案例二

案例文本：探索行政服務標準化建設之路

2015年2月11日國務院常務會議上，李克強總理要求：“讓標準成為對質量的 ‘硬約束’”。中央編辦明確行政審批制度改革將從注重量向量與質并重深化，細化“批不批”的標準和規(guī)則。政務服務標準化是一項符合行政審批制度改革發(fā)展方向的基礎性、長期性工作。全國范圍內全面推開行政服務標準化建設前，不乏先行者做出寶貴的探索，真實地體驗著改革的苦與樂，北京市西城區(qū)綜合行政服務中心就是其一。

一、標準化建設的契機：新服務中心建設

2010年，北京市行政區(qū)劃調整，西城區(qū)和宣武區(qū)合并。合并后，新西城區(qū)轄區(qū)面積50.70平方公里，人口150.5萬，下轄15個街道、255個社區(qū)。兩區(qū)的行政服務中心合并。有多年街道工作經(jīng)驗的李薇被委以重任，負責新行政服務中心的建設。接手后，面對兩個服務中心事項不一，服務事項、形象、行為、時間等都不統(tǒng)一的狀況，李薇和她的團隊開展深入調研。由于在街道工作的經(jīng)歷，李薇一直有一個心愿，即統(tǒng)一和規(guī)范街道的事項。籌建新中心的過程中，籌備小組去企業(yè)學習，去相關同行單位學習，與專家座談，逐漸明確行政服務中心必須突出“服務”，其間接觸到了標準化，隱隱感覺這是一個發(fā)展趨勢。在街道調研摸底中了解到，有的街道公共服務大廳對外服務事項多達100余項，有的只有20多項；同一個項目在不同的街道叫法不一，而且所屬的類別也不同，老百姓來辦事所需提供的材料也不一樣。同時，大廳入駐人員素質參差不齊，流動性大，導致窗口之間、不同時期服務質量不穩(wěn)定；部分單位窗口工作人員工作紀律散漫、服務態(tài)度不夠親善、責任落實不到位、工作人員著裝隨意等問題突顯。

面對這些問題，如何找到一種方法能夠統(tǒng)籌和規(guī)范各級服務大廳的建設、服務事項流程、服務行為方式，并對西城區(qū)行政服務實踐成果加以固化和提升，成為決策者面對的一道難題。基于掌握的基本情況，深感標準化探索非常有必要。2011年，西城區(qū)行政服務中心開始與區(qū)質檢局聯(lián)系探索標準化工作，并以西城區(qū)政府的名義申請國家級行政服務標準化試點。2011年10月30日，中國國家標準管理委員會正式批復，試點期限為二年，西城區(qū)開啟了行政服務標準化建設的探索。

二、“標準化建設工作是一把手工程”

西城區(qū)標準化試點分四個階段進行，分別是宣傳啟動、體系建設、組織實施、總結驗收。原計劃半年完成一個階段，兩年完成試點工作，但標準化是一個全新的領域，非常專業(yè)，尤其是參與的人之前都沒有接觸過標準化工作。西城區(qū)綜合行政服務中心李薇主任帶領團隊大量閱讀標準化的書籍，但標準化的書大多是酒店等商業(yè)服務業(yè)，關于政府如何做標準化，對行政服務標準化有操作價值的書少之又少，只能一邊學習一邊摸索。“開研討會，請標準化專家談，有時候發(fā)現(xiàn)專家對標準化熟悉，但對行政服務的性質和特點又很陌生，將行政服務的特點與標準化工作結合起來需要對兩者都熟悉的人”。全程參與標準化工作的馬浩淞科長如是說，“標準化建設工作是一把手工程”。雖然最初標準化建設從零開始，舉步維艱，但慶幸的是區(qū)長和副區(qū)長親自推動。與此同時，中心請專家給區(qū)政府領導班子做培訓，講解什么是標準化，有什么作用。領導越來越認識到標準化工作的作用和價值，將標準化試點工作列入全區(qū)的折子工程進行重點督辦，并在政府工作報告中專門對標準化工作進行重點部署。正是領導重視這一項工作，單位“一把手”有了標準化意識，各單位部署，全員動員。標準化試點涉及38家委辦局、15個街道辦事處，為確保試點工作高效有序順利開展，領導小組辦公室建立了各種協(xié)調統(tǒng)籌機制上予以保障。

