領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是人民權(quán)利的一種讓渡。當(dāng)人民讓渡權(quán)利形成領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力之后，如馬克思所揭示的，權(quán)力作為分配社會(huì)性權(quán)利的一種有用且有力的工具，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力也是以不侵犯人們的自由權(quán)利為止限，而這恰恰也是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力所應(yīng)該肩負(fù)的最基本的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。只不過(guò)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的含義不局限于此，它還包括要求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“積極作為”的責(zé)任，以及對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不作為”或“過(guò)度作為”（亂作為）的一種懲罰性“問(wèn)責(zé)”。

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任本身是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的一種對(duì)應(yīng)性的約束，有責(zé)必有權(quán)，有權(quán)須有責(zé)，享受多大的權(quán)力就應(yīng)承擔(dān)多大的責(zé)任，我們將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任這種對(duì)應(yīng)性的結(jié)構(gòu)關(guān)系稱之為“責(zé)任性權(quán)力”。

在民主和法治的條件下，構(gòu)建“責(zé)任導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”的“責(zé)任性權(quán)力”并嚴(yán)格啟動(dòng)“問(wèn)責(zé)”程序，是破除“有權(quán)無(wú)責(zé)”和“有責(zé)無(wú)權(quán)”的畸形權(quán)責(zé)背離關(guān)系的必由之路。

一、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的層次體系

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是立體的、有層面的，不僅僅局限于我們習(xí)慣理解的要求領(lǐng)導(dǎo)主體通過(guò)行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“積極作為”的“有為”中部層面，它還包括最基本的“不與民爭(zhēng)利”的“無(wú)為”底部層面，也包括一個(gè)上部層面即對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不作為”或“過(guò)度作為”（亂作為）的懲罰性“問(wèn)責(zé)”。我們也可以把中部層面和底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任合稱為“職責(zé)”，而把上部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任稱為“問(wèn)責(zé)”。要把握領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任這個(gè)概念中蘊(yùn)含的層次體系，就無(wú)法回避去簡(jiǎn)要追溯它的中國(guó)哲學(xué)和西方倫理學(xué)淵源，并對(duì)各個(gè)層次的內(nèi)容做適當(dāng)?shù)钠饰觥?

（一）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的立體分析

在我們中華傳統(tǒng)優(yōu)秀文化體系中，一談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，就會(huì)首先聯(lián)想到要求領(lǐng)導(dǎo)者以身作則、夙夜在公、勤政為民、孜孜不倦。這是因?yàn)槲覀冎腥A傳統(tǒng)里有著根深蒂固的以民為本的為政思想，同時(shí)中國(guó)古代老百姓也習(xí)慣親密地把為政者視為“父母官”和“青天大老爺”，這是傳統(tǒng)中國(guó)為政者和老百姓之間的一種良性的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任關(guān)系。那么，具體來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具有哪些立體層次呢？

第一，“積極作為”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。“《左傳》說(shuō)：‘政如農(nóng)功，日夜思之’。領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于自己的職責(zé)，就是要像農(nóng)民耕種一樣勤勤艮懇（懇懇）、精耕細(xì)作。早上起來(lái)先想想今天要做些什么，晚上睡覺前再想想今天做了些什么，哪些做得好，哪些要改進(jìn)。一日三省，如履薄冰，把每項(xiàng)工作都當(dāng)成‘第一次’來(lái)對(duì)待，這樣才能做到持續(xù)負(fù)責(zé)、持續(xù)發(fā)展”[31]。

“《元史·抄思傳》記載，元朝著名將領(lǐng)抄思長(zhǎng)期征戰(zhàn)沙場(chǎng)，帶兵平定金兵，才能和功績(jī)突出，位高權(quán)重。他去世后，其妻張氏深明大義，立志要把后代培養(yǎng)成才。張氏在訓(xùn)誡孩子時(shí)說(shuō)了這樣一段話：‘人有三成人，知畏懼成人，知羞恥成人，知艱難成人。否則禽獸而已。’其大意是：大凡人才成長(zhǎng)，做有成就之人，有三條途徑，懂得畏懼的人能成為人才，懂得羞恥的人能成為人才，懂得艱難的人能成為人才。否則，不過(guò)是禽獸而已。如果按今天的社會(huì)主流價(jià)值觀來(lái)理解，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該是：對(duì)人民和人民賦予的責(zé)任，要始終保持敬畏；對(duì)不廉潔、不作為的現(xiàn)象，要始終視為羞恥；對(duì)做好本職工作，要始終不怕困難，艱苦奮斗，有一種甘于奉獻(xiàn)的精神”[32]。

“子路曾向孔子求問(wèn)如何為政？孔子的答復(fù)是‘先之勞之’并且做到‘無(wú)倦’”[33]。與此同時(shí)，中國(guó)先賢也敏銳地意識(shí)到為政者和老百姓之間也是一種“舟”和“水”的關(guān)系，即為政者是“舟”，老百姓是“水”，“水能載舟，亦能覆舟”，在唐太宗和魏征之間的多次對(duì)話中也常常轉(zhuǎn)引這一古語(yǔ)。可以看出，中國(guó)古代的圣人先賢對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)是非常深刻的，為政者要視老百姓如子女，將手中的權(quán)力用于造福于民、積極作為，并且時(shí)刻保持一種“居安思危”的權(quán)力和責(zé)任意識(shí)。

第二，“無(wú)為而治”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。那么，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力除有上述“積極作為”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，還有其他層面的意蘊(yùn)嗎？還是從中國(guó)傳統(tǒng)文化說(shuō)開去。我們中國(guó)政治哲學(xué)里，一直存在“有為”和“無(wú)為”的兩個(gè)重要哲學(xué)概念，但請(qǐng)注意這里的“有為”和“無(wú)為”并不是相互對(duì)立的一組概念，只不過(guò)兩者的側(cè)重點(diǎn)不同。

我們前面提到的“有為”的側(cè)重點(diǎn)是要造福于民，積極作為。而老子所提出的“無(wú)為而治”的思想的側(cè)重點(diǎn)是“不與民爭(zhēng)利”，老子主張為政者要像水一樣“水善利萬(wàn)物而不爭(zhēng)”，“以其不爭(zhēng)，故天下莫能與之爭(zhēng)”[34]，要像天地化育萬(wàn)物一樣“生而不有，為而不恃，功成而弗居”[35]，為政者這樣做就是“無(wú)為而無(wú)不為”，天下反而得到大治。老子反對(duì)的是與民爭(zhēng)利，橫征暴斂的苛政，他寄希望于為政者“愛以身為天下，若可托天下”。

