案例點評：簡政放權改革和基層治理現代化的新范例

佛山市禪城區“一門式”政務服務改革，無論是從簡政放權的角度，還是從治理現代化的角度來看，都具有重要的理論價值和實踐意義。它不僅實現了政府治理理念、治理方式、治理體制和治理機制的創新，而且取得了良好的治理效果，稱得上是基層政府治理現代化的新范例。

一、“一門式”政務服務改革的創新價值

（一）治理理念的創新：把“簡單”帶給群眾 把“復雜”留給政府

推進簡政放權改革，建設服務型政府，首先要有正確的治理理念指導。服務型政府“一切從民眾的需求出發，以民眾的意愿為根本宗旨，以提高服務質量為己任，把政府定位于服務者的角色，真正關切民眾的利益愿望和訴求，為民眾提供全方位、高品質的服務，并承擔相應責任，而且以民眾是否滿意作為評判工作的最高標準”。服務型政府的宗旨決定了它的“一切治理行為均以為民眾服務為著眼點。在提供公共產品與服務方面，服務型政府應更注重行政實效”。所以，建設服務型政府不僅需要了解老百姓的需求，而且需要迅速地做出回應。

事實上，群眾辦事最怕的就是進門容易辦事難，程序不透明，部門之間“踢皮球”。面對群眾辦事“能不能再簡單一點、再快一點”的訴求，禪城區在“一門式”政務服務改革過程中，確立的基本理念就是“把簡單帶給群眾，把復雜留給政府”。并借鑒電子商務的理念，實現了200多個事項的流程優化，讓群眾辦事少跑路、少帶材料，真正體現了服務型政府的真諦。正如禪城區政府辦公室副主任馮翠紅所言，“只有真正把行政審批中不合理的部分全部抹掉，讓市民辦事不用再找關系，每人都能輕松辦好事，才能順應社會管理的趨勢”。

（二）治理方式的創新：互聯網+政務

推進簡政放權改革，建設服務型政府，不僅要樹立先進的治理理念，而且要運用先進的治理方式、手段和技術?；ヂ摼W，尤其是大數據技術的發展，為治理方式的創新提供了可能。佛山市禪城區“一門式”政務服務改革適應信息時代、網絡技術發展的新形勢，充分運用了互聯網+政務的相關技術和手段，特別是電子化材料流轉、大數據沉淀等技術，不僅實現了行政審批流程的優化，而且實現了政府治理方式的創新；不僅方便了群眾辦事，而且節約了行政成本。

首先，運用現代科技手段?！耙婚T式”政務服務改革后，群眾去行政服務中心辦理某項審批，只需要將所需的基本資料交給工作人員，核對后用高拍儀“咔嚓”一拍，基本資料就都被記錄下來。然后，這些電子化材料就會傳到后臺，自動在各部門間流轉。同時，還會發送一條短信到后臺審批人員的手機上，讓審批人員及時依件作出審批。審批完結后，申請人依時到窗口取件即可。這種“一門式”政務服務，不僅實現了居民真實材料的沉淀、關聯事項的合并、電子章的運用、水印加蓋以辨認真偽等一系列操作，而且實現了電子化材料的流轉，群眾不需重復提交材料，大大節約人力和時間成本。

其次，不斷優化辦事流程。一方面，通過兩個“集中”，把政府各個職能部門的多個辦事大廳集中到一個辦事大廳；把不同業務原來分散的多個辦事窗口集中為多功能窗口，讓各個部門進行自我革新，將不必要的審批流程縮減。另一方面，通過信息化、電子化等技術手段，迫使各個部門優化辦事流程。此外，為了解決群眾辦事難的問題，還變被動受理為主動服務，若群眾來辦理某個小事項，業務員主動詢問并幫助其辦理相關事項，以免群眾重復排隊。

再次，利用大數據為決策服務。“一門式”政務服務改革后，前來辦理各項業務的市民所遞交的材料一次次在“一門式”的系統中沉淀下來。經過幾個月乃至數年的沉淀，就會形成一個大數據庫。這個數據庫，能夠讓政府各部門之間的資源實現數據共享，比如醫保、撫恤、民政、助殘等信息交集起來，為政府科學決策、精準服務提供依據。

（三）治理體制的創新：轉變職能和簡政放權

深化行政審批制度改革是深化行政體制改革的“抓手”“先手棋”，所以，簡政放權、放管結合、優化服務，必須與深化行政體制改革緊密結合起來，進一步轉變政府職能、合理設置機構、明確劃分責權、健全管理制度。禪城區推行“一門式”政務服務改革，突出了基層政府治理體制的創新。

首先，注重職能轉變。在“一門式”政務服務改革過程中，突出了“公共服務”這一基層政府職能的重點，并緊緊圍繞公共服務創新治理理念和治理方式，明確各自的職責權限，從而為公眾提供優質公共服務。

