第3節(jié) 農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)概述

在建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大事業(yè)中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的地位日益重要，因此，如何民主地科學(xué)地建設(shè)農(nóng)村社區(qū)被提上了重要日程。農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)的提出，是我國(guó)改革開(kāi)放的產(chǎn)物，也是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。它的提出，適應(yīng)了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)發(fā)展及工作發(fā)展的需要，適應(yīng)了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作發(fā)展的需要，適應(yīng)了農(nóng)村政府轉(zhuǎn)變職能的需要，同樣也適應(yīng)了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。我們要探索和構(gòu)建具有中國(guó)特色的農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)理論體系，并以此為依據(jù)建立相應(yīng)的有效的管理機(jī)制，把我國(guó)農(nóng)村社區(qū)建成為一個(gè)安定團(tuán)結(jié)、適合居住且能夠?yàn)榇迕裰\福利謀發(fā)展的文明社區(qū)。

農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)突出的是“民主”二字，指的是在農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)中，要把政府指導(dǎo)和群眾參與緊密結(jié)合起來(lái)，全方位地利用社區(qū)資源，發(fā)展社區(qū)事業(yè)，從全局上解決社區(qū)的各種問(wèn)題，在社區(qū)事務(wù)的層次上實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，從而提高社區(qū)成員的生活水平，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的全面繁榮，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)的共同進(jìn)步。它要做到想群眾之所想，急群眾之所急，解決群眾的問(wèn)題并善于利用群眾的集體智慧造福于社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)具有幾大社會(huì)功能，包括服務(wù)功能、建設(shè)功能、整合功能、凝聚功能、穩(wěn)定功能、發(fā)展功能等。它們的綜合發(fā)揮，很好地表現(xiàn)出了農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)的作用和力量。

那么，如何很好地進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)呢？

在進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)時(shí)，首先要充分認(rèn)識(shí)并實(shí)現(xiàn)村民自治。村民自治是農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)之關(guān)鍵和精髓所在。它是指村民通過(guò)選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，作為本村的基層群眾性自治組織，辦理公共事務(wù)和公益事務(wù)。村民自治是在社區(qū)事務(wù)的層次上實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的直接民主，內(nèi)容上包括四大民主：民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。在制度上，則體現(xiàn)為村民選舉制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度以及村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的議事制度，而其中以村民選舉制度最為重要。而這四大民主也正是農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容，可以細(xì)述如下：

1．全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉

就是按照《中華人民共和國(guó)憲法》、《村民委員會(huì)組織法（簡(jiǎn)稱(chēng)“村組法”）》（參見(jiàn)附錄二）和各地的《村民委員會(huì)組織法實(shí)施辦法》、《村民委員會(huì)選舉辦法》等法律法規(guī)，由村民直接選舉或罷免村委會(huì)干部，任何組織或個(gè)人不得指定、委派或撤換村民委員會(huì)成員。民主選舉既是農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)的關(guān)鍵，又是搞好社區(qū)民主建設(shè)的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主的首要問(wèn)題。民主地選舉出群眾所擁護(hù)的村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子，是民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，也是社區(qū)民主建設(shè)最重要的環(huán)節(jié)。民主選舉要堅(jiān)持公平、公正、公開(kāi)的原則。民主選舉有個(gè)衡量村委會(huì)候選人是否合格的標(biāo)準(zhǔn)，即候選人要是“思想好、作風(fēng)正、有文化、有本領(lǐng)、真心實(shí)意為群眾辦事的人”。選舉必須在嚴(yán)格的規(guī)范和正當(dāng)?shù)某绦蛳逻M(jìn)行，基本程序包括：

