案例一

案例文本：佛山市禪城區推行“一門式”政務服務改革

廣東省佛山市禪城區在簡政放權改革過程中，引入“互聯網+政務”理念，從2014年5月開始，大力推行“一門式”政務服務改革，以信息化手段打破部門、層級、區域行政界線，實現一個窗口辦理282個審批事項，70%的辦理申請件可當場即時辦結。

所謂“一門式”政務服務改革，就是在深化行政審批制度改革過程中，以公共服務信息綜合平臺為切入點，將辦事大廳由“多個”向“一個”集中、審批服務事項由“多窗受理”向“一窗辦理和受理”集中，實現“一窗”辦理所有審批服務事項的一種改革。它以信息技術再造審批流程，優化前臺界面，倒逼后臺革命，破除條線分割，打通“信息孤島”，將信息技術高效、便民和人文的優勢嵌入政府管理，著力解決群眾辦事多廳跑、多窗排隊、重復提交材料等難題。

一、“一門式”政務服務改革的由來

禪城區是佛山市政府的所在地，面積154.7平方公里，常住人口112.4萬人，戶籍人口約60萬人，下轄1鎮3街140個村 (居)。禪城區推行“一門式”政務服務改革，是在深化行政審批制度改革、簡政放權的新形勢下，按照中央和廣東省的部署，不斷精簡審批事項、創新審批方式、加強審批監督、規范審批行為的一種有益嘗試，目的是建設服務型政府、法治政府，為人民群眾提供優質公共服務。具體說來，主要有以下幾方面的緣由。

（一）為了滿足公共服務需求的不斷增長

隨著社會經濟的不斷發展，人民生活水平的不斷提高，對公共服務需求也呈現出多樣性、豐富性，從而對政府提供公共服務的方式、效率等都提出了更高的要求。特別是許多涉及人民群眾切身利益的民生問題，越來越受到關注。然而，由于各種各樣的原因，目前政府提供的公共服務無論是數量和規模，還是質量和水平，都難以滿足人民群眾日益增長的服務需求。尤其是不少企業和群眾感覺到政府辦事不夠方便，需要多門、多窗跑才能辦成一件事，同一事項在不同的政務服務窗口有不同的要求，申請要件、審批環節、辦理時限等都是五花八門，未能統一標準，迫切需要改革。

（二）為了迎接大數據時代的嚴峻挑戰

隨著信息技術發展的日新月異，大數據正成為新時代的潮流。如何充分挖掘利用大數據所蘊含的寶藏，對于優化政府服務至關重要。但是，目前一些政府部門還沒有準備好。一方面，信息共享程度不高。相關職能部門各自為政，獨立開發信息系統，結構、平臺等都不一樣，企業和群眾需要向不同的部門反復提供相同的資料，信息資料共享難；同時，部門之間由于條塊的天然鴻溝，信息系統分割嚴重，業務協同、協調聯動、前后銜接的部門協同機制亟待完善；此外，由于各部門、各行業對信息化建設、網絡行政審批服務等都有各自的要求，所以，也在一定程度上造成了重復建設和資源浪費。另一方面，“數據大”未能轉化為“大數據”。企業和群眾多年辦事的信息，沉淀了大量的數據，未能找到管理、挖掘和應用的有效途徑，成為“雞肋”；同時，這些數據沉睡在各個條線的系統中，形成信息“孤島”，由于沒有“橋梁”連接，未能成為鮮活的、動態的“大數據”。而要充分利用這些數據，推動政府科學決策和精準治理，也迫切需要改革。

（三）為了有效解決政府管理存在的難題

政府管理還存在許多難題。一方面，政務服務效率不高。政務服務窗口功能過于單一，大多數政務服務窗口人員只負責收件，無權辦理相關審批服務事項；同時，按部門層級安排窗口工作人員，專門窗口多、綜合窗口少，資源配置不科學，人員忙閑不均的現象非常嚴重；此外，能夠現場辦結的審批服務事項很少，而后臺審批不僅環節多，時間長，而且政務服務效率不高。另一方面，存在著權力尋租空間。許多審批服務事項的審批沒有做到標準化、規程化，導致審批者的自由裁量權過大，成為滋生腐敗的土壤；尤其是有些部門將行政審批當成自家的“一畝三分田”，將“微權力”作為尋租工具，從而滋生各種腐敗行為。為了解決政府管理存在的上述問題，必須進一步深化行政審批改革。