這種要求領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“不與民爭(zhēng)利”的中國(guó)哲學(xué)，在西方倫理學(xué)里也能找到契合。“西方哲學(xué)從‘自由’和‘權(quán)利’的概念出發(fā)，引證出公共權(quán)力以不侵犯?jìng)€(gè)人自由權(quán)利為止限”[36]。西方倫理哲學(xué)的一大基石是“自由”。“自由包含兩層意義，一是指‘個(gè)人能夠免于外在干涉而徑自行動(dòng)的范圍’，二是指‘個(gè)人實(shí)現(xiàn)自主行動(dòng)的能力和程度’”[37]。自由是天賦的權(quán)利，人人天生享有這兩種自由。那么由此產(chǎn)生的問(wèn)題是人們徑自行動(dòng)的范圍和程度的止限在哪里？人們行使自由是以不侵犯他人的個(gè)人自由權(quán)利為止限。這種人們之間互不侵犯自由以保障人們都享受自由的要求，就必然要求形成一種公共權(quán)力，來(lái)維持自由權(quán)利分配的正義秩序。于是人們讓渡出一部分自由權(quán)利交給國(guó)家，就形成了公共權(quán)力。由此，我們知道是先有人們的自由權(quán)利，才有國(guó)家的公共權(quán)力。國(guó)家的公共權(quán)力是由人們讓渡權(quán)利而產(chǎn)生的，它的旨趣就在于維護(hù)人們享受自由權(quán)利的秩序，而不是反過(guò)來(lái)侵犯人們的自由權(quán)利。公共權(quán)力以不侵犯人們自由權(quán)利為止限，這就是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的最底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

第三，保障性領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。我們已經(jīng)論述了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力“積極作為”以“有為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力要“不與民爭(zhēng)利”的“無(wú)為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，那如果領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力違背上述兩大領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，即違反“職責(zé)”，要么“不作為”，要么“過(guò)度作為”（亂作為），那怎么辦？這里就引發(fā)了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的另一個(gè)概念含義“問(wèn)責(zé)”。在英文中，Responsibility和Accountability都指向中文的“責(zé)任”。如果要對(duì)應(yīng)來(lái)說(shuō)，Responsibility是指前面兩種領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任即“職責(zé)”，是擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)主體應(yīng)該要去做的責(zé)任，而Accountability是指擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)主體不這么去做就要被懲罰“問(wèn)責(zé)”。Accountability這個(gè)詞的詞根是“Account”，它是指“計(jì)算”和“賬目”的意思。由此，Accountability的完整含義是領(lǐng)導(dǎo)主體若違背其職責(zé)，就要承擔(dān)被權(quán)利主體追查、清算并予以懲罰的后果。

2016年7月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，其中規(guī)定：“黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，有下列情形的，應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)：黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實(shí)，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，或者在處置本地區(qū)本部門本單位發(fā)生的重大問(wèn)題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的”[38]。此后，中紀(jì)委發(fā)現(xiàn)多起違反《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的典型案例。

典型案例之一是貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策不力，兩鄉(xiāng)黨委書記被問(wèn)責(zé)免職。

2015年10月23日，西部某縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)會(huì)同扶貧移民部門等，強(qiáng)化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，對(duì)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作不力的兩名鄉(xiāng)黨委書記進(jìn)行了問(wèn)責(zé)處理，經(jīng)縣委常委會(huì)研究，決定對(duì)兩人免職，并予以通報(bào)。縣督查組督查時(shí)發(fā)現(xiàn)，二人對(duì)所肩負(fù)的職責(zé)認(rèn)識(shí)不深，理解不透；對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作宣傳動(dòng)員不到位、工作思路不清晰；兩鄉(xiāng)精準(zhǔn)扶貧工作措施不明、推進(jìn)不力；精準(zhǔn)扶貧工作嚴(yán)重滯后，當(dāng)?shù)馗刹咳罕姺从硰?qiáng)烈……

“精準(zhǔn)扶貧不能只是送點(diǎn)柴米油鹽就完事。”動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次。“對(duì)中央決策必須堅(jiān)決貫徹落實(shí)，對(duì)中央部署必須確保如期完成。對(duì)推進(jìn)扶貧工作不力，在精準(zhǔn)扶貧工作中不作為、不擔(dān)當(dāng)，消極應(yīng)付，影響整體工作部署和工作進(jìn)度的，我們將嚴(yán)肅查處，決不姑息。”該縣紀(jì)委有關(guān)人員表示。[39]

收到舉報(bào)卻未如實(shí)報(bào)告組織，導(dǎo)致有問(wèn)題干部通過(guò)考察，縣長(zhǎng)被問(wèn)責(zé)。

2015年9月，江西省上饒市婺源縣委副書記、縣長(zhǎng)費(fèi)長(zhǎng)輝在牽頭負(fù)責(zé)縣委全面工作期間，接到市委組織部常務(wù)副部長(zhǎng)打來(lái)的電話。原來(lái)，上饒市正在醞釀萬(wàn)年縣委常委補(bǔ)缺人選，向費(fèi)長(zhǎng)輝征求意見。費(fèi)長(zhǎng)輝認(rèn)為，時(shí)任婺源縣副縣長(zhǎng)宮海工作不錯(cuò)，能力較強(qiáng)，重用為縣委常委合適。

在這之后，上饒市委考察組在婺源縣找費(fèi)長(zhǎng)輝進(jìn)行個(gè)別談話，了解宮海在廉潔自律方面是否存在不良反映。

未聽到宮海有廉潔自律方面的不良反映——費(fèi)長(zhǎng)輝回答。然而，真實(shí)情況卻不是這樣。

2015年4月至10月，費(fèi)長(zhǎng)輝先后三次收到徐某打來(lái)的舉報(bào)電話，反映副縣長(zhǎng)宮海存在生活作風(fēng)問(wèn)題，費(fèi)長(zhǎng)輝都說(shuō)，等他了解一下情況再說(shuō)。事后，費(fèi)長(zhǎng)輝找宮海了解情況，宮海讓其放心，稱自己沒有問(wèn)題；費(fèi)長(zhǎng)輝又向婺源縣常務(wù)副縣長(zhǎng)詢問(wèn)了這一情況，得到?jīng)]有聽到過(guò)相關(guān)反映的反饋。

費(fèi)長(zhǎng)輝在市委選拔任用宮海擔(dān)任萬(wàn)年縣委常委考察個(gè)別談話中，未如實(shí)向組織報(bào)告其收到的有關(guān)宮海生活作風(fēng)方面的舉報(bào)情況。宮海在受到重用后不久，便因違紀(jì)問(wèn)題被開除黨籍，取消副縣級(jí)待遇、降為科員，此事在社會(huì)上造成不良影響。

收到舉報(bào)后并未如實(shí)向組織報(bào)告，導(dǎo)致存在問(wèn)題的干部通過(guò)考察被重用，在選人用人工作中出現(xiàn)的問(wèn)題最終讓費(fèi)長(zhǎng)輝受到問(wèn)責(zé)：2016年2月，經(jīng)上饒市紀(jì)委常委會(huì)研究，并經(jīng)上饒市委常委會(huì)批準(zhǔn)，決定給予其黨內(nèi)警告處分。[40]

典型案例其中之二是拒不執(zhí)行上級(jí)有關(guān)決定，一單位七人被問(wèn)責(zé)。

“物價(jià)局違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金”，2015年3月至5月，山東省冠縣縣委巡察組對(duì)縣物價(jià)局開展了巡察，明確指出了該局存在的突出問(wèn)題。

然而，該局黨組并沒有采取堅(jiān)決措施徹底整改。經(jīng)過(guò)省委巡視組抽查，問(wèn)題最終暴露：該局違規(guī)發(fā)放津貼補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金181630元沒有按要求清理。