其次，注重簡政放權。一方面，將一些事權下放街道行政服務中心。2014年7月和11月，禪城區先后分兩批將有關審批事項整合并下放到街道行政服務中心，原本要在六個地方辦理的282項事務整合到一個部門、一個窗口進行辦理，其中30%的事項為即辦事項。另一方面，將一些事權下放到社區便民服務中心。為了方便群眾辦事，禪城區石灣街道將61個行政審批事項下放到社區，其中20項為即辦事項。特別是采用信息化手段，打通各層級間信息流通渠道，實現了區—鎮 (街)—村 (居)三級之間網上信息的流通，政府的核準件可以通過網上傳送。

再次，注重加強監管。簡政放權改革，不能一放了之，而必須加強事中事后監管。以往政府各個部門按照各自的程序關起門來辦事，從而為基層的“微權力”提供了尋租空間，各個辦事員都有很大的自由裁量權。通過推行“一門式”政務服務改革，禪城區政府將辦事流程梳理成冊，并在政府信息門戶網站和微信等移動客戶端公布，讓群眾辦事像操作手機一樣便捷。辦事更加公開透明，監管更加及時有力。

（四）治理機制的創新：協同式治理

正如俞可平先生所說的那樣，“國家治理體系的現代化，最重要的還是體制機制的現代化和人的現代化?！?img alt="俞可平：《推進國家治理體系和治理能力現代化》，《前線》,2014年第1期，第8頁。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/4CF1E0/11477778903008006/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1751950545-DJH0ZfbtGMdmRxdppTSz91kkAtyTBgzE-0-60b628aad577ffc6d57c21ee2c0d24f8">所以，如何創新治理機制，構建符合現代化要求的治理機制非常重要。簡政放權改革，不能各自為政，你放我不放，而必須加強協調，形成合力。禪城區在推行“一門式”政務服務改革過程中，著力從三個方面創新機制，實現協同式治理。

首先，后臺運行高效協同?！耙婚T式”政務服務改革的難點不在于用戶的“踏進門”，而在于后臺的協調處理。為了解決系統建設過程中以及將來運行過程中可能出現的“扯皮”現象、流程銜接不暢的問題，禪城區運用標準化、信息化、人性化的手段，以公開公平規范為原則，實現部門之間后臺運行高效協同，提高辦事效率。

其次，大數據協同共享。禪城區通過技術手段，用電子件替代物理件的流轉，讓市民辦事的數據和材料盡量在部門之間實現共享和公用，減少各種申請材料。比如社保證明、計生證明等事項以前是比較難辦的，現在通過信息共享可以得到有效解決。高效優質服務的關鍵在于大數據的共享和部門之間協同的服務。

再次，社會問題協同治理。禪城區在改革的過程中，逐漸探索出“一門式”聯動治理機制。例如，近年來，祖廟街道的常住人口持續遞增，加上“三舊”改造項目增多，工地、酒吧的噪聲污染問題成了群眾反映強烈、反復處理仍難于根治的老大難問題?？紤]到噪聲擾民問題單靠城管一個部門難以根治，祖廟街道決定采取“一門式”聯動整治機制，綜合環保、執法、招商、國土等部門的力量，開展綜合協同治理，徹底扭轉了以往各部門單打獨斗的局面，噪音擾民現象在逐步減少。

二、“一門式”政務服務改革的努力方向

雖然禪城區“一門式”政務服務改革取得了明顯的成效，但是，還有許多方面需要進一步深化改革，使之更加完善。

（一）邁向法人“一門式”

2014年9月以來，禪城區推行的“一門式”行政服務改革已在轄區內建成覆蓋全部4個鎮街、140個村居的標準化的公共服務綜合信息平臺體系，實現社區公共服務“一窗受理”。截至2015年5月，該系統已積累超過23萬條數據，共辦理業務106096件，同比增加45%，投訴率為零，市民辦事時間平均縮短了6.5個工作日。但這項改革主要是針對自然人，服務范圍有限。因此，有必要進一步擴大服務對象，向法人延伸。目前，佛山市禪城區已經開始重視這一問題，并已啟動法人綜合服務體系 (即法人“一門式”)建設。法人“一門式”政務服務，以企業需求為導向，依托移動互聯網，實現企業行政審批事項“一口受理”，并以大數據為支撐，為企業提供覆蓋全生命周期的“個性化服務”。

