第三節 防洪預案編制

防洪預案是對防御江河洪水災害、山地災害（山洪、泥石流、滑坡等）、臺風暴潮災害、冰凌洪水災害以及因地震爆炸等突發性因素引起的洪水災害防御方案的統稱。它是在現有工程設施條件下，針對可能發生的各類洪水災害而預先制定的防御方案、對策和措施，是各級防汛指揮部門實施指揮決策和防洪調度、搶險救災的依據。

一、編制防洪預案的必要性

1．目前防汛形勢嚴峻，預做對策，十分必要

我國地域遼闊，自然地理、氣候條件復雜，降雨時空分布嚴重不均，七大江河的中下游平原地區均受洪水威脅，東部沿海地區夏秋季多暴雨洪水，臺風暴潮活動頻繁，是世界上洪澇災害最嚴重的國家之一。目前我國防洪標準仍然比較低，僅能防御常遇洪水，對于大洪水和特大洪水還不能有效控制。為了減輕洪澇災害，根據可能出現的各種洪水災害情況，制定防洪預案，強化對策，十分必要。

2．能進一步明確防汛各級各部門的任務和職責

編制防洪預案，可以進一步明確行政首長負責制、防汛第一責任人的職責，明確各級各部門的防洪任務和職責，使其各司其職、各盡其職，既做好本身的防洪工作，又加強相互間的協作配合，做好全局的防洪工作。

3．便于指揮調度

編制防洪預案可以使防洪搶險工作任務一目了然，做到心中有數。有利于防洪指揮機構提高指揮、調度、決策的科學性、條理性、連貫性和合理性。可以使防洪一線的防守人員盡快熟悉抗洪搶險救災工作的內容、計劃、操作流程，明確責任分工。

4．有利于提高全民的防洪減災意識

編制防洪預案，也是動員各行各業和廣大軍民投入防洪的過程，可以提高全民和整個社會的防洪減災意識。

5．能加強防洪環節間的銜接

由于有了防洪預案，調動了全社會各行業各部門的參與，加強了防洪搶險各個環節之間的銜接，有利于消除工作中考慮不細的問題。

6．使工程措施和非工程措施有機結合

編制防洪預案，不僅使河道、堤防、水庫、水閘、分蓄洪區、湖泊、洼地等諸工程單元的功能得到充分發揮，而且進一步健全防御體系，使防洪系統發揮其整體最優作用。

二、編制防洪預案的依據和基本原則

（一）編制依據

編制防洪預案的依據涉及防洪減災的法律、條例、規定和政策等。包括《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國河道管理條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《國家突發公共事件總體應急預案》、《國家防汛抗旱應急預案》、《中華人民共和國蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等國家有關法規、條例和政策，已批準的防洪調度方案，流域防洪規劃和防御洪水方案，上級和同級人民政府頒布的有關法規以及上級人民政府有關部門制定的防洪預案等。

（二）編制的工作原則

以確保人民群眾生命安全為首要目標，貫徹以人為本的方針和行政首長負責制；堅持服從大局、分工合作、各司其職；堅持以防為主、防搶結合，努力實現由控制洪水向管理洪水轉變；堅持因地制宜、突出重點；堅持統一指揮、統一調度、全力搶險；堅持公眾參與、軍民聯防；堅持工程措施與非工程措施相結合等原則。

（三）編制的主要目的

編制防汛搶險應急預案，以加強防范為出發點切實做好遭遇突發事件的應急處理，最大程度地保障人民群眾生民安全，避免和減少人員傷亡，保障城鄉經濟社會安全穩定和可持續發展，以減輕災害損失為主要目的。

要合理確定防洪保護重點，不同地區，不同層次、不同部門、不同量級的洪水，防洪保護重點有所不同，但重要水庫、重要堤防、重要閘壩、大中城市、重要交通干線、重要設施和重要經濟區域必須予以確保。

