第2節 中國城鄉社區治理發展歷程

1．中國城市社區治理發展歷程

在1991年民政部提出“社區建設”以前，中國城市社區治理主要以行政社區治理作為發展導向。建國初期，以街道辦事處和居民居委會為基本組織形式的城市基層社區組織模式得以確立。在這種街居制中，街道黨委和街道辦對于街區的控制處于壟斷性地位。20世紀60年代，隨著“單位制社會”的形成，街道資源近乎全部納入單位，街道居委會成為僅僅管理部分缺乏就業能力的老年婦女、殘疾人及其他零散社會成員，不具有真實行政權力、近乎虛擬的行政機構。而之后的“文化大革命”中隨著知識青年上山下鄉，街道居委會體制更進一步被削弱，直到70年代末“體制外”經濟主體出現和社會問題的逐漸增多，街居體制作用重新得到重視，但由于很多問題傳統街居體制難以解決，以至國家民政部于1986年提出開展“社區服務”的要求，并第一次提出了“社區”這一概念。但此時城市社會主要是由一個個企事業單位構成，國家通過單位來管理社會。在這種情形下，城市社會成員大都屬于單位人，個人如果在居住地出現這樣或那樣的問題，也是通過單位出面來解決。在這種企事業單位辦社會的體制之下，企事業單位具備了居委會所有的功能，居委會起到的作用是微乎其微的。城市社會成員的生產、生活、社會活動等都在“單位”全封閉式的管理、統配之下，居委會被納入到政府行政系統中，完全作為政府的角色而出現，這種社區治理模式，即是行政主導型社區治理。1991年后，隨著中國改革開放的深入，傳統的單位制開始動搖，政府、單位的職能也隨之發生了很大變化。城市人完全依附單位的局面被打破，城市管理和服務的許多職能被下放到社區，社會成員由完全依附單位的“單位人”開始逐漸向較為自由的“社區人”和“社會人”轉變，城市社區治理也開始走向政府推動與社區自治結合型的合作治理模式。在合作治理模式中，政府組織通過授權和分權把由政府組織承擔的社會職能交由社區內的社會組織來承擔，政府組織的職能轉變與社區組織職能的加強同步進行。社區自治組織在法律規定范圍內的權利得到體現，社區自治能力得到加強。社區的資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加多渠道的資源投入。社區通過吸收、管理與利用社會資源為社區居民提供高質量的社會服務。此時，城市政府管理層級減少，街道辦事處作為政府派出機構與社區組織結合在一起，并逐漸被社區組織所取代，從而完成了政府組織的簡化與職能轉變的過程。

2．中國農村社區治理發展歷程

農村社區是居民絕大多數以農業生產為主要謀生手段、結構簡單、人口密度較低的社區。它是人類社會最早的社區形式。農村社會學家楊開道先生在《農村社會學》（1929年）一書中認為，農村是一種以農業作為主要職業的地方共同社會，它有四種要素：第一是農民，第二是共同生活，第三是在同一區域里面，第四是以農業為主要職業。一般說來，農村一詞指的是人口密度較低，絕對面積不大，比較封閉，以農業生產為主要經濟基礎，人們生活基本相似，而與社會的其他部分，特別是城市有明顯不同。就目前我國的情況看，農村社區主要指縣的轄區，我國的人口統計與人口地理上都是這樣劃分的。農村社區不像城市社區那樣高度集中，它以居住上的分散性為特點。我國農村社區散布在全國2149個縣中（包括臺灣省16個縣），占國土面積的97.8%。這種大面積的分布決定了農村社區發展的艱巨性。在20世紀30年代，中國農村的社區發展就初見端倪，當時梁漱溟先生認為，鄉村建設運動是解決中國現實問題并實現理想社會的唯一途徑。于是從河北定縣翟城村米迪剛所提倡的農村建設和晏陽初在同一地所辦的平民教育實驗開始，至1937年因日軍大舉進攻中國使各項建設事業被迫中止的大約10年時間里，我國各地出現了一個持續的鄉村建設熱潮。據美國學者拉穆利（HarryJ.Lamley）統計，到1934年，我國各地從事諸種建設活動的公私團體共有691個。在為數眾多的鄉村改良實驗中，由知識分子主持的、最著名的有三家：梁漱溟主持的山東鄒平的鄉村建設實驗、晏陽初主持的河北定縣的平民教育工作以及江蘇的鄉村教育工作，由此形成全國鄉村建設運動的三大中心。這可以看作是中國農村社區發展的先導。

新中國成立后，我國農村走農業合作化道路，實行了人民公社制，但最終由于超越了歷史階段而失敗了。又因為中國實行了農村農業支持城市工業的工業化優先發展戰略和嚴格限制自由流動的戶籍制度，從而形成了目前一直存在的城鄉二元社會結構。1978年后，全國實行了農村家庭聯產承包責任制，它和以后飛速發展的鄉鎮企業，并稱為中國農民的兩大創舉，在一定程度上促進了農村社區的發展，農村社區生活有了很大改善，城鄉差距也有所縮小，但持續時間不長。進入20世紀90年代以來，農民的收入增長開始變緩，農村社區發展也幾乎停滯不前，城鄉差距又開始拉大。雖然在國家政策上政府一直十分強調“三農”的重要性，但卻并未找到一條切實可行的農村社區發展之路。尤其在農村社區發展理論上，自20世紀80年代初我國提出“控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城鎮”的城市化方針以來，小城鎮建設和鄉鎮企業的發展盡管實現了部分農村剩余勞動力的就地轉移，增加了部分農民的收入，但在目前看來也有失誤：一是大部分小城鎮發展水平較低，占用耕地較多；二是鄉鎮企業“村村冒煙”、“遍地開花”，造成了嚴重的污染；三是發展的社會成本過高，效益低下。