巨額國有資產流失的案件在國內外引起極大的反響。其引出的“云銅腐敗案”涉案人數多達70余人，涉案金額高達20多億元，社會影響惡劣。其腐敗發生的主要領域在合作經營、原料供應、工程承包、土地使用權轉讓、資金使用、干部任用、預付貨款、原料采購、工程承包等。該案件成為云南省當時查處的最大的一起省屬國有企業領導嚴重腐敗案件，案件錯綜復雜、涉案金額巨大、社會影響惡劣，并折射出了當時國有企業腐敗案件發展的一個新動向——涉案人員集團化。

首都機場集團也曾暴露出一系列貪腐案。如原總經理、董事長李培英因犯受賄罪和貪污罪，其中受賄2661萬余元，貪污8250萬元，于2009年2月10日被山東省濟南市中級人民法院兩罪并罰，決定執行死刑，剝奪政治權利終身，沒收個人全部財產。其繼任董事長張志忠又于2010年4月被刑拘，并在2011年11月被檢方指控在擔任原民航總局部門負責人、首都機場集團公司總經理的近15年間，在貨運包機和貨運計劃的調配和審批、機場工程項目承攬等方面為他人牟利，索取或收受款物472.77萬元。

2010年10月，中國鐵建爆出沙特輕軌工程項目可能虧損41.53億元，引起國內工程行業的廣泛關注。該項目采用“EPC +O＆M”的總承包模式，項目簽約時只有概念設計，此后業主提出了新的功能需求及工程量增加；在實際執行過程中，尤其是在工程分包過程中，設計是由國外公司負責的；沙特方面提出了新的功能需求，還縮短了工期；項目圖紙按照沙特方面要求更改，增加了工程量；國外的工作習慣就嚴重制約了工期的進展。顯然，中國鐵建在該項目管理過程中存在對當地經濟、社會、文化和法律環境不太了解，沒有嚴格執行合同規定，讓沙特方隨意變更原合同且沒有及時補簽新合同、對合同風險控制不嚴等方面的問題。

2011年，利比亞政局動蕩，這給在利比亞的中國企業帶來了巨大損失。當時，中國在利比亞承包的大型項目一共有50個，涉及合同金額188億美元。在大部分中資企業人員因戰爭撤出利比亞之后，中資企業的損失或將超出預期，主要集中在三個方面：一是固定資產、原材料等損失；二是難以追回的工程墊付款；三是撤離人員安置費用。此事件引發了中國企業在海外可能遇到的風險及應對策略的廣泛討論。

自2012年3月中石油腐敗案正式拉開序幕后，截至2014年12月，已有46人因中石油案“倒下”，其中22人在中石油系統任職；24人因與中石油有利益合作關系被查。2011年，審計署對中石油本部及所屬14家單位進行審計后發現，中石油在會計核算和項目建設管理等方面存在不規范等問題，其中中石油昆侖天然氣公司就一共發現了24類問題。早在2011年初，審計署對中石油承建的西氣東輸二線工程東段2010年跟蹤審計結果指出其存在七大問題。2012年6月，審計署在對中石油2010年度財務收支審計結果又指出其在會計核算和財務管理、重大投資項目管理、工程項目建設管理、內部管理四大方面存在的14個問題。2014年6月，審計署在對中石油2012年度財務收支審計結果中指出其在會計核算和財務管理、執行國家經濟政策和企業重大經濟決策、內部管理（又分為工程項目管理、資金和金融業務管理、資產與產權及股權管理方面、油田對外合作及職工持股企業、信息化建設管理、公務用車配置等）共三大方面的38個問題。審計署的審計結果公告表明，中石油系列腐敗案存在的根源之一是其內部管理方面還存在重大問題。

2015年2月6日，中紀委巡視組通報了對中國聯通、神華集團、中船集團、華電集團、東風汽車公司五家中央企業的巡視意見，具體指出了它們存在腐敗行為或風險的領域以及主要手段。概括起來，這五家中央企業在內部控制與風險管理中共性的高風險領域是：工程項目、物資采購、商品銷售、并購重組、選人用人、“四風”問題；主要違規手段是：內外勾結搞權錢、權色交易，縱容支持親屬、老鄉或其他關系人開辦關聯企業并通過關聯交易實施利益輸送，在子女出國留學、就業等方面接受供應商利益輸送，收受有價證券、貴重禮品，接受供應商安排打高爾夫球、外出旅游等；導致腐敗行為的主要原因是：“三重一大”制度執行不夠嚴格，未有效執行內部控制制度，監管不到位，問責不嚴格等。

財政部會計司等的分析報告對2013年度納入企業內部控制規范實施范圍的1052家上市公司的內部控制審計報告進行了分析，如表1-1所示。這說明，國有上市公司內部控制總體有效，但也存在個別國有上市公司內部控制無效的情況。

（二）研究意義

正是因為我國國有企業在國民經濟發展中的重要地位，在搞好非國有企業發展壯大的同時，促進國有企業快速、健康地發展，就具有特別重要的意義。與上市公司和民營企業比較，國有企業在產權性質、企業法人治理結構、企業文化等方面具有一些特質，這也可能導致國有企業內部控制與風險預警機制方面具有一些特殊性；國有企業在我國國民經濟中舉足輕重，但在內部控制與風險預警機制方面普遍存在法人治理結構不合理、內部控制體系與風險管理不健全等問題。因此，加強國有企業內部控制和風險預警機制理論研究，進而促進國有企業內部控制和風險預警機制的建設，提高其有效性，就具有十分重要的理論意義與實踐指導價值。

理論上，以國有企業為對象，可深化和拓展內部控制與風險預警機制研究，并可形成具有中國特色的國有企業內部控制與風險預警機制相關理論框架。

實踐上，可為財政部、國資委、證監會等制定或完善相關法規提供理論依據；將相關理論成果應用到具體實踐環節的研究，可為國有企業內部控制與風險預警機制的完善提供操作指引，進而提高管理效率和效果。