第4節 “村民自治”的含義

“村民自治”是當前中國農村的治理模式，是國家在農村的制度安排；在這種制度之下，農村居民依法自主管理本村的事務。在中國，自治的形式包括民族區域自治、特別行政區自治和群眾自治，村民自治屬于后者。村民自治作為一種基層的民主制度，是在適應農村經濟體制變革的過程中逐漸形成的。經過20多年的發展，它已經逐步完善起來了。家庭聯產承包責任制建立以后，農民獲得了生產經營的自主權，生產隊組織失去了組織生產、決定分配的功能；生產大隊對生產隊的約束力也不復存在。1980年年底，廣西河池地區的宜山、羅城兩縣的農民自發組建了一種新的組織——村民委員會，以取代日益瓦解的生產大隊組織。這種新組織的名稱，有的叫“村委會”，有的叫“村管會”或“議事會”，他們與村民一起訂立村規民約，實行村務的民主管理。與此同時，四川、河北等地也出現了類似的群眾性組織。到了1982年，全國有不少地方出現了類似的組織。1982年通過的憲法在第111條規定，在農村按居民居住區，建立基層群眾性自治組織——村民委員會，實行民主選舉和群眾自治。1983年10月中共中央發出了《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，組建村民委員會的工作向全國推開。到1985年，這項工作基本完成，共建立村民委員會948628個。1987年11月，全國人大常委會通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起在全國實行。從1988年起，黨中央和國務院每年都對推進村民自治提出明確要求。1990年，民政部下發了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》，推進村民自治的工作逐步鋪開。1997年的中共十五大強調指出，村民自治是具有中國特色的民主政治，明確要進一步擴大農村基層民主。1997年，全國已有60%的農村通過選舉的方式產生了自己的村民委員會，有25個省（市、自治區）制定了實施村民委員會組織法的具體細則。至1998年年底，全國共確定村民自治示范縣（市、區）488個；示范鄉鎮10754個；示范村20.7萬個，占村委會總數的25%。全國農村普遍完成了2～3屆的村委會換屆選舉，實現了村委會干部由最初的委任制到選舉制、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變。1998年11月4日，第九屆全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。至此，村民自治制度以法的形式確立了下來。

1．村民自治的制度淵源

（1）全國人民代表大會常務委員會制定的《中華人民共和國村民委員會組織法》。1987年，全國人大常委會根據憲法第111條的規定，制定了村民委員會組織法（試行），對村民委員會的性質、地位、職能、組織方式和活動方式作出了原則性的規定，并于1988年6月1日起實施。1998年全國人大常委會正式通過了村民委員會組織法，這是有關村民自治的最高法律層次和最基本的法律，其他有關的規范性文件都不得與之相違背。

（2）民政部制定的行政規章和規范性文件。這些行政規章和文件是為實施村民委員會組織法而制定的，主要內容是對貫徹實施村組法提出了原則性的要求。

（3）省級國家機關制定的地方性法規和行政規章。省級國家機關為貫徹實施村民委員會組織法而制定的各種法規和文件主要有以下三種：一是省、直轄市、自治區人大常委會制定的地方性法規，如實施《村民委員會組織法》的辦法、《村民委員會選舉辦法》等等；二是省、直轄市、自治區人民政府制定的行政性規章和文件；三是省、直轄市、自治區民政部門制定的行政性規定。

（4）省級以下的國家機關出臺的規范性文件。這一部分的規范性文件主要包括地級市人大常委會和人民政府、縣級人大常委會和人民政府為實施村民委員會組織法和有關的地方性法規而制定的決議、決定和行政性規定。

（5）中共中央和地方黨組織有關農村基層黨組織的工作規范。如《中國共產黨農村基層組織工作條例》。

（6）基層村民自治組織直接實行自治的規章制度。這些規章制度一般由村民會議或村民代表會議制定，主要有《村規民約》、《自治章程》和各種議事規則。這些規章制度不得與國家的法律法規相抵觸。

2．村民自治包括以下幾個方面的內涵

（1）村民自治是中國共產黨領導下的社區自治。有關村民自治的一系列法律法規都明確規定，農村黨支部在行政村中居“領導核心”的地位。中國共產黨在長期的革命和建設中領導中國人民不斷地從勝利走向勝利，從而取得了人民的高度信任。歷史表明，中國的革命和建設離不開共產黨的領導。農村村民自治制度的建立，是中國共產黨領導下的社會主義民主政治不斷發展的產物。人民群眾在中國共產黨的領導下，作為主人管理自己的國家，享有廣泛的民主權利，這是中國社會主義民主的核心，也是同資本主義民主的本質區別所在。作為中國共產黨在農村的基層組織，農村黨支部在農村的社會主義民主政治建設中的領導地位是不容置疑的。

（2）村民自治是一種小范圍、低程度的自治。村民自治的性質是群眾自治，群眾自治的含義是群眾的事情群眾自己辦。對于這種群眾自治的含義，需從以下幾個方面來加以把握。

第一，村民自治不同于地方自治。地方自治是指在主權國家的范圍內，由地域性的自治機關處理一定的地方事務，它涉及主權國家內地方與中央的關系。村民自治所調整的是村民與村民之間、村民與村集體之間的利益關系。