二、“一門式”政務服務改革的過程

佛山市禪城區推行“一門式”政務服務改革，大致經歷了以下幾個階段。

（一）深入調研

2014年，在開展黨的群眾路線教育實踐活動中，為了真正踐行黨的群眾路線，建設人民滿意的服務型政府，禪城區決定推行“一門式”政務服務改革，逐步試行政務服務事項“一窗式”辦理。為了使該項工作順利推行，2014年4月29日，禪城區區長劉東豪率隊到祖廟街道、塔坡社區進行了專題調研，實地了解開展行政審批改革的有關情況，并就如何推進“一門式”政務服務體系建設進行現場考察，掌握第一手資料。

（二）正式啟動

經過一段時間的準備，2014年5月16日，禪城區召開全區“一門式”政務服務體系建設動員大會，由區委常委、區委組織部部長鄭作勛主持，區委副書記、區長劉東豪和區委常委、區紀委書記殷輝出席會議并講話，從而正式啟動了“一門式”政務服務體系建設工作。為了穩步推進該項工作，禪城區不僅按照先易后難、先自然人后法人、先鎮街后區局的部署進行，而且先行探索實施企業登記“三證”(營業執照、機構代碼證、稅務登記證)同發模式及舊樓加裝電梯事項“一門式”受理、“一窗式”辦理。取得一定經驗后，再擴大面上試點。

（三）試點完善

在先行探索實施少數事項“一門式”辦理之后，禪城區又確定以祖廟街道、石灣鎮街道和祖廟街道塔坡社區為試點，完成系統主體建設及硬件配套統一建設，推進涉及自然人和法人的“一門式”集中和“一窗式”辦理建設和運行，試點工作在2014年8月底完成。8月6日，祖廟街道行政服務中心模擬“一門式”服務，設立了6個綜合服務窗口。9月1日，禪城區“一門式”行政服務在祖廟、石灣鎮街道以及祖廟街道培德、同安社區試運行。

（四）全面鋪開

2014年年底前，禪城區在總結“一門式”政務服務改革試點工作經驗的基礎上，全面鋪開了此項改革工作，并逐步向村居延伸和覆蓋。同時，推進未進駐單位 (含垂直部門)逐步納入行政服務中心，不僅區級面向自然人的行政服務事項逐步實行“一窗式”辦理，法人事項也逐步推行“一窗式”辦理。此外，在“一門式”服務體系建設的基礎上，還將一些事項列入了馬上辦、限時辦、網上辦和全區通辦事項，真正方便群眾辦事。

佛山市已經決定在全市范圍推行“一門式”政務服務改革。2015年6月在全市全面啟動“一門式”政務服務改革工作。2015年年底，市級行政服務大廳完成綜合服務窗口整合任務，各區完成第一批3~5個服務網點綜合服務窗口整合任務，網上辦事大廳業務量提高100%，全面推廣改革發展建言獻策平臺，完成政民互動網絡渠道整合。2016年年底，各區全面完成“一門式”綜合服務窗口建設任務，優化組合網上服務事項及功能，全面升級“市民網”和“企業網”，全面建成“證照管理系統”、開通“我的空間”服務，完成政務服務移動APP平臺建設和政府服務導向系統建設，全市統一實施行政審批服務標準，推廣“一門式”綜合受理平臺，初步建成全市政務服務大后臺和社區公共服務平臺，基本實現全城同辦。

三、“一門式”政務服務改革的主要做法

禪城區推行“一門式”政務服務改革的核心理念是“把簡單帶給群眾、把復雜留給政府”。其主要做法就是通過五個“化”(即標準化、信息化、陽光化、數據化、人性化)和兩個“集中”(即把政府不同職能部門的多個辦事大廳向一個大廳集中、不同業務多個辦事窗口向多功能窗口集中)，打造新型辦事服務大廳，從而實現一窗辦、馬上辦、限時辦、網上辦、全區通辦、天天辦等“六個辦”的目標，為群眾提供更便捷、更高效、更簡潔、更加人性化的政務服務。