（1）建立選舉組織機(jī)構(gòu)；

（2）選舉動(dòng)員和選民登記；

（3）提名初步候選人；

（4）通過(guò)預(yù)選確定正式候選人；

（5）引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)競(jìng)選；

（6）設(shè)立秘密畫(huà)票間進(jìn)行投票選舉；

（7）計(jì)票與確認(rèn)選舉結(jié)果。

2．全面推進(jìn)村級(jí)民主決策

民主決策，就是按照有關(guān)法律法規(guī)，在農(nóng)村設(shè)立村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，研究決定村中大事和村民共同關(guān)心的問(wèn)題，按多數(shù)人的意見(jiàn)做出決定。民主決策是社區(qū)民主建設(shè)的核心，它是其他民主運(yùn)行的關(guān)鍵所在。《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：凡是涉及村民利益的問(wèn)題，村民委員會(huì)必須提請(qǐng)村民會(huì)議討論決定，方可辦理。村民會(huì)議的主要職權(quán)有創(chuàng)制權(quán)、選舉權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。它是本村村民參與最多、規(guī)模最大的會(huì)議，能夠最直接、最權(quán)威地表達(dá)村民的利益、要求和愿望，因此也是農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)中最高級(jí)、最完善、最具權(quán)威的組織形式。但是，由于我國(guó)農(nóng)村的一些現(xiàn)狀，比如說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)有的行政村是在原來(lái)生產(chǎn)大隊(duì)的基礎(chǔ)上設(shè)立的，規(guī)模較大、人數(shù)較多；在一些山區(qū)農(nóng)村，村民居住分散，土地經(jīng)營(yíng)分散，活動(dòng)缺乏規(guī)律，人員流動(dòng)性大，這些使得村民會(huì)議很難經(jīng)常召開(kāi)，因此，人們?cè)趯?shí)踐中又創(chuàng)造出了一種村民會(huì)議的特殊形式——村民代表會(huì)議。村民代表會(huì)議一般在大村設(shè)立，每15戶(hù)左右挑選1名代表，或者由各村民小組推選若干人，村民代表的任期與村委會(huì)成員相同。村民代表會(huì)議是實(shí)行村務(wù)決策的有效的組織形式，它便于組織與實(shí)施，也便于村民的參與，從而有效地保證了村民行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利。由于村民代表會(huì)議有點(diǎn)類(lèi)似全國(guó)人民代表大會(huì)的常務(wù)委員會(huì)，因此，村民親切地把它稱(chēng)作“小人大”。

3．全面推進(jìn)村級(jí)民主管理

民主管理，就是發(fā)動(dòng)和依靠群眾，共同管理村內(nèi)事務(wù)，維護(hù)村內(nèi)秩序。從各地的實(shí)踐來(lái)看，民主管理主要體現(xiàn)在通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議，讓村民就村內(nèi)事務(wù)發(fā)表意見(jiàn)，直接參與管理；依據(jù)黨的方針政策和國(guó)家法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，全體村民討論制定村規(guī)民約和村民自治章程，讓村民和村干部自我約束、自我教育、自我管理。制定出適合的村規(guī)民約和村民自治章程且按章執(zhí)行對(duì)社區(qū)民主建設(shè)有很大的促進(jìn)作用。從廣義上看，村規(guī)民約涵蓋了村民自治章程。而《村民委員會(huì)組織法》是從狹義上理解村規(guī)民約的，是指除村民自治章程以外的其他規(guī)范性文件。村民自治章程，即村級(jí)管理的綜合性規(guī)定，是村級(jí)管理的基本準(zhǔn)則，包括村民組織、經(jīng)濟(jì)管理和秩序維護(hù)。

村規(guī)民約，即村民行為的具體準(zhǔn)則，是指生活在同一個(gè)村的村民根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村實(shí)際共同商議制定的全體村民共同且自覺(jué)遵守的行為規(guī)范，其內(nèi)容主要涉及社會(huì)公德、家庭美德、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、公共秩序、治安管理、精神文明等各個(gè)方面。村規(guī)民約對(duì)于規(guī)范村民行為，維持社區(qū)秩序，提高村民素質(zhì)，推動(dòng)農(nóng)村精神文明建設(shè)等具有良好的作用。村民自治章程和村規(guī)民約在制定程序上一般是由村民委員會(huì)提出草案，交村民會(huì)議討論決定，村民會(huì)議在討論中可以做出進(jìn)一步的修改和完善，然后交付表決，以到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。它們通過(guò)后，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问焦肌Ｒ话愣裕迕褡灾握鲁瘫却逡?guī)民約更為規(guī)范、全面和系統(tǒng)，前者是后者的延伸和發(fā)展，前者的效力應(yīng)當(dāng)高于后者。村民自治章程是目前我國(guó)村級(jí)自治組織中層次最高、結(jié)構(gòu)最完善的規(guī)章，被譽(yù)為村中的“小憲法”。農(nóng)村社區(qū)的民主管理還應(yīng)確立以家庭為主體、以村莊為本位、擴(kuò)展鄉(xiāng)村社會(huì)的農(nóng)村治理制度；確立村莊的集體自治權(quán)，摒棄原先的以村民個(gè)體權(quán)利為中心的權(quán)利設(shè)置體系，轉(zhuǎn)變成以農(nóng)戶(hù)為單位實(shí)現(xiàn)村民權(quán)利和村莊自治權(quán)。