（四）制定洪水調度方案及審批權限

為了使防汛工作得到正常監控，達到最大程度地保障人民群眾生命安全，避免和減少人員傷亡的應急預案目的，2005年修改后的《中華人民共和國防汛條例》重點是修改了制定洪水調度方案與審批權限，第十二條至第十四條作出的規定：

有防汛任務的地方，應當根據經批準的防御洪水方案制定洪水調度方案。長江、黃河、淮河、海河（海河流域的永定河、大清河、漳衛南運河和北三河）、松花江、遼河、珠江和太湖流域的洪水調度方案，由有關流域機構會同有關省、自治區、直轄市人民政府制定，報國家防汛總指揮部批準。跨省、自治區、直轄市的其他江河的洪水調度方案，由有關流域機構會同有關省、自治區、直轄市人民政府制定，報流域防汛指揮機構批準；沒有設立流域防汛指揮機構的，報國家防汛總指揮部批準。其他江河的洪水調度方案，由有管轄權的水行政主管部門會同有關地方人民政府制定，報有管轄權的防汛指揮機構批準。

洪水調度方案經批準后，有關地方人民政府必須執行。修改洪水調度方案，應當報經原批準機關批準。

有防汛抗洪任務的企業應當根據所在流域或者地區經批準的防御洪水方案和洪水調度方案，規定本企業的防汛抗洪措施，在征得其所在地縣級人民政府水行政主管部門同意后，由有管轄權的防汛指揮機構監督實施。

水庫、水電站、攔河閘壩等工程的管理部門，應當根據工程規劃設計、經批準的防御洪水方案和洪水調度方案以及工程實際狀況，在興利服從防洪，保證安全的前提下，制定汛期調度運用計劃，經上級主管部門審查批準后，報有管轄權的人民政府防汛指揮部備案，并接受其監督。

經國家防汛總指揮部認定的對防汛抗洪關系重大的水電站，其防洪庫容的汛期調度運用計劃經上級主管部門審查同意后，須經有管轄權的人民政府防汛指揮部批準。

（五）防汛搶險應急預案的實施

防汛搶險應急預案經批準后，有關地方人民政府、部門、單位、企業必須執行。這在《防汛條例》中有明確規定。各省、自治區、直轄市、地、市、縣的行政首長要對所轄區的防汛搶險預案的實施負總責。

三、防洪預案的基本內容

汛期突發性的洪水災害形式有：江河洪水、漬澇災害、山洪災害（降雨引發的山洪、泥石流、滑坡災害）、冰凌洪水災害、熱帶風暴、臺風暴潮災害。因此，防汛搶險應急預案分為：防御洪水災害應急預案、防御山地災害應急預案、防御冰凌洪水災害應急預案、防御臺風暴潮災害應急預案、防御突發性洪水（由于防洪工程失事如潰堤、倒閘、垮壩等而造成的災害性洪水）應急預案等。各地可根據當地存在的主要災害形式編制一種或幾種防洪搶險應急預案。

一個完整的防洪搶險應急預案應包括當地基本情況和工程防護對象的描述，包括具有實用性和可操作性的防、抗、搶、救諸方面的應急措施，要有洪水調度方案和具體實施方案，以及方案實施所必需的保障條件等。以《水庫防洪搶險應急預案》（以下簡稱《應急預案》）為例，簡要概述如下。

編制《應急預案》是為了提高水庫突發事件應對能力，切實做好水庫遭遇突發事件的防汛搶險調度和險情搶護工作，力保水庫工程安全，最大程度地保障人民群眾生命安全，減少損失。