（一）五個“化”

1．標準化

標準化建設是“一門式”政務服務改革的基礎。為了使政府部門審批權力運行實現透明、規范，禪城區著力推動審批體系的標準化和制度保障工作。

首先，建設“三個標準化”。一是對外服務標準化，對納入“一門式”服務的事項進行服務標準化梳理并集結成冊；二是對內服務裁量準則的標準化，對每個服務事項的申請材料、審查、裁量實施標準化，建立標準化審批表，壓縮工作人員的自由裁量權；三是服務流程的標準化，每個事項均制定服務流程內部運行控制圖，一般包括申請和受理、承辦、審核、批準、辦結五個環節，特殊事項另行規定。

其次，加強制度保障。制定了“一門式”政務服務改革方案、禪城區電子政務數字證書和電子印章管理暫行辦法、物料流轉工作流程、窗口工作人員激勵機制、誠信機制 (總則)等一系列規章細則，簽訂相關委托業務協議，保障窗口工作人員權利，為改革順利推進提供堅實保障。

2．信息化

通過大力推進網上辦理，實現信息共享。以信息共享為方向，建設一套覆蓋區、鎮 (街)、村 (居)三級行政服務中心的公共服務綜合信息平臺，與網上辦事大廳對接，實現線上與線下的結合。借鑒電子商務模式，通過實時互動 (通過在線實時互動建立政府與網民的信任關系)、物流交付 (通過物流建設材料交付體系)等措施推進網上辦事。至2014年年底，進駐廣東省網上辦事大廳佛山市禪城分廳服務事項總數共942項，行政許可事項490項，非行政許可審批事項152項，社會事務服務事項300項，進駐服務事項網上辦理率達100%，網上辦事深度達到三級的服務事項占61.46%。

3．陽光化

堅持透明辦理，構建陽光政府。實行辦事標準社會公開，辦事過程陽光化運作，防止權力尋租，讓審批權力在陽光下運行。

首先，辦事途徑公開。市民和企業可隨時通過網絡或熱線等多種渠道查閱辦理事項所需申請資料，同時可通過“一按靈”、空中“一門式”電臺節目答疑解惑。

其次，辦事過程公開。在網上公開辦理進展情況，企業和群眾可隨時查閱申請事項的進度。同時，在辦事大廳使用排隊叫號系統，市民和企業按照叫號順序隨機到各窗口辦理，避免人情辦事。

再次，辦事結果公開。對于辦結事項，在網上公布結果，并通過短信系統通知申請人領取，若企業和群眾無法到現場領取，還可通過快遞郵寄。審批不予通過的一次告知其理由和依據。

最后，建立服務監督系統。建設“一門式”政務服務監督系統，與“一門式”系統進行對接，對各部門處理投訴、咨詢的情況進行時限監察、回復質量監察、社會評議，形成“一門式受理、一門式監控、一門式考核測評”的“一門式”投訴監督體系。

4．數據化

首先，使用電子章。通過電子章部分替代物理章，窗口工作人員審核資料蓋章后即可上傳至鎮 (街)工作人員審核通過。

其次，使用電子化材料流轉。將申請材料通過高拍儀即時實現電子化，并通過網絡傳輸至后臺審批人員，改變原來物理材料流轉費時費力的狀況，提高工作效率。

再次，共享數據沉淀。將群眾辦理事項過程中提交的各種重復性材料 (如身份證、戶口本等各類基礎證明材料)中包含的數據沉淀到信息系統，其他部門可直接確認辦事企業和群眾的相關信息，減少相關證明材料的重復提交。

5．人性化

首先，培養“全能”員工。對相關工作人員專門進行高強度培訓，輔之以“傻瓜式”操作系統，使之勝任跨部門、跨專業、多業務的窗口崗位。

其次，營造良好環境。秉承“陽光便捷服務就在你身邊”的理念，對行政服務中心進行標準化改造，優化提升辦事環境，設置體驗區、休閑區、流轉區等專門區域，比照銀行ATM機提供自助查詢，提供自助上網服務，為群眾提供人性化的服務。