4．全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督

民主監(jiān)督，是指村民通過(guò)一定形式監(jiān)督村中重大事務(wù)，對(duì)村民委員會(huì)的工作及村干部的行為實(shí)施的監(jiān)督。凡是村里的重大事項(xiàng)、群眾普遍關(guān)心的事務(wù)或是與農(nóng)民切身利益相關(guān)的事情，都應(yīng)該向村民公開(kāi)，聽(tīng)取他們的意見(jiàn)和建議。村務(wù)公開(kāi)是村級(jí)民主監(jiān)督的主要形式，貫穿于農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)的整個(gè)過(guò)程當(dāng)中，指的是：凡是涉及農(nóng)民切身利益的村務(wù)要采取一定的形式讓農(nóng)民知曉。從農(nóng)民的角度看，這屬于憲法性權(quán)利——知情權(quán)的范疇，從村委會(huì)的角度看，則是農(nóng)村治理方式的轉(zhuǎn)變。因此，村務(wù)公開(kāi)的過(guò)程，既是農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)變革的過(guò)程，又是村干部與村民合作運(yùn)用農(nóng)村公共權(quán)力的方式不斷完善的過(guò)程。村務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容包括政務(wù)公開(kāi)、事務(wù)公開(kāi)及財(cái)務(wù)公開(kāi)。它的方式包括會(huì)議公開(kāi)、民主評(píng)議及建立村務(wù)公開(kāi)制度。它在程序上可分為階段性公開(kāi)、預(yù)前性公開(kāi)、滯后性公開(kāi)和隨時(shí)公開(kāi)四種。在有些農(nóng)村社區(qū)已建立起了專(zhuān)門(mén)從事監(jiān)督的村務(wù)監(jiān)督小組和村民理財(cái)小組，它們很好地發(fā)揮了民主監(jiān)督的作用。

在實(shí)踐中，民主建設(shè)要注意理順幾大關(guān)系，如村委會(huì)和村黨支部的關(guān)系；村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系以及村委會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系等。只有理順了這些關(guān)系，才能充分發(fā)揮村委會(huì)、村黨支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織各自不同的作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)組織健全、職能明確、管理科學(xué)、富有效率的基本目標(biāo)。民主建設(shè)還應(yīng)注意：要認(rèn)識(shí)到位，責(zé)任明確，措施得力，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)；堅(jiān)持農(nóng)村黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖；建立科學(xué)、高效的“兩委”工作運(yùn)行機(jī)制；建立高素質(zhì)的農(nóng)村干部隊(duì)伍；進(jìn)一步修訂和完善《村民委員會(huì)組織法》的有關(guān)條款；強(qiáng)化綜合治理，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育，保持社會(huì)穩(wěn)定；努力發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。搞好了農(nóng)村社區(qū)民主建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)的整體水平將大幅提升，社區(qū)的繁榮和發(fā)展就近在咫尺了。

5．大力培育社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能

一在自我管理方面。自我管理就是村民組織起來(lái)，自己管理自己，自己約束自己。村民代表會(huì)議作出的決定，既不同于村委會(huì)干部的決定，也不同于國(guó)家政權(quán)組織的決定，實(shí)質(zhì)上是村民自己對(duì)自己的事務(wù)作出的決策；村民代表會(huì)議代表村民行使主權(quán)，它既監(jiān)督村干部，又監(jiān)督村民和村民代表自身。

二在自我教育方面。自我教育，說(shuō)的是在村民自治活動(dòng)中，教育者和被教育者是同一的，黨組織和上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)村民的教育，往往表現(xiàn)為外部的灌輸。村干部工作往往以管理者的身份出現(xiàn)，他們對(duì)村民的教育帶有從上至下、外部灌輸?shù)纳省６诖迕翊頃?huì)議確立以后，黨的方針政策、上級(jí)指示和村委會(huì)的決定，通過(guò)村民代表對(duì)村民進(jìn)行宣傳、解釋、傳達(dá)，村民們感到是自己的代言人在與自己平等地交流思想，因而極易接受。

三是自我服務(wù)方面。村民代表會(huì)議不僅是權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，它也是服務(wù)性機(jī)關(guān)，在交流信息、溝通思想、上傳下達(dá)、資源調(diào)配等方面，它大大延伸了村委會(huì)的服務(wù)功能，大大方便了群眾，服務(wù)于村民。這種來(lái)自代表們的服務(wù)，是自治體內(nèi)一部分成員對(duì)另一部分成員的服務(wù)，是村民的自我服務(wù)。

“三個(gè)自我”是緊密聯(lián)系、相輔相成、不可分割的。自我管理本身就是一種自我教育，自我教育又推動(dòng)自我管理，自我服務(wù)增強(qiáng)自治的吸引力和凝聚力，為自我管理和自我教育創(chuàng)造條件。