巡視是政治巡視，巡視整改是一項(xiàng)嚴(yán)肅的政治任務(wù)。“違反有關(guān)規(guī)定自定薪酬或者濫發(fā)津貼、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)金”已是違反廉潔紀(jì)律的行為，縣物價(jià)局黨組書記、局長(zhǎng)耿增軍，黨組成員、主任科員張遠(yuǎn)志、周春常，黨組成員、副局長(zhǎng)張保國(guó)、周君臣，黨組成員、工會(huì)主席路曉林，收費(fèi)管理辦公室主任朱書光等7人不認(rèn)真貫徹省委巡視組和縣委意見，拒不執(zhí)行縣委有關(guān)決定，對(duì)巡視發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題拒不整改，性質(zhì)嚴(yán)重。

違反廉潔紀(jì)律在先，之后更是維護(hù)組織紀(jì)律不力，最終自食其果，耿增軍、張遠(yuǎn)志受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分；周春常、張保國(guó)、周君臣、路曉林、朱書光受到黨內(nèi)警告處分。[41]

在《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中，責(zé)任一詞也明確包含兩層意義，“一是‘分內(nèi)應(yīng)做的事，盡責(zé)’，二是‘沒有做好分內(nèi)應(yīng)做的事，因而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的過(guò)失，責(zé)任’”[42]。因此，領(lǐng)導(dǎo)主體在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)程中“不作為”或“過(guò)度作為”（亂作為）就須被問(wèn)責(zé)，這是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上部層面。

至此，我們從領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的中部層面，談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的底部層面，進(jìn)而談到領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的上部層面。其中，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的底部層面和中部層面可以合稱為“職責(zé)”，而上部層面則稱為“問(wèn)責(zé)”。可以看出領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是立體的、有層面的，并且上部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是對(duì)中部層面和底部層面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的一種保障機(jī)制。

（二）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的剖面解析

領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的中部層面、底部層面及其上部層面的內(nèi)容已經(jīng)較為明確。那么，領(lǐng)導(dǎo)主體如何才能履行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任呢？

一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)主體首先是要“勝任”，而“勝任”的標(biāo)準(zhǔn)就是有能力去正確行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來(lái)為人民創(chuàng)造福祉。這是領(lǐng)導(dǎo)主體“積極作為”的“有為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

要深知，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力來(lái)源于權(quán)利主體的讓渡，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任就是要做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”，以鄧小平同志說(shuō)的“把人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)”，作為衡量一切工作的標(biāo)準(zhǔn)。

具體來(lái)說(shuō)，我們可以參照中國(guó)先賢鬼谷子所指出的九條標(biāo)準(zhǔn)：

一是主“位”。領(lǐng)導(dǎo)主體要對(duì)自己的“權(quán)位”有深刻自知，在其位要謀其政，并且要有憂國(guó)憂民的憂患意識(shí)“虛心平靜以待傾損”[43]。北宋杰出政治家范仲淹在《岳陽(yáng)樓記》中就曾寫下：“居廟堂之高則憂其民，處江湖之遠(yuǎn)則憂其君”的詩(shī)句。領(lǐng)導(dǎo)主體的“積極作為”只有本能地源自這種對(duì)“位高責(zé)重”的憂患意識(shí)，才能保證為政“積極作為”的正確方向。

二是主“明”。“積極作為”并非“盲目作為”。正如鬼谷子指出：“目貴明，耳貴聰，心貴智。以天下之目視者，則無(wú)不見；以天下之耳聽者，則無(wú)不聞，以天下之心思慮者，則無(wú)不知。”[44]作為領(lǐng)導(dǎo)主體要集思廣益，保持自己目明、耳聰和心智，避免閉目塞聽。

三是主“德”。鬼谷子提出要虛心納諫，做到“勿堅(jiān)而拒之”，不要隨便拒絕他人的建議。領(lǐng)導(dǎo)主體在積極作為時(shí)，應(yīng)修煉這種善于傾聽的品德，并容納不同意見，以保證決策不出現(xiàn)失誤。正如李斯在《諫逐客疏》中寫道：“泰山不讓土壤，故能成其大。江海不擇細(xì)流，故能就其深。”

四是主“賞”。領(lǐng)導(dǎo)主體在帶領(lǐng)大家積極作為時(shí)應(yīng)做到賞罰分明，“用賞貴信，用刑貴正”。只有賞必信、罰必正，領(lǐng)導(dǎo)主體的積極作為才能獲得人心的支持。商鞅變法時(shí)，最初老百姓都不相信，后來(lái)兌現(xiàn)“扛木賞金”的承諾，老百姓才紛紛遵從新的法令。

五是主“問(wèn)”。領(lǐng)導(dǎo)主體積極作為必須要先問(wèn)計(jì)于天下，并拷問(wèn)自己的作為是否順天應(yīng)人，“一曰天之，二曰地之，三曰人之。四方上下，左右前后，熒惑之處安在”。

六是主“因”。領(lǐng)導(dǎo)主體積極作為要遵循自然、社會(huì)和人的規(guī)律，“因之循理，固能長(zhǎng)久”。領(lǐng)導(dǎo)主體若違背規(guī)律，好大喜功，這種作為就變成勞民傷財(cái)。

七是主“周”。領(lǐng)導(dǎo)主體在做好領(lǐng)導(dǎo)決策前后，要通情達(dá)理、精心組織、策劃周密，以免疏忽造成不必要的動(dòng)亂和浪費(fèi)，“人主不周，則群臣生亂，家于其無(wú)常也，內(nèi)外不通，安知所開”。

八是主“恭”。領(lǐng)導(dǎo)主體在實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)行為中，要具備洞察細(xì)微的能力，“明知千里之外，隱微之中”。我們都知道老子說(shuō)過(guò)：“合抱之木，生于毫末；九層之臺(tái)，起于累土。”[45]萬(wàn)事萬(wàn)物生于隱微之中，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)也可以從隱微中看出征兆，這就需要領(lǐng)導(dǎo)主體具備敏銳的洞察能力。

九是主“名”。領(lǐng)導(dǎo)主體的積極作為要做到名實(shí)相符，不可圖虛名，“循名而為，實(shí)安而完”。只有實(shí)至才會(huì)名歸，積極作為應(yīng)著眼于為人民帶來(lái)實(shí)惠。

領(lǐng)導(dǎo)干部若不履行“積極作為”的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，會(huì)招致怎樣的結(jié)果呢？“中央決策項(xiàng)目落地緩慢，河南問(wèn)責(zé)9名‘不積極作為’干部”的案例可以從某個(gè)方面揭示出不履行“積極作為”的不良后果。

事件的具體情況是這樣的。為提高河南省伊洛河防護(hù)能力，中央下達(dá)補(bǔ)助資金1.5億元，對(duì)其進(jìn)行治理。作為重大民生工程，該項(xiàng)目本應(yīng)于2015年完工，但督查發(fā)現(xiàn)，截至2015年5月，伊洛河宜陽(yáng)、偃師、鞏義段尚未開工建設(shè)。其中宜陽(yáng)段2015年10月8日才完成招投標(biāo)工作，2015年11月，部分采砂企業(yè)還未撤離……

本是為民務(wù)實(shí)的政策，卻硬生生被拖成了“掛在墻上的標(biāo)語(yǔ)和口號(hào)”。對(duì)此河南省委高度重視，迅速組成調(diào)查組對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了核查，并對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行了問(wèn)責(zé)。2015年10月10日，河南省紀(jì)委監(jiān)察廳通報(bào)處理結(jié)果：