再次，提高服務效率。通過改革，目前能夠做到現場即辦即取的服務事項占30%，隨著行政審批制度改革的深入推進，未來其所占的比重將更高。對不能即時辦理的事項，通過優化辦事流程、創新辦事方式，縮短辦事時間來解決。

（二）兩個“集中”

所謂兩個“集中”，就是把政府不同職能部門的多個辦事大廳“集中”到一個辦事大廳，把不同業務原來分散的多個辦事窗口“集中”為多功能窗口。為了實現這兩個“集中”，需從實體大廳和虛擬大廳采取兩大舉措。

1．整合辦事大廳和辦事窗口

改革的第一步，就是整合辦事大廳和辦事窗口，使辦事群眾免去在多個辦事大廳、多個辦事窗口來回奔波之苦，享受到簡便、舒適的人性化服務。這就是所謂的“合門”“并窗”。在原有行政服務大廳基礎上，納入其他專業辦事大廳，同時將散落在其他部門的辦理事項一并納入。將過去以部門業務劃分的專項窗口優化為綜合服務窗口，任一窗口都可受理 (辦理)所有事項。目前，任一個窗口可受理282個事項，任一窗口即辦件達78項。

2．推進信息系統對接互聯

改革的第二步，就是推進信息系統對接互聯。統一前臺界面，貫通后臺系統，通過系統跳轉、對接等技術，介入到流動人口、社保、計生、國土、房管、財政、環保、食藥等國家、省、市24個條線系統進行相關操作，實現各種業務協同辦理，打破部門之間的信息壁壘，推進跨部門信息共享。同時釆取二代身份證讀卡器、電腦雙屏操作等辦法，進一步優化操作系統，使排隊叫號、系統受理、材料流轉、后臺操作等時間大幅縮短，提高前臺和后臺工作人員的效率。

（三）六個“辦”

所謂六個“辦”，就是一窗辦、馬上辦、限時辦、網上辦、全區通辦、天天辦。

1．一窗辦

所謂一窗辦，就是辦事群眾進到任何一個辦事窗口，都可以辦理所要辦理的所有事情。就是實施前后臺受審分離，將各窗口單位的前臺服務內容剝離出來統一集中到綜合服務窗口，各部門仍各自負責審批的實質性審查，也可通過委托方式授權給綜合服務窗口，提高窗口即辦率。這是解決群眾辦事“最后一公里”問題的基層實踐。

2．馬上辦

所謂馬上辦，就是對78個涉及群眾切身利益的、審批條件非常明確的即辦事項，辦事群眾可以即來即辦。

3．限時辦

所謂限時辦，就是流轉件實施前臺受理、后臺協同，在明確規定的時間內及時辦結。

4．網上辦

所謂網上辦，就是利用省、市、區三級網上辦事大廳，市民之窗，微信推送，手機APP，短信反饋等信息化手段開展網上辦理。“一門式”改革將以建設完善“一廳兩網”為方向，即“廣東省網上辦事大廳佛山分廳”和“佛山市市民網”“佛山市企業網”，對相同服務事項、關聯服務事項和跨部門服務事項統一網上申請入口，實行“一表式”申請。“市民不需再抱著資料東奔西跑，大部分事情在網上就能進行，實體大廳的功能逐漸減少，上網辦事就像是網購?！?/p>

5．全區通辦

所謂全區通辦，就是依托云數據和全區統一的“一門式”操作辦事系統，實現個別業務的全區行政服務網點通辦?！耙婚T式”改革將打破部門、層級、區域的限制，實現企業登記、工程建設和社保、公積金、教育、公安、民政等大部分民生事項同城通辦，統一辦理標準。

6．天天辦

所謂天天辦，就是除了國家規定的其他法定節假日外，周六、周日不休息，群眾天天都能辦事。佛山市還將建設推廣“市民之窗”自助辦事終端，統一服務功能和運營機制，打造24小時自助服務區，辦事者憑居民身份證可在全市任何一臺終端機實現通辦。