（一）使用范圍

（1）水庫工程遭遇重大險情的突發事件是：超標準洪水、工程隱患、地震災害、地質災害、上游水庫潰壩、上游大體積漂移物的撞擊、戰爭或恐怖襲擊、其他。

（2）適用于大中型水庫，小型水庫可參照執行。

（二）水庫工程概況

為方便領導指揮決策，對水庫所在流域或流域內的基本情況進行簡要描述，主要包括以下內容。

1．流域概況

水庫自然地理、水文、氣象及流域內水利工程建設等基本情況。

2．工程基本情況

水庫工程等級、壩型以及擋水、泄水、輸水等建筑物的基本情況，水庫工程技術特性，泄流曲線等技術參數，大壩歷次安全鑒定情況。

3．工程水文情況

水庫所在流域暴雨、洪水特征、水文測站（包括水文自動測報系統）分布、觀測項目，防汛方式及洪水預報方案，以及預見期、預報精度等。

4．工程安全監測

水庫工程安全監測項目、測點分布以及監測設施、工況等，以往水庫工程安全監測情況、重點分析發現的異常情況。

5．汛期調度運用計劃

經批準的水庫汛期調度運用計劃。

6．歷史災害及搶險情況

水庫興建以前，工程所在流域發生的洪水、地震、地質等重大災害的相關情況；水庫興建以來，工程所在流域發生的洪水、地震、地質災害和工程重大險情等，以及水庫調度、搶險和災害損失等情況。

（三）突發事件危害性分析

1．重大工程險情分析

根據水庫實際情況，分析可能導致水庫工程出現重大險情的主要因素，可能出現重大險情的種類，估計可能發生的機會和程度；可能出現的重大險情對水庫工程安全的危害程度。

2．大壩潰決分析

根據水庫實際情況，分析可能導致水庫大壩潰決的主要因素，可能發生的水庫潰決形式；參照有關技術規范，進行潰決洪水計算；水庫潰決洪水對下游防洪工程、重要保護目標等造成的破壞程度和影響范圍，繪制水庫潰決風險圖；水庫潰壩對上游可能引發滑坡崩塌的地點、范圍和危害程度。

3．影響范圍內有關情況

確定影響范圍內的人口、財產等社會經濟情況，范圍內的防洪重點保護對象，范圍內的工程防洪標準以及下游河道安全泄量等。

（四）險情監測與報告

1．險情監測和巡查

規定水庫工程險情監測、巡查的部位、內容、方式、頻次等，規定監測、巡查人員組成及監測、巡查結果的處理程序。

2．險情上報與通報

規定險情上報、通報的內容、范圍、方式、程序、頻次和聯絡方式等。

（五）險情搶護

1．搶險調度

根據水庫發生的險情，確定水庫允許最高水位及最大下泄流量，制定相應的水庫搶險調度方案；根據搶險調度方案制定相應的操作規程，明確水庫調度權限、執行部門等。

2．搶險措施

根據險情及搶險調度方案，制定相應的搶險措施。

3．應急轉移

確定受威脅區域人員及財產轉移安置任務；根據受威脅區域現有交通狀況、社區分布和安置點的分布情況，制定應急轉移方案；規定人員轉移警報發布條件、形式、權限及送達方式等；規定組織和實施受威脅區域人員和財產轉移、安置的責任部門和責任人；制定人員和財產轉移后的警戒措施，明確責任部門。

（六）應急保障

1．組織保障

明確水庫防汛指揮部指揮長、副指揮長及成員單位負責人，明確實施《應急預案》的職責分工和工作方式；確定水庫應急搶險專家組組成。

2．隊伍保障

根據需求和當地實際情況，確定搶險隊伍組成、人員數量和聯系方式，明確搶險任務，提出設備要求等。

3．物資保障

根據搶險要求，提出搶險物資種類、數量和運達時間要求；說明水庫自備和可征調的搶險物資種類、數量、存放地點，以及交通運送、聯系方式等。

4．通信保障

規定緊急情況下，水情、險情信息的應急傳送方式；規定搶險指揮的通信方式。

5．其他保障

規定交通、衛生、飲食、安全等其他保障措施，規定宣傳報道的發布權限和方式等。

（七）《應急預案》啟動與結束

明確啟動與結束《應急預案》的條件，明確啟動和結束《應急預案》的決策機構與程序。

（八）附圖、附表

水庫工程的有關技術參數是《應急預案》搶險措施的重要依據，水庫管理單位應將所有技術資料準備齊全，根據國家防汛抗旱總指揮部辦公室2006年3月頒布的《水庫防汛搶險應急預案編制大綱》要求，這些資料包括附圖和附表。