3個(gè)縣（市）水利部門對(duì)該工程重視不夠，協(xié)調(diào)推進(jìn)不力，工作效率不高，縣（市）政府作為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在推動(dòng)工程建設(shè)過(guò)程中沒有完全盡到領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督查責(zé)任，導(dǎo)致該項(xiàng)目工程延誤。為此，對(duì)負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的宜陽(yáng)縣政府副縣長(zhǎng)王定澤、偃師市政府副市長(zhǎng)趙頗進(jìn)行誡勉談話。按照干部管理權(quán)限，給予負(fù)有直接責(zé)任的宜陽(yáng)縣水利局紀(jì)委書記李勛黨內(nèi)警告處分；偃師市水利局副局長(zhǎng)李效峰行政記過(guò)處分；鞏義市伊洛河治理工程建設(shè)管理局辦公室主任馬鵬飛記過(guò)處分。給予負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的宜陽(yáng)縣水利局原局長(zhǎng)張午丙（副縣級(jí)）、現(xiàn)任局長(zhǎng)楚漢章、偃師市水利局局長(zhǎng)高子炫行政警告處分；鞏義市政府黨組成員、副縣級(jí)干部王竹潭行政記過(guò)處分。

“如果認(rèn)識(shí)到位，如果重視到位，如果擔(dān)當(dāng)?shù)轿唬耆梢员M早開工，也完全可以按期完工……”一位被問(wèn)責(zé)的干部表示。然而，落實(shí)中央決策部署沒有“如果”，必須不折不扣、堅(jiān)定不移，決不能有絲毫的含糊和動(dòng)搖。[46]

另一方面，作為領(lǐng)導(dǎo)主體要履行“不與民正爭(zhēng)利”的“無(wú)為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。中國(guó)歷史上有無(wú)數(shù)的故事告訴我們，位高權(quán)重的統(tǒng)治者若橫征暴斂，反而會(huì)很快導(dǎo)致國(guó)庫(kù)虛空。藏富于民，國(guó)家才能強(qiáng)大。

《論語(yǔ)》中講到魯哀公和有若之間一段精彩的對(duì)話故事。魯哀公向有若請(qǐng)教“年成不好，國(guó)家用度不夠，應(yīng)該怎么辦”？有若答道：“為什么不實(shí)行十分抽一的稅率。”魯哀公很驚訝，質(zhì)問(wèn)有若說(shuō)：“現(xiàn)在十分抽二，我還不夠，怎么能十分抽一呢？”有若答道：“如果百姓的用度夠，您怎么會(huì)不夠？如果百姓的用度不夠，您又怎么會(huì)夠？”[47]的確如此，若不與民爭(zhēng)利，讓百姓富足起來(lái)，哪怕實(shí)行十分抽一的稅率都會(huì)比原來(lái)十分抽二的稅率所獲得的稅收總額要大。

中國(guó)哲學(xué)里的“無(wú)為”并不是“不作為”。此處的“不作為”特指為政者與民不爭(zhēng)，讓老百姓休養(yǎng)生息，老子的本意是要求為政者要做到“政善治、事善能、動(dòng)善時(shí)”[48]，其為政目的是實(shí)現(xiàn)“善治”，為政者為此要“善能”且“善時(shí)”，而不能不顧老百姓的實(shí)際情況，在不該作為時(shí)“竭澤而漁”。

從西方倫理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任要以不侵犯人們自由權(quán)利為止限，“自由的人作為萬(wàn)物之靈，天然地對(duì)自身生命以及對(duì)地球資源具有占有與支配資格，而且，這種資格的原初狀態(tài)是不受限制的。這一公設(shè)是一切人類倫理的前提，一旦放棄，社會(huì)倫理系統(tǒng)就將崩塌”，因此“人們所享有的自由權(quán)利作為人類社會(huì)得以維持的倫理基礎(chǔ)，是不因個(gè)體在道德、出身、智力和體力等方面的差異而有理由被剝奪或區(qū)別對(duì)待的”[49]。領(lǐng)導(dǎo)主體在行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力時(shí)，應(yīng)保證人們的自由權(quán)利受到符合正義程序的對(duì)待，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力只有在個(gè)人權(quán)利允許的范圍內(nèi)運(yùn)行才是有正當(dāng)性的。

為官當(dāng)作為，避免用權(quán)不到位。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，僅僅有了責(zé)任意識(shí)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，關(guān)鍵是要把自己的責(zé)任落實(shí)到位。責(zé)任得不到落實(shí)，就如同沒有責(zé)任。當(dāng)然，落實(shí)責(zé)任也要講求方式方法，不能盲目，否則就可能心有余而力不足。

在中國(guó)古代歷史上，有很多地方官員在老百姓遭遇洪災(zāi)和旱災(zāi)餓殍遍野時(shí)，仍能只顧自己錦衣玉食，兩耳不聞窗外事，而不顧老百姓的死活，這種現(xiàn)象就是“不作為”。但是，也有的官員為了凸顯自己政績(jī)，迫使老百姓違背自然規(guī)律執(zhí)行其行政命令，結(jié)果也是啼笑皆非，這就是“過(guò)度作為”，也可以稱為“亂作為”。“過(guò)度作為”是指職權(quán)的行使超過(guò)了職責(zé)的范圍，從而損害了權(quán)利主體的自由權(quán)利，是對(duì)要求“不與民爭(zhēng)利”的“無(wú)為”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的直接僭越。

領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)過(guò)度比較容易被發(fā)現(xiàn)。而最不容易讓人注意，甚至有時(shí)連用權(quán)者本人也難以意識(shí)到的便是用權(quán)不足。用權(quán)不足是該用權(quán)時(shí)不用權(quán)，該用足的而未用到位，也就是“不作為”。用權(quán)不足的危害性也很大，其主要特征是有事不議，議而不決，決而不行，行而不果等。細(xì)細(xì)想來(lái)，“不作為”實(shí)際上是一種隱性的“亂作為”。清代紀(jì)曉嵐在《閱微草堂筆記》中講了這樣一則寓言故事。一個(gè)官員在閻王面前自稱生時(shí)為官清廉，所到之處，只飲一杯清水，可以無(wú)愧于鬼神。閻王笑道：設(shè)官是為了興利除弊，如果不貪錢就是好官，那么在公堂中放一個(gè)木偶，連水都不用喝，豈不更勝于你？[50]由此可見，領(lǐng)導(dǎo)干部用權(quán)過(guò)程應(yīng)有所作為。

《說(shuō)苑·政理》闡述了古代賢人為政的道理。魏文侯派西門豹去管理鄴這個(gè)地方，行前叮囑他要“全功、成名、布義”。西門豹問(wèn)怎樣才能做到成全功名、廣施仁義。魏文侯答道：“耳聞之不如目見之，目見之不如足踐之，足踐之不如手辨之。”據(jù)《史記·滑稽列傳》記載，西門豹到任后，及時(shí)深入調(diào)查研究，“會(huì)長(zhǎng)老，問(wèn)之民所疾苦”，迅速破除了當(dāng)?shù)亍昂硬D”的迷信習(xí)俗，并發(fā)動(dòng)民眾開鑿十二渠，澤流后世。[51]