四、“一門式”政務服務改革的成效

佛山市禪城區推行“一門式”政務服務改革，不僅適應了簡政放權、放管結合、優化服務的改革大趨勢，而且適應了信息化、大數據時代對政府治理現代化的新要求。特別是為建設人民滿意的服務型政府提供了經驗借鑒，取得了顯著的成效。

（一）做到了便民利民，體現了服務型政府的真諦

“一門式”政務服務改革啟動以來，辦事群眾明顯感受到“三少一增”：一是少跑門了。鎮 (街)政務服務中心能辦事項由原來的60多項，統一增至282項，群眾一進入鎮 (街)政務服務中心這道門，就能辦理更多的事項。二是少費時了。群眾辦事等候時間由過去的10~15分鐘縮短到現在的5~10分鐘，等候時間減少一半；即時辦事項由31項增加到78項，限時辦事項平均辦理時間縮短7.5個工作日。三是少帶材料了。減少申請材料的事項達97項。同時，群眾還能享受更多的“增值服務”，如在柜員機自助辦事、自助上網辦事等，讓群眾深切感受到從“求人辦事”向“享受服務”轉變。

（二）降低了行政成本，提高了公共服務質量

一是初步打破了行政部門之間的權力分割。倒逼政府進行深層次的審批制度改革，打破原有不同部門審批、部門內部審批的制度設計壁壘，構建起無邊界的業務協同。通過部門數據信息互通互認，形成了“前臺統一受理、部分直接辦理，后臺分類處置、部門協同辦理，業務流程優化、管理全程監控”的服務運行體系。二是推動了行政審批標準化建設。通過優化申請條件、辦理流程，制定審批標準、裁量準則，明確受理辦結時間等辦法，進一步界定政府部門的權力邊界，嚴格限制工作人員自由裁量權，真正實現“無差別審批”。三是提升了政府科學決策和公共服務水平。通過“一門式”服務，把群眾辦事過程中留下的資料信息沉淀為“大數據”，形成動態、實時、真實的數據庫，為政府找到公共服務最大公約數并提供有針對性的公共服務提供了決策依據。如禪城區在制定2015年民生實事計劃過程中，殘疾人康復就業、失業再就業等決策，就使用了“一門式”服務平臺所提供的數據資料。四是降低了行政成本。不僅縮減了辦事窗口，窗口數量比以前減少了15%，窗口工作人員減少了30%，而且徹底解決了以往窗口忙閑不均、時段性辦事擁擠等問題，行政效率明顯提升。

（三）推動了協同治理，促進了政府治理現代化

“一門式”服務平臺是個樞紐型綜合服務平臺，有助于加強政府與群眾、企業之間的溝通。政府不僅能夠真實、動態、全面地了解辦事群眾、企業的信息，而且也讓群眾和企業更好地了解到政府提供的服務。這種雙向性的信息交換，使得群眾、企業與政府之間的關系由過去的“求助式幫忙”轉變為“互動式共建”，不但有利于政府完善公共服務，而且暢通了群眾、企業表達訴求的渠道，實現了雙贏甚至多贏。同時，對群眾和企業申請資料情況記錄在案，實行審批事項誠信登記，既有利于約束辦事群眾的行為，也有利于推動社會誠信機制建設，夯實基層治理基礎。

（四）催生了大數據決策，適應了信息時代的要求

禪城區“一門式”政務服務改革在大數據應用管理方面取得了突破，有利于提升基層政府科學決策、精準治理的能力和水平。比如，詢問鎮街和居委會，他們所在片區對于養老床位的需求有多少張？通過傳統網格化采集到的數據很難回答，他們只能說以后在上門采集信息時再去了解。但是，通過“一門式”政務服務的數據沉淀，有多少老人來辦理過退休養老待遇確認、有多少老人來辦理過大病醫保，將這些數據整合分析，機構養老的需求就很清晰了?？梢?，這些數據信息的積累和共享，不僅為政府科學民主依法決策起到支撐作用，適應信息時代的公共服務需要，而且有利于研究整個區域在發展中面臨的一些特殊性問題，并采取相應的對策措施。

（案例編寫：唐曉陽，廣東行政學院行政學教研部主任、教授）