（二）進一步擴展范圍

禪城區推行的“一門式”政務服務改革成效顯著，但仍只限于一個區的范圍，顯然是不夠的，而應進一步拓展范圍，在整個佛山市乃至廣東省推廣。佛山“一門式”政務服務體系改革計劃已于2015年6月全面啟動。2015年年底，市級行政服務大廳完成綜合服務窗口整合任務，各區完成第一批3~5個服務網點綜合服務窗口整合任務，網上辦事大廳業務量提高100%，全面推廣改革發展建言獻策平臺，完成政民互動網絡渠道整合。2016年年底，各區全面完成“一門式”綜合服務窗口建設任務，優化組合網上服務事項及功能，全面升級“市民網”和“企業網”，全面建成“證照管理系統”、開通“我的空間”服務，完成政務服務移動APP平臺建設，全市統一實施行政審批服務標準，推廣“一門式”綜合受理平臺，初步建成全市政務服務大后臺和社區公共服務平臺，基本實現全城同辦。廣東省省長朱小丹到佛山調研“一門式”政務服務情況時，也明確要求省有關部門要在總結佛山經驗的基礎上，盡快研究制訂出更廣覆蓋、更快連通、更大存儲的全省性統一政務服務網絡與平臺的方案，打破部門間的信息分割，連通各級網上辦事大廳，進一步提高網上政務審批的效率與質量。

（三）進一步拓展領域

禪城區推行“一門式”政務改革的影響不僅局限于“門”“窗”之內，也正走向“門外”“窗外”，逐步向“一門式”執法、治理等領域拓展。2014年12月19日在禪城區人大常委會主辦的“代表面對面”欄目中，受邀的人大代表們就建議探索實施“一門式”食品安全執法，加大執法力度。2015年1月30日，高明區召開“一門式”綜合執法平臺啟動運行暨系統操作培訓工作會議，推進和優化“一門式”綜合執法平臺建設。所謂“一門式”綜合執法，指主要以綜合平臺為依托，實現行政執法案件網上統一受理、行政執法規范管理和完善行政執法統一領導。經過前期的籌備，目前“一門式”綜合執法平臺已搭建起來，并在2015年1月正式啟動運行。區環保局、衛計局、食品藥品監督局等8個行政部門成為首批納入該系統的成員單位。可見，“一門式”執法已經破題，但需要逐步完善。2015年3月17日，國家民政部在禪城區召開社區公共服務綜合信息平臺建設經驗交流會，民政部副部長顧朝曦充分肯定了禪城推進“一門式”改革，以社區公共服務綜合信息平臺建設來為民辦實事的做法。他指出，推進綜合信息平臺建設是改進基本公共服務供給方式、打通聯系服務群眾“最后一公里”的迫切需要，是厘清政府和社區組織權責邊界、推進基層治理法治化的重要途徑。事實上，2015年，禪城區在進行區級自然人和法人事項的“一門式”服務改革、深化完善鎮級和村居服務的同時，也搭建以城管網格化為基礎的社會綜合治理云平臺。這意味著“一門式”綜合治理也將成為大勢所趨。

（四）進一步清理“微權力”

“一門式”政務服務改革的方向就是：從辦事人的立場出發，讓辦事更簡便一點、更快一點。但是，事實上，每一個辦事人員手中所掌握的哪怕是很細小的權力都會對其產生影響。據“一門式”技術方代表趙海然博士介紹，曾經有一次面對某個事項的15個經辦人，大家就這個事項的經辦標準都始終講不清楚。對于市民來說，這可能意味著，如果市民今天住在祖廟街道，這個街道的行政服務中心可以辦理某些項業務，而以后搬家到了石灣，石灣的服務大廳就不能辦理某些事項或者標準有變化。這樣的情況對于市民群眾來說，都不是均等化的公共服務。這也正是左右基層政府社會治理的關鍵，一個個“微權力”下存在著自由裁量權空間。“一門式”政務服務改革需要壓縮這些自由裁量權，讓每位市民前去辦事的感受都一樣，辦事的流程和標準都是統一的，這是“一門式”政務服務改革的重要一步，也是需要進一步完善的地方。

（五）進一步創新體制機制

禪城區“一門式”政務服務改革雖然已經完成了前臺和中段的試點，但后臺改革仍任重道遠，而且是深水區。如果將復雜的行政審批比喻成一輛車，前臺和中段就是變速箱和傳動系統，而后臺則是發動機。已經升級的變速箱搭配老舊發動機，速度同樣起不來?！耙婚T式”政務服務改革進入后臺改革深水區，將面臨部門參與、上級支持和制度創新三大難點。比如，“一門式”政務服務的前臺從專窗變成通窗，意味著辦理各項審批的不再是部門的專業人員。而婚姻登記、公安和工商等業務對辦理人員的資質、身份都有明確要求，將這些業務整合納入“一門式”，需要打破束縛，需要制度創新?！凹热恍姓沾髲d是代表政府進行審批，它的人員能不能既不屬任何部門又可以代表任何部門？能否在身份制度上進行創新？”所以，“一門式”政務服務改革的深入推進還有賴于更多的體制機制創新。

（案例點評：陳家剛，廣東行政學院行政學教研部教授、博士王玉明，廣東行政學院行政學教研部教授）