古代領(lǐng)導(dǎo)干部尚且懂得“食君之祿，忠君之事”，而作為黨的領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)時(shí)刻牢記自己的職責(zé)，為人民的利益主動(dòng)作為，為全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)踏實(shí)作為。為官作為是天職，而且要先作為、后做官。當(dāng)官是為老百姓辦事的，承載著組織的信任和百姓的希望，理應(yīng)在其位、謀其政，任其職、負(fù)其責(zé)，為官一任、造福一方，盡心竭力為黨和人民工作。倘若領(lǐng)導(dǎo)干部在行使事務(wù)權(quán)時(shí)，該管的不管，該抓的不抓，那便是嚴(yán)重的失職。

二、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

在現(xiàn)實(shí)生活中，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)背離，這根源于“權(quán)力”本身猶如一頭猛獸具有狡詐而強(qiáng)勢(shì)地向外擴(kuò)張的自然屬性。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任兩者相對(duì)等，才是應(yīng)然的良性關(guān)系狀態(tài)。

（一）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相對(duì)應(yīng)

在討論領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系前，我們可以通過(guò)世界政治中有關(guān)政府權(quán)責(zé)關(guān)系的討論來(lái)得到一些啟發(fā)。在世界政治生活中，我們經(jīng)常會(huì)討論“小政府”和“大政府”，“責(zé)任政府”和“集權(quán)政府”的問(wèn)題。但是其實(shí)這幾個(gè)概念都是片面的，都只是從權(quán)力和責(zé)任某一個(gè)方面對(duì)政府類型進(jìn)行劃分。“小政府”不一定就是“責(zé)任政府”，因?yàn)橐粋€(gè)政府要承擔(dān)較大的責(zé)任，那么就有可能需要“大政府”與之相對(duì)應(yīng)。并且，“小政府”也可能和“集權(quán)政府”重疊，試想有些非洲小國(guó)政府管理的事務(wù)少，但權(quán)力卻集中在一兩個(gè)人身上，這就會(huì)出現(xiàn)上述這種重疊。而“大政府”也不一定就不能和“責(zé)任政府”畫等號(hào)，“大政府”也不一定就是“集權(quán)政府”，美國(guó)就是個(gè)典型例子。

那么，什么是一個(gè)好政府？管事少和管事多都不一定是個(gè)好政府。按照上述劃分，其實(shí)我們無(wú)法說(shuō)清是哪種類型的政府就一定是最好的，但常識(shí)告訴我們“最壞的政府那就是權(quán)力最大而責(zé)任最小的政府”。也就是如果不想成為壞政府，那就必須要做到權(quán)責(zé)對(duì)等，要么“權(quán)大責(zé)亦大”，要么“權(quán)小責(zé)亦小”。世界上權(quán)大責(zé)亦大的政府，美國(guó)是個(gè)典型代表，中國(guó)也是在此序列。而“權(quán)小責(zé)亦小”的政府，如以瑞典為代表的北歐國(guó)家。那么在“權(quán)大責(zé)亦大”和“權(quán)小責(zé)亦小”兩者之間，哪個(gè)更好一點(diǎn)呢？這個(gè)就無(wú)法說(shuō)清了，但我們可以說(shuō)這兩者絕對(duì)都不會(huì)是壞政府，因?yàn)樗鼈兯袚?dān)的權(quán)力和責(zé)任是大致相[52]

等的。每個(gè)國(guó)家的國(guó)情和歷史不一樣，民眾傾向政府承擔(dān)的責(zé)任是不一樣的，既然責(zé)任不一樣，那么政府所擁有的權(quán)力就會(huì)有區(qū)別。

通過(guò)上述世界政治生活的討論，我們已經(jīng)知道政府的權(quán)力實(shí)際來(lái)自人民權(quán)利的讓渡，在一個(gè)現(xiàn)代法治國(guó)家，人民希望政府承擔(dān)多大的責(zé)任，政府就會(huì)擁有多大的權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任也是一個(gè)道理，人們要想領(lǐng)導(dǎo)主體承擔(dān)多大的職責(zé)，就會(huì)賦予領(lǐng)導(dǎo)主體多大職權(quán)。當(dāng)然。這種職權(quán)和職責(zé)對(duì)等關(guān)系，要通過(guò)相關(guān)的法律和制度來(lái)固定下來(lái)，否則職權(quán)就會(huì)想方設(shè)法僭越職責(zé)。

從根本上來(lái)說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任須對(duì)等，是由領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性要求所決定的。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性要求來(lái)自兩點(diǎn)：一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的形成是由人們自由權(quán)利的一種讓渡，是先有人們的自由權(quán)利，后有領(lǐng)導(dǎo)主體的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力；二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的旨趣是在接受人們所讓渡的權(quán)利委托之后，為人們創(chuàng)造福祉，并維護(hù)人們自由權(quán)利不受侵犯的秩序。這兩點(diǎn)缺一不可，否則領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力就不具有合法性。也就是說(shuō)，說(shuō)到底只有履行“權(quán)責(zé)對(duì)等”領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力才具有完整的合法性。

“權(quán)責(zé)對(duì)等”原則，即職權(quán)與職責(zé)對(duì)等，強(qiáng)調(diào)的是在授權(quán)的時(shí)候要授予相稱的職責(zé)，也就是某個(gè)下屬人員得到了某種權(quán)力，他也就要承擔(dān)一種相對(duì)等的責(zé)任；或者是讓某個(gè)下屬承擔(dān)某種責(zé)任的時(shí)候還要授予其有效執(zhí)行任務(wù)所需的權(quán)力。權(quán)大于責(zé)會(huì)導(dǎo)致權(quán)力濫用或官僚主義、以權(quán)謀私等失控現(xiàn)象，責(zé)大于權(quán)則會(huì)限制下屬能力的發(fā)揮，影響工作效率甚至直接導(dǎo)致任務(wù)流產(chǎn)。然而，“雖然‘權(quán)責(zé)對(duì)等’，但是領(lǐng)導(dǎo)干部在授權(quán)過(guò)程中要了解‘責(zé)任不可下授’。‘責(zé)任不可下授’是授權(quán)的絕對(duì)性原則，強(qiáng)調(diào)的是上級(jí)管理者即使授權(quán)于下屬去完成某項(xiàng)任務(wù)，但仍然負(fù)有對(duì)該項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任。這一原則將授權(quán)與代理職務(wù)區(qū)別開來(lái)，往下授權(quán)既不是要減弱管理者的權(quán)威和影響力，也不是為管理者‘推卸’責(zé)任尋找出路”[53]。

但是，如果“責(zé)任不可以下授”，那么怎么可能使職權(quán)與職責(zé)保持對(duì)等呢？這便涉及“決策管理權(quán)”與“決策控制權(quán)”之分。

在授權(quán)的過(guò)程中，所授之“權(quán)”主要是決策權(quán)。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·布里克利在其《執(zhí)行力，組織設(shè)計(jì)的核心》一書中指出，對(duì)于接受權(quán)力的下屬而言，并不是單純的有或者沒有決策權(quán)這么簡(jiǎn)單，他認(rèn)為一個(gè)決策可能有部分權(quán)力是可以下放的，而其他部分則由上級(jí)決定。通過(guò)對(duì)決策流程的分析，他將這種可下放的權(quán)力稱為“決策管理權(quán)力”，將不可下放的部分稱為“決策控制權(quán)力”。