第二，村民自治的規則主要來源于國家，村民會議通過和實施的自治章程、村規民約等行為規范不能與國家有關的法律法規相違背。

第三，群眾自治必須接受中國共產黨的領導和鄉鎮政府的行政指導。

第四，群眾自治的主要內容局限于村民的村落事務的自我管理、村民的自我服務和自我教育，超出這些范圍的事務，就不存在自治的問題了。

（3）村民自治作為一種政治制度。其基本內容是：以直接、平等、差額、無記名投票推舉村干部的民主選舉；以村民會議、村民代表會議為主導形式的民主決策；以村規民約、村民自治章程為基本形式的民主管理；以村務公開、財務公開、群眾評議為主要形式的民主監督。

（4）村民自治在涉及本村村民利益的事務的同時。也不可避免要涉及政府下派的任務。徐勇教授將兩者區分為村務和政務。村務是社區自身的事務，主要包括本村范圍內的公共事務和公益事業、經濟和社會規劃、社會公共秩序、社區文化教育、村規民約及有關制度的建立等。政務是鄉鎮政府下派的任務，由于鄉鎮政府屬于國家在農村的基層政權，其管理的事務體現著各級政府的意志，故稱之為政務。政務主要包括：貫徹落實法律規定公民應盡的義務，黨和國家有關路線、方針和政策以及上級政府的要求，如計劃生育、服兵役、經濟和社會發展規劃、收繳稅款、公安司法、民政事務、文化教育等；由鄉政府決定的事務等。農村的基層黨組織和群眾自治組織既處理村務又處理政務，扮演著雙重角色，但不同的是，他們自主處理村務，通過政府授權處理政務。

3．“村民自治”的認識誤區

中國農村推行群眾性的自治以來，關于村民自治的法律法規和規章制度建設已經取得了重大成就，村民自治的制度框架業已形成。但在實施這一制度的過程中，有一些誤解是存在的，這些誤解不消除，將在很大程度阻礙村民自治的繼續推進。

（1）關于黨的領導。中國農村的村民自治，是中國共產黨領導下的群眾自治，這是村民自治制度的一項最基本的原則，但在如何實現黨的領導的問題上，有些人容易將它簡單化。這里的主要問題是：把黨的領導等同于黨支部的領導；把黨的領導等同于黨組織包攬一切事務。為了消除在這個問題上可能存在的認識誤區，我們需要強調以下幾點。

第一，黨對村民自治的領導是指政治上的領導，即要確保黨的路線、方針和政策在農村得到真正的貫徹執行，這包括確保群眾自治的貫徹落實。黨支部作為黨在農村的基層組織，其職責主要是政治上的引導，以促使其他村級組織的活動符合黨的路線、方針和政策；同時黨支部的活動也應當是在憲法和法律的框架之內。

第二，不能簡單地把黨的領導等同于黨支部的領導。從現實看，黨支部的行為偏離了黨的路線方針政策的情況也是有可能發生的。因此，黨支部也應當接受村民會議、村民代表會議和村委會的監督。

第三，黨的領導不等于黨支部包攬一切。黨支部和其他村級組織村委會的職責不同、分工不同，對于村民會議和村委會分內的事，黨支部不應當越權包辦，黨支部要從具體事務中解脫出來。有學者將黨支部的領導比喻為“掌舵”，如此比喻不無道理。

（2）關于村委會的職能。村委會是執行機構，并非決策機構；它的職能是執行村民會議或村民代表會議的決定，而不是自己作決定。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》第19條的規定，須通過村民會議決定的事項有：鄉統籌的收繳方法，村提留的收繳及使用；本村享受誤工補貼的人數及補貼標準；村集體經濟所得收益的使用；村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集方案；村集體經濟項目的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；村民的經營承包方案；宅基地的使用方案；村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。可見，涉及村民利益的重大事項均需由村民會議作出決策，由村委會執行。由于召開村民會議存在種種困難，群眾創造了村民代表會議的形式，這種形式得到了中央政府的認可，并被寫進了村組法。村組法第21條這樣規定：“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表按村民每五戶至十戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”村民代表會議在很大程度上可以代替村民會議履行職責。在實踐中，人們往往將村委會當成決策機構，致使村委會越過村民會議或村民代表會議而自行其是的現象普遍存在。

（3）關于鄉村關系。《中華人民共和國村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍的事項。”人們對此規定的理解存在誤區，以為鄉村關系就是指導與被指導的關系。村組法第4條所規定的指導與被指導關系是指鄉級行政機關與村委會的關系，它并沒有涵蓋整個鄉村關系。至于鄉鎮黨委同村黨支部的關系，則顯然是一種領導與被領導的關系。因此，在實行村民自治的背景下，鄉村關系并非只是簡單的指導與被指導的關系。就鄉鎮行政機關與村民委員會之間的關系而言，它們是指導與被指導的關系；但是鄉級政權與村級組織的關系，則既包含指導與被指導的關系，也包含領導與被領導的關系。在鄉村關系的問題上，還有必要分清政務與村務的區別。政務與村務性質不同，政務體現政府的意志，主要包括計劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務、文化教育；村務則是涉及本村村民利益的事務，主要包括本村范圍內的公共事務和公益事業、經濟和社會發展規劃、社會公共秩序、社區文化教育、村規民約及相關制度的建立等。在處理政務方面，村黨支部和村委會執行鄉鎮政府的命令是理所當然的；至于村務，屬于村民自治的范疇，應由村民做主，鄉鎮政府可給予指導，但不能干預。