第四節 工程項目建設管理體制

項目法人責任制、招投標制、工程監理制、合同管理制和資本金制是我國工程建設基本制度，簡稱“五制”，這是符合社會主義市場經濟要求和我國國情的，建立和完善“五制”對確保政府投資的效果，避免無謂浪費起到重要作用，應該嚴格遵守。

一、項目法人制度

國家計委于1996年發布了《關于建設項目法人責任制的暫行規定》，為了建立投資約束機制，規范項目建設者的行為，確保責、權、利，提高建設水平和投資效益，規定國有單位基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。項目法人責任制度是指按《公司法》的規定，以有限責任公司形式設立項目法人，由項目法人對項目的策劃、決策、資金籌措、建設實施、生產經營、債務償還和資產的保值增值，實行全過程負責的制度。項目法人責任制規定項目建議書被批準后，應由項目的投資方派代表組成項目法人籌備組，在申報項目可行性研究報告時，需同時提出項目法人組建方案，否則可行性研究報告不被批準。在項目可行性研究報告被批準后，正式成立項目法人，確保資本金按時到位，及時辦理公司設立登記。

凡應實行項目法人責任制而沒有實行的建設項目，投資計劃管理部門不準批準開工，也不予安排投資計劃。

二、招投標制度

為把市場競爭機制引入投資體制改革，黨的十四屆五中全會不僅明確提出工程建設要全面推行項目法人責任制，而且還明確要求工程建設實行招投標制度。國家計委以計建設[1997]1466號印發了《國家基本建設大中型項目實行招標投標的暫行規定》;1999年，人大又通過了《中華人民共和國招標投標法》。要求大中型建設項目的主體工程勘察設計、建設安裝、監理和主要設備、材料、工程總承包單位以及招標代理機構，必須通過招標投標確定。招標投標不受地區、部門、行業的限制，任何地區、部門和單位不得進行保護。招標投標應遵循公平、公開、公正、擇優和誠實守信的原則。招標投標必須嚴格按照程序進行。

三、工程監理制

所謂工程監理，就是監理的執行者依據建設行業法規和技術標準，綜合運用法律、經濟、行政和技術手段，對工程建設參與者的行為及其責、權、利進行必要的協調與約束，保障工程建設井然有序、順利進行，達到工程建設的好、快、省，取得最佳投資效益的目的。建設監理的基本框架是兩個層次，一個體系。兩個層次是指政府建設監理、社會建設監理，一個體系是指通過合同管理和信息管理形成建設工程的投資、進度、質量的直轄市控制體系。從工作性質、內容及作用來看，目前我國推行的工程監理制度與國外為業主提出的項目管理咨詢相似，但又有較大區別。發達國家的項目管理咨詢服務，包括設計準備階段、設計階段、施工階段、投產前準備階段和保修階段。每個階段都要進行成本控制、進度控制、質量控制、合同管理、信息管理和組織協調六個方面的工作。我國的工程監理，按原最初設想，也包括建設前期的投資決策咨詢、設計階段、招投標階段和施工階段。監理的主要內容是控制工程建設的投資、進度（工期）和質量，進行工程建設合同管理，協調有關單位間的關系。但實踐中，由于種種原因，目前工程監理主要在施工階段，而且重在施工質量控制。為此，今后應參照國外工程監理的做法，加大工程監理力度，拓展工程監理的范圍。遵照《建筑法》，將政府投資的工程建設項目列為強制監理的工程范圍。另外，還應加強監理工程師培訓、注冊、執行管理，提高監理隊伍的素質和監理水平。

四、合同管理制

《中華人民共和國憲法》規定“國家實行社會主義市場經濟”。在工程項目建設過程中，其主體的行為必定會形成各個方面的社會關系，除了政府管理機關是依據法律、法規對工程建設主體行使行政監督外，其他各個方面社會關系都是通過合同這一契約關系形成的，工程建設管理從行政管理向合同管理轉變。合同是約束和規范合同雙方行為的重要依據和手段。從1991年起，建設部和國家工商局相繼聯合頒發了《建設工程勘察合同示范文本》、《建設工程施工合同示范文本》、《工程建設監理合同示范文本》、《建筑裝飾施工合同示范文本》，推薦使用。1997年11月1日公布的《中華人民共和國建筑法》規定“建筑工程的發包單位與承包單位應依法訂立書面合同，明確雙方的權利和義務。”

1999年3月15日公布了《中華人民共和國合同法》，它對保護合同當事人的合法權益，維護社會主義經濟秩序，促進社會主義現代化建設起著重要作用，必將推動我國建設工程合同管理更加規范地向前發展。

建設部、國家工商行政管理局在總結施工合同示范本推行經驗及借鑒國際上通行的施工合同文本的基礎上進行修訂，修訂后的《建設工程施工合同（示范本）》已于1999年12月24日印發推行。

五、資本金制

為了建立投資風險的約束機制，有效地控制投資規模，提高投資效益，促進國民經濟持續、快速、健康發展。國務院以國發[1996]35號文發布《國務院關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》，規定對各種經營性投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產開發項目和集體投資項目，試行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進行建設。國家電力公司結合電力建設的實際情況，印發了《關于電力項目實施資本金制度的若干意見》。投資資本金，首先是指在投資項目總投資中，由投資者認繳的出資額，對投資項目來說是非債務性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何利息和債務；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權益，也可轉讓其出資，但不得以任何方式抽回；“通知”中還規定計算資本金基數的總投資，是指投資項目的固定資產投資與鋪底流動資金之和，具體以已經批準的動態概算為依據，實際動態概算超過原批準動態概算時應以經批準調整后的概算為依據，相應進行調整；資本金的總投資的百分比：電力、機電、建材、石油加工、有色、輕工、紡織、商貿為20%及以上，鋼鐵、郵電、化肥為25%及以上，交通運輸、煤炭為35%及以上，具體比例由項目審批單位在審批可行性研究重點建設項目，可適當降低比例。“通知”還規定，資本金一次認繳，并根據批準的建設進度按比例逐年到位，未按規定到位的項目，投資管理部門不發給投資許可證，金融部門不予以貸款。