將決策管理和決策控制分開的原則，說(shuō)明授權(quán)并不表示接受權(quán)者擁有某一決策的完全權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)決策的完整責(zé)任。下授的權(quán)力只是決策管理權(quán)部分，而決策控制權(quán)部分仍攥在授權(quán)者手中。獲得授權(quán)的員工可能有權(quán)提出和實(shí)施一項(xiàng)決策，然而，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部仍然在對(duì)這一決策的核可和監(jiān)督上扮演著重要的角色并對(duì)決策的執(zhí)行結(jié)果負(fù)有“不可推卸”的責(zé)任。

“責(zé)任不可下授”，還涉及“執(zhí)行責(zé)任”與“最終責(zé)任”之別。為了便于區(qū)分“權(quán)責(zé)對(duì)等”與“責(zé)任不可下授”兩個(gè)原則中的“責(zé)任”，我們定義兩種責(zé)任，一種稱為“執(zhí)行責(zé)任”，另一種稱為“最終責(zé)任”，并分別將之對(duì)應(yīng)于決策中的“決策管理權(quán)力”和“決策控制權(quán)力”。

對(duì)于這兩類責(zé)任的區(qū)分，除了上面所說(shuō)的其各自與兩種權(quán)力相對(duì)應(yīng)的抽象層面，我們還可以從“負(fù)責(zé)”的角度進(jìn)行形象區(qū)分。負(fù)責(zé)包含兩個(gè)維度的內(nèi)容：一是負(fù)起自己權(quán)下的責(zé)；二是負(fù)起對(duì)上下級(jí)的責(zé)任，向上有報(bào)告自己工作計(jì)劃和績(jī)效的責(zé)任，向下有對(duì)下級(jí)的工作進(jìn)行督導(dǎo)和管控的責(zé)任。在一階授權(quán)模式下，執(zhí)行責(zé)任就表現(xiàn)為自己權(quán)下之責(zé)和向上報(bào)告之責(zé)，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是“如何完成任務(wù)”，相對(duì)來(lái)講屬于微觀層面的責(zé)任。“最終責(zé)任是相對(duì)于執(zhí)行責(zé)任而言的，主要表現(xiàn)為任務(wù)導(dǎo)向和成果導(dǎo)向，包括任務(wù)下達(dá)、方案選定、執(zhí)行指導(dǎo)和成果控制，簡(jiǎn)單地說(shuō)就是‘任務(wù)是否保質(zhì)保量地完成’，相對(duì)來(lái)講屬于宏觀層面的責(zé)任”[54]。

領(lǐng)導(dǎo)干部可以向下授予執(zhí)行責(zé)任，這一責(zé)任可以進(jìn)一步下授，以實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)對(duì)等原則；而最終責(zé)任應(yīng)該保留，即領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)其授權(quán)的執(zhí)行責(zé)任和下屬行動(dòng)最終結(jié)果負(fù)責(zé)，這樣就確保了授權(quán)者層面的“責(zé)任不可下授”。例如，國(guó)有企業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)干部可以將質(zhì)量控制的權(quán)力下授給質(zhì)管科長(zhǎng)，質(zhì)管科長(zhǎng)就要負(fù)起相應(yīng)的執(zhí)行責(zé)任，諸如要制定合格率的目標(biāo)，并將此目標(biāo)進(jìn)一步細(xì)分到每一道工序或個(gè)人，組織現(xiàn)場(chǎng)品檢，加強(qiáng)質(zhì)量控制，對(duì)執(zhí)行情況依據(jù)生產(chǎn)進(jìn)度進(jìn)行實(shí)時(shí)認(rèn)定與評(píng)價(jià)并加以完善，在重要控制節(jié)點(diǎn)及時(shí)向上級(jí)匯報(bào)等。但是，有了質(zhì)管科長(zhǎng)對(duì)質(zhì)量的嚴(yán)密控制并不意味著授權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部就不再承擔(dān)有關(guān)產(chǎn)品質(zhì)量控制的責(zé)任，他只是不再執(zhí)行具體的細(xì)分質(zhì)量控制任務(wù)，但對(duì)于質(zhì)管科長(zhǎng)的行為控制、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的審核以及最終產(chǎn)品批次的合格率和直通率仍負(fù)有重要的責(zé)任。

在授權(quán)的過(guò)程中，下屬應(yīng)受的是決策管理權(quán)，相應(yīng)地要承擔(dān)起執(zhí)行責(zé)任，這就做到了在應(yīng)受者層面的權(quán)責(zé)對(duì)等；上級(jí)仍掌握著決策控制權(quán)，并要承擔(dān)起此項(xiàng)任務(wù)的最終責(zé)任，這就在授權(quán)者層面實(shí)現(xiàn)了一次授權(quán)中的“權(quán)責(zé)對(duì)等”和“責(zé)任不可下授”。

（二）領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相背離

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任相背離的表現(xiàn)形式包括“有權(quán)無(wú)責(zé)”“有責(zé)無(wú)權(quán)”“權(quán)大責(zé)小”“責(zé)大權(quán)小”。“有權(quán)無(wú)責(zé)”和“權(quán)大責(zé)小”，都屬于權(quán)力的不正常擴(kuò)張，正如馬克思所揭示，權(quán)力作為分配權(quán)利有用且有力的工具。權(quán)力本身具有狡詐和強(qiáng)勢(shì)的特性，這也是為什么中央要提“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”。“有責(zé)無(wú)權(quán)”和“責(zé)大權(quán)小”，則屬于責(zé)任的不正當(dāng)劃分，其根源還是來(lái)自外部權(quán)力被侵蝕。

為什么說(shuō)權(quán)力具有這種自我擴(kuò)張性并且容易被侵蝕？這是因?yàn)闄?quán)力的誘惑是巨大的，可以說(shuō)權(quán)力有多大，自由就有多大。權(quán)力本身具有強(qiáng)制力和支配力，是進(jìn)行社會(huì)性分配自由權(quán)利的工具。對(duì)于權(quán)力的追求，切合了人性貪欲的弱點(diǎn)，為此，不僅領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力存在自我擴(kuò)張的本性，甚至連權(quán)力周邊的人們都可能會(huì)想方設(shè)法獲取權(quán)力。中國(guó)古代的先賢們對(duì)于權(quán)力的這種屬性洞察非常敏銳。