三、“梳理事項是個煩瑣活，摸清家底是第一步”

開展標準化工作，首先是摸清家底。但是各個單位填報本單位對外服務事項時，各懷“鬼胎”。第一種情況：實際事項少，卻報得多，怕以為工作量太少。第二種情況：明白標準化是為了規(guī)范，怕管起來，有20多項卻只報5項，擔心公開多就管得多。第三種情況：有些垂直部門 (工商、地稅等)增加報的事項希望有經(jīng)費支持。梳理事項過程中，有些單位不斷變更上報事項，來來回回增減。對標準化理解的各種心理變化體現(xiàn)在上報事項的變化上。“每天睡覺都在想明天怎么對付這些人，不能讓這些單位退出。”負責標準化工作的人員回憶說。“還有的單位根本不配合，有的說領導出國了，有的單位有專人負責梳理事項要跑到本單位A科，A科說保密，跑到B科室，說工作多沒有時間提供。還有的提供完事項卻不編標準和流程。我們自己去市里找文件，我們中心工作人員編完標準和流程，發(fā)給相關單位，讓他們來看、修改，這樣工作量小了，他們愿意了。”

有些政務服務以前就是按經(jīng)驗辦事，一個人做此項工作二十多年，退休后由新人接替，又重新摸索一遍。西城區(qū)標準化從范圍、主體、設定依據(jù)等八個方面進行規(guī)范，通過“簡化、統(tǒng)一、協(xié)調、優(yōu)化”把符合工作實際且運行成熟的制度全部轉換為標準的形式固定下來。同時，結合各崗位業(yè)務工作要求和環(huán)節(jié)，編制符合行政服務的工作流程標準。

標準制定涉及規(guī)章制度1000多項。制定過程中面臨服務標準不統(tǒng)一的難題，比如打掃衛(wèi)生有的一天四遍，有的兩遍，還有的是一遍。管理類45項，每一項標準的確定都是單位派代表討論，標準確定是妥協(xié)的過程。工作強度最大時曾經(jīng)三天三夜開會討論。多次邀請國家行政管理學會、國家行政學院、北京大學、清華大學等研究機構和高校行政服務領域、信息化領域專家對行政服務、信息化、標準體系框架構建等問題開展深入研討。2013年4月18日，邀請國家標準委、山東省質監(jiān)局、北京市質監(jiān)局等單位相關領導對標準體系進行現(xiàn)場論證。最終形成了由服務通用基礎標準體系、服務保障標準體系、服務提供標準體系組成的體系框架，按照“事項層—服務層—運行層—評價與改進層”的過程控制模式，構建了以區(qū)行政服務中心為龍頭、中心及7個專業(yè)服務大廳為主體、15個街道公共服務大廳為支撐、255個社區(qū)服務站為基礎的“1+9+15+255”三級行政服務標準體系。該標準體系于2013年6月出臺。

通過梳理清查區(qū)內所有對外服務事項，確定各類服務事項825項，并按照服務事項的屬性，將服務事項劃分為行政許可、非行政許可審批等七類，精簡形成服務事項類標準699項，同時，將15個街道公共服務事項796項統(tǒng)一整合為85項標準。對法定審批流程進行精簡、合并，最大限度壓縮審批中間環(huán)節(jié)，繪制標準流程圖699張，單個項目平均審批環(huán)節(jié)由5個壓縮為3.2個。雖然梳理事項、編制標準和流程煩瑣，但是標準化建設的基礎工作做扎實了。

四、“標準要用起來，才有標準化”