1．附圖

水庫及下游重要防洪工程和重要保護目標位置圖，水庫樞紐平面布置圖，水庫樞紐主要建筑物剖面圖，水庫水位—庫容—水庫水位—面積和水庫水位—泄量關系曲線圖，水庫洪水風險圖。

2．附表

水庫工程技術特性表，水庫下游主要河段安全泄量、相應洪水頻率和水位表，水庫險情及搶險情況報告表。

四、編制防洪預案應注意的事項

洪水是一種自然災害，無法抗拒，防汛搶險預案只是針對可能發生的各類洪水險情制定的防御對策和措施。防汛搶險預案內容廣泛，涉及關系和問題很復雜，在編寫是應注意以下事項。

1．編制小組

防汛搶險應急預案在防汛法規中具有重要的法律地位，是一項重要的非工程措施，要高度重視預案編寫工作，應將預案的編制工作納入正規化、規范化和制度化建設的軌道。防汛是政府行為，要在各地政府防汛行政首長領導下成立預案編制小組，編寫成員應包括本項應急處置工作參與的各部門負責人及相關專家和技術人員。

2．編制預案的理念

應急預案編制的成員，思想上要有前瞻性，要以科學發展觀和以人為本的指導思想指導整個編制工作，要充分認識到洪水是一種自然災害，無法抗拒，但可以通過制定事前、事中的應急預案加以預防控制，將災害損失減少到最小程度。應急預案應體現“努力實現由控制洪水向管理洪水轉變”的理念。

3．崗位與職責的編寫

在預案編制中，要把防汛職責劃分放在十分重要的位置，地方行政首長是防汛的第一責任人，對防汛搶險工作負總責，行政首長負責制是做好防汛工作的核心和關鍵，要把以行政首長負責制為核心的防汛責任制貫穿到各分工責任單位及各項防汛搶險工作。預案在明確防汛搶險崗位職責時，切記一人多崗，一個人在緊急關頭是不可能同時在多個崗位上履行職責的。

4．編制有“個性”的預案

防汛搶險應急預案的編寫，針對性要強，不能千篇一律。要充分考慮當地氣象、水文、地理地質、工程特性、周邊環境和人口密度及分布特點，考慮當地的社會公用設施、救援隊伍、應急資源等現狀，從而制定適合本地、本工程實際情況的防汛搶險應急預案。預案要充分體現應急工作中的“防”、“搶”、“救”特點。“防”應擺在首位，預案應做到更充分、細致些，各種災害誘發的高風險性險情預估及預防對策都要涵蓋；“搶”與“救”的預案措施要及時、可行、全面，并注意預案工作之間的銜接。

5．預案要實用、可操作

編制防汛搶險應急預案要翔實具體，要有針對性、聯動性、完整性、實用性和可操作性，并在實施中不斷補充，逐步完善。每年要對應急預案作定期檢查，對預案的可行程度及響應效果作出綜合評價，為下一年度防洪預案的編寫提供條件。各地要根據在防汛中出現的新情況、新問題、檢查結果等，更新和修訂應急預案的方法，每年修訂一次。

6．預案編制要有新科技含量

目前，部分傳統的防汛搶險方法已與科技發展不相適應，方法落后，勞動強度高，搶險效率低，受人力、防汛物料的限制，難以在防汛搶險中繼續使用，而新的雨情、水情、洪水預報網絡系統監控點增多、準確度提高；新的防汛搶險材料，強度高、耐久性強；新的搶險機具、設備等能夠有效提高搶險效率，為險情的及時搶護爭得主動，贏得時間。編寫防汛搶險應急措施時，應根據所轄工程的具體情況，因地制宜地加以選擇，注重應用新材料、新機具、新技術、新方法，逐步加大新科技在防汛搶險中的應用。