韓非子在《八奸》中就曾建議君王要注意防范身邊大臣的八種可能覬覦權(quán)力手段，分別是：第一種是“同床”，指臣子用珍貴萬(wàn)物賄賂高貴的皇后夫人和得寵的姬妾妃子，讓她們迷惑君王而答應(yīng)臣子的請(qǐng)托；第二種是“在旁”，臣子用金銀玉器賄賂君王身旁供取樂(lè)的侍從和親信影響君王，以替其使喚；第三種是“父兄”，指臣子用音樂(lè)和美女賄賂君王親近寵愛的父兄，收買權(quán)貴大臣，讓他們?cè)陉P(guān)鍵時(shí)候?yàn)樽约河握f(shuō)；第四種是“養(yǎng)秧”，指臣子順從君王的欲望修飾亭臺(tái)樓閣和裝扮美女狗馬；第五種是“民萌”，指臣子揮霍公家的財(cái)物來(lái)討好民眾，以便蒙蔽君主；第六種是“流行”，指臣子搜羅各國(guó)能言善辯之士來(lái)為自己的私利進(jìn)說(shuō)；第七種是“威強(qiáng)”，指臣子供養(yǎng)亡命之徒恐嚇群臣百姓以實(shí)現(xiàn)個(gè)人意圖；第八種是“四方”，指臣子里通外國(guó)，招引外部勢(shì)力來(lái)挾制國(guó)內(nèi)恐嚇君主。[55]如果權(quán)力被上述八種不正當(dāng)?shù)氖侄潍@取，那權(quán)力必然會(huì)用于謀取私利，從而不會(huì)顧及責(zé)任，就會(huì)保障自己“有權(quán)無(wú)責(zé)”或“權(quán)大責(zé)小”，而致使其他人“有責(zé)無(wú)權(quán)”或“責(zé)大權(quán)小”。

此外，即使是在職責(zé)范圍內(nèi)運(yùn)行的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，職權(quán)本身也還有一定的自由裁量空間。當(dāng)這種自由裁量空間過(guò)于大，且沒有任何外部監(jiān)督時(shí)，就可能會(huì)不時(shí)地背離領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。比如說(shuō)有的地方干部趁著掌管分配扶貧金額的職權(quán)，在他職責(zé)范圍內(nèi)，可能偏向?qū)⒎鲐毥痤~分配給那些符合標(biāo)準(zhǔn)但自己更為熟悉的人。這個(gè)例子中的地方干部并沒有不作為，但他違背了權(quán)力行使的正當(dāng)性，在分配中沒有秉持正義的程序，即按照權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的原則進(jìn)行權(quán)利的分配，因而屬于“過(guò)度作為”（亂作為）。

三、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束保障

我們?cè)谇懊嬉还?jié)中談到權(quán)力的自我擴(kuò)張性、權(quán)力易被侵蝕性、權(quán)力主體的自由裁量空間，容易導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的背離。而要保障領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的合法性，則需要領(lǐng)導(dǎo)主體履行對(duì)等的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，這就要求在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中將權(quán)力和責(zé)任結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建“責(zé)任性權(quán)力”，并且在職權(quán)僭越職責(zé)時(shí)，就要被“問(wèn)責(zé)”。這種“責(zé)任性權(quán)力”的構(gòu)建和“問(wèn)責(zé)”程序卻恰恰構(gòu)成了領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的約束和保障機(jī)制。

（一）領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任約束領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

我們已經(jīng)知道權(quán)責(zé)關(guān)系的邏輯是先有責(zé)任委托，后有權(quán)力權(quán)限。因此，“責(zé)任性權(quán)力”就是指以責(zé)任為導(dǎo)向且權(quán)責(zé)對(duì)等的權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)。“責(zé)任性權(quán)力”始終將責(zé)任放置在前，而權(quán)力放置在后。那么，如何構(gòu)建這么一種良性的權(quán)責(zé)關(guān)系結(jié)構(gòu)？

第一，先定職責(zé)。我們要對(duì)需要履行的責(zé)任進(jìn)行梳理和歸總，確定“責(zé)任清單”。好比派兵布陣，要先考察對(duì)方人數(shù)多寡、力量大小和陣勢(shì)類型，然后再根據(jù)實(shí)際需要來(lái)安排自己的兵員和陣形。前些年，有的地方政府設(shè)立了“饅頭辦”，我們暫且不評(píng)價(jià)這一機(jī)構(gòu)設(shè)立的意義，但是在設(shè)立這一機(jī)構(gòu)前應(yīng)該先設(shè)定需要管理和服務(wù)的職責(zé)，一旦這一職責(zé)得以履行完后，相應(yīng)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)就要及時(shí)撤銷。先定責(zé)就是以責(zé)任為先導(dǎo)。

此外，因?yàn)槁氊?zé)包括“積極作為”和“不與民爭(zhēng)利”兩部分，這就要求在定責(zé)的過(guò)程對(duì)“要做什么”和“不能做什么”同時(shí)規(guī)定清楚。這就是要確定哪些事情是領(lǐng)導(dǎo)主體必須管的，哪些事情是領(lǐng)導(dǎo)主體不應(yīng)該管且管不好的事情。

正如鄧小平在改革開放之初曾說(shuō)：“我們的各級(jí)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事，這些事只要有一定的規(guī)章，放在下面，放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，本來(lái)可以很好辦，但是統(tǒng)統(tǒng)都拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來(lái)，就很難辦，誰(shuí)也沒有這樣的神通，能夠辦這么繁重而生疏的事情。”[56]領(lǐng)導(dǎo)主體應(yīng)該不干預(yù)不該管的事，而把該管的事情管好。

第二，再定職權(quán)。我們要依據(jù)“責(zé)任清單”，編制“權(quán)力清單”和“權(quán)力行進(jìn)地圖”。責(zé)任劃定清晰之后，就要定職權(quán)。但在定職權(quán)之前，最好有一個(gè)根據(jù)職責(zé)進(jìn)行“清權(quán)”的過(guò)程。也就是說(shuō)先對(duì)職責(zé)對(duì)應(yīng)的職權(quán)做減法，確定哪些權(quán)力實(shí)際上是沒有必要的。然后再“合權(quán)”，就是指看看哪些權(quán)力分項(xiàng)是可以完全統(tǒng)合到一塊的，避免政出多門。再次，就是“核權(quán)”，核查權(quán)力和職責(zé)哪些地方是有空隙和出入的地方，掃除“三不管”地帶。最后，就是“確權(quán)”，該環(huán)節(jié)主要是檢查權(quán)力整體運(yùn)行的流暢程度，并對(duì)權(quán)力運(yùn)行可能受阻的地方進(jìn)行清理。

有了“責(zé)任清單”“權(quán)力清單”和“權(quán)力行進(jìn)地圖”，領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)就有了依據(jù)和章法。接下來(lái)，最重要的是要通過(guò)法律或制度將其固定下來(lái)，以做到“不以領(lǐng)導(dǎo)人的更換而改變，也不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變”。總之，在構(gòu)建“責(zé)任性權(quán)力”中要秉承“責(zé)任導(dǎo)向”和“權(quán)責(zé)對(duì)等”兩條原則。但僅僅如此，恐怕還不夠，讓我們進(jìn)入下一小節(jié)的探討“問(wèn)責(zé)”。

（二）領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)保障領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力

在實(shí)際中，即便有了責(zé)任導(dǎo)向和權(quán)責(zé)對(duì)等的“責(zé)任性權(quán)力”，如果沒有“問(wèn)責(zé)”環(huán)節(jié)，職權(quán)也會(huì)時(shí)不時(shí)跨越重重障礙來(lái)僭越職責(zé)，腐敗問(wèn)題研究專家克里特·加爾德提出著名的腐敗方程式“腐敗=壟斷+自由裁量-問(wèn)責(zé)”[57]。問(wèn)責(zé)是針對(duì)職權(quán)僭越職責(zé)后，要求追查和清算領(lǐng)導(dǎo)主體的責(zé)任，并要求其承擔(dān)“不作為”和“過(guò)度作為”（亂作為）的懲罰性后果。

問(wèn)責(zé)是為“責(zé)任性權(quán)力”預(yù)設(shè)的一種保障機(jī)制，正如王岐山同志指出“動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次”。那么，如何避免被問(wèn)責(zé)，從而保障領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力呢？

第一，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)明確問(wèn)責(zé)內(nèi)容。領(lǐng)導(dǎo)干部首先需要了解，哪些情況會(huì)被追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部違反黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)，不履行或者不正確履行職責(zé)，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以問(wèn)責(zé)：

一是黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨的理論和路線方針政策、黨中央的決策部署沒有得到有效貫徹落實(shí)，在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)中，或者在處置本地區(qū)本部門本單位發(fā)生的重大問(wèn)題中領(lǐng)導(dǎo)不力，出現(xiàn)重大失誤，給黨的事業(yè)和人民利益造成嚴(yán)重?fù)p失，產(chǎn)生惡劣影響的；

二是黨的建設(shè)缺失，黨內(nèi)政治生活不正常，組織生活不健全，黨組織軟弱渙散，黨性教育特別是理想信念宗旨教育薄弱，中央八項(xiàng)規(guī)定精神不落實(shí)，作風(fēng)建設(shè)流于形式，干部選拔任用工作中問(wèn)題突出，黨內(nèi)和群眾反映強(qiáng)烈，損害黨的形象，削弱黨執(zhí)政的政治基礎(chǔ)的；

三是全面從嚴(yán)治黨不力，主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任落實(shí)不到位，管黨治黨失之于寬松軟，好人主義盛行、搞一團(tuán)和氣，不負(fù)責(zé)、不擔(dān)當(dāng)，黨內(nèi)監(jiān)督乏力，該發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒有發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題不報(bào)告不處置、不整改不問(wèn)責(zé)，造成嚴(yán)重后果的；

四是維護(hù)黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、廉潔紀(jì)律、群眾紀(jì)律、工作紀(jì)律、生活紀(jì)律不力，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)行為多發(fā)，特別是維護(hù)政治紀(jì)律和政治規(guī)矩失職，管轄范圍內(nèi)有令不行、有禁不止，團(tuán)團(tuán)伙伙、拉幫結(jié)派問(wèn)題嚴(yán)重，造成惡劣影響的；

五是推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不堅(jiān)決、不扎實(shí)，管轄范圍內(nèi)腐敗蔓延勢(shì)頭沒有得到有效遏制，損害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題突出的；

六是其他應(yīng)當(dāng)問(wèn)責(zé)的失職失責(zé)情形。[58]

第二，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)了解問(wèn)責(zé)情形。對(duì)于問(wèn)責(zé)的內(nèi)容可以根據(jù)對(duì)責(zé)任清單的違背，具體了解相應(yīng)的懲罰措施。然而，具體操作過(guò)程中需要根據(jù)實(shí)際情況因地制宜。這便要求了解問(wèn)責(zé)情形。對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)來(lái)說(shuō)，問(wèn)責(zé)情形主要是針對(duì)“決策權(quán)”和“任用權(quán)”這兩項(xiàng)分項(xiàng)權(quán)與領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的背離，進(jìn)行問(wèn)責(zé)。這是因?yàn)闆Q策失誤往往會(huì)引起比浪費(fèi)和腐敗還要驚人的效果。而由于“任用權(quán)”的濫用而導(dǎo)致的任人唯親，則會(huì)嚴(yán)重打擊一個(gè)隊(duì)伍的士氣和人心。

一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部用問(wèn)責(zé)管住決策權(quán)，最關(guān)鍵的要為決策權(quán)樹立檢查標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)于黨政一把手的決策權(quán)的檢查標(biāo)準(zhǔn)，可以設(shè)立為“中央路線方針是否得到全面貫徹落實(shí)；相關(guān)地方和部門是否實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展；民生是否得到逐步改善；環(huán)境是否得到保護(hù)；社會(huì)是否和諧穩(wěn)定”[59]。

另一方面，領(lǐng)導(dǎo)干部要用問(wèn)責(zé)管住（干部的）任用權(quán)，關(guān)鍵是要約束推薦提名權(quán)和最終決定權(quán)，確立誰(shuí)推薦誰(shuí)負(fù)責(zé)和票決制的規(guī)則。另外，對(duì)于所任用人選，應(yīng)同樣設(shè)立檢查標(biāo)準(zhǔn)。比如對(duì)于被推薦和被任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的檢查標(biāo)準(zhǔn)，可以設(shè)定為“被任用的干部是否存在腐敗問(wèn)題；被任用的干部是否存在敗壞黨風(fēng)、違反政紀(jì)問(wèn)題；被任用的干部是否堅(jiān)持黨的群眾路線；被任用的干部是否具備民主作風(fēng)、團(tuán)結(jié)精神”[60]。

第三，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)確定問(wèn)責(zé)程序。領(lǐng)導(dǎo)干部要確立“失責(zé)必問(wèn)，問(wèn)責(zé)必嚴(yán)”[61]的原則。還要區(qū)分責(zé)任，是集體領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。還要確定問(wèn)責(zé)的具體懲罰方式，并對(duì)應(yīng)相關(guān)的問(wèn)責(zé)內(nèi)容和問(wèn)責(zé)情形。問(wèn)責(zé)時(shí)效，即對(duì)任期內(nèi)的失誤，在多久內(nèi)必須要追究責(zé)任。問(wèn)責(zé)主體，由誰(shuí)來(lái)實(shí)施問(wèn)責(zé)。

第四，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)常態(tài)化。問(wèn)責(zé)處理曾有兩種傾向：一種是能上不能下，出了問(wèn)題淡化處理；一種是從重，“雙開”、移交司法追究刑事責(zé)任。而降職降級(jí)則是介于兩者之間的第三種處理方式，它更具針對(duì)性和震懾力。“斷崖式降級(jí)”是十八大之后執(zhí)紀(jì)部門處理“問(wèn)題官員”的補(bǔ)充手法，以區(qū)別被“雙開”又移送司法的落馬方式。公開報(bào)道的最新一例是云南省委秘書長(zhǎng)兼省委省直機(jī)關(guān)工作委員會(huì)書記、委員曹建方，于2015年年底被免職，財(cái)新傳媒報(bào)道稱其或?qū)⒈唤导?jí)處理。按照云南省公布的最新消息，他的職務(wù)已經(jīng)由省政府秘書長(zhǎng)兼任，人大代表資格也被終止。[62]

降級(jí)作為《公務(wù)員法》以及《領(lǐng)導(dǎo)干部任免條例》等黨紀(jì)法規(guī)所規(guī)定的處分類型之一，在十八大之前并不算常用，降級(jí)幅度也在一定的范圍之內(nèi)，大多不會(huì)超過(guò)3級(jí)，而現(xiàn)在似乎有常態(tài)化趨勢(shì)。近3年來(lái)省部級(jí)官員中以這種方式落馬的絕對(duì)數(shù)量并不算多，但從中可以看出我黨反腐思路的變化，而且在地方廳級(jí)官員及以下的懲處中，這種黨政處分的使用頻率已經(jīng)越來(lái)越高。