標準制定出來后，實施是關鍵。2012年6月，區(qū)領導帶隊檢查標準化工作，通過檢查推動了標準實施。西城區(qū)通過多種形式開展培訓，包括培訓講座、現(xiàn)場答疑和宣傳報道等多種方式，加強標準化建設宣傳，形成了“人人知標準要求，崗崗以標準服務”的良好氛圍。首先是針對各個單位“一把手”和主要領導展開培訓統(tǒng)一認識，然后對相關業(yè)務科室和窗口人員展開培訓。培訓中，參與標準制定的人員走上講臺，形象化解讀，在培訓中形成標準化建設的共識。西城區(qū)有較大規(guī)模的服務大廳32個，其中，區(qū)綜合行政服務中心1個、9個委辦局的專業(yè)服務大廳16個、街道公共服務大廳15個(下設256個社區(qū))、共設置窗口619個，在統(tǒng)計受訓人員名單時“第一次準確掌握窗口人員的數(shù)量，1200人的規(guī)模”，工作人員感嘆說。2013年分四批對全區(qū)近1200名窗口工作人員進行行政服務標準化培訓，通過培訓，強化窗口工作人員的標準化意識，推動窗口人員“知標準要求、明標準職責、依標準辦事、按標準服務”。區(qū)行政服務體系建設領導小組在全區(qū)服務窗口單位舉辦行政服務演講比賽、行政服務百題知識競賽和禮儀風采大賽活動。培訓促進了認識統(tǒng)一，尤其各部門“一把手”不斷深化了標準化意識。

標準化建設之前，對街道大廳并沒有規(guī)定，標準化實施后，有的街道大廳按照標準選址翻新，硬件得以改善。大廳工作人員統(tǒng)一著裝，煥然一新。從管理上，指導和督促街道和專業(yè)大廳工作有了依據(jù)，政務服務體系運轉更加順暢。

五、“電子化，將標準用活”

“誰辦事誰寫標準，有的單位服務事項多，編寫標準期間眼睛都近視了。”想起編制標準的日子，大家仍感覺這個工作很苦。以前工作如何開展都是口口相傳，形成規(guī)范文字，統(tǒng)一格式、用語規(guī)范、逐字逐向修改標準并校對等，工作量很大。西城區(qū)開發(fā)了標準化信息系統(tǒng)，將標準電子化。以《西城區(qū)行政服務標準體系》中的699項行政服務事項標準為藍本，建設“西城區(qū)行政服務標準化數(shù)據(jù)資源動態(tài)管理系統(tǒng)”，實現(xiàn)對服務事項、服務資源和服務標準進行全流程的管理和維護，建立政府內部事項提交、審核、入庫相關規(guī)則，設置數(shù)據(jù)分析和比對模塊。各部門對照標準對行政審批事項的下放、變更、取消、新增進行數(shù)據(jù)的更新、審核，對數(shù)據(jù)進行動態(tài)調整和管理，形成全區(qū)統(tǒng)一、權威的行政服務資源數(shù)據(jù)庫，并以“行政服務百科”的形式方便社會公眾查詢。標準是不斷完善的，標準化信息系統(tǒng)利于修訂標準，每一次修訂都留痕，方便查詢。

同時，標準化也促進了不同部門的業(yè)務協(xié)同，當涉及多部門審批時，某個部門滯壓將亮燈警示。業(yè)務辦理積累的數(shù)據(jù)可以幫助政務服務流程再造，哪些環(huán)節(jié)哪些事項效率低、可否壓縮、是否有串聯(lián)改并聯(lián)的空間，通過數(shù)據(jù)分析合理調配人員，不斷完善流程和優(yōu)化服務。通過電子化，標準活起來。

2014年1月10日，西城區(qū)國家級行政服務標準化試點以98分順利通過了國家標準委的驗收。試點期間，共制定標準805項，自行編制標準744項 (包括行政服務事項標準699項、服務管理類標準45項)，上級標準39項，擬立項標準22項，初步建成有一定特色的西城區(qū)行政服務標準體系。

六、標準化建設的困惑

雖然西城區(qū)標準化建設走在前列，但是更進一步推進標準化，仍有困惑。

1．行政服務只是服務？

西城區(qū)綜合行政服務中心1個，9個委辦局的專業(yè)服務大廳16個，街道公共服務大廳15個，這是一個龐大的政務服務體系。相比酒店服務業(yè)等商業(yè)領域的服務差別很大。在探索標準化的過程中，越發(fā)感覺政務服務不僅是服務，管理意味更重。那么，需要思考的是行政服務的標準和一般商業(yè)服務究竟有何不同。

2．是否適應服務業(yè)組織國家標準？

GB/T 24421是國內第一個針對服務業(yè)組織標準化全過程的系列標準。西城區(qū)政務服務標準制定參照GB/T 24421。GB/T 24421服務事項是核心，適應小的組織，企業(yè)性質服務業(yè)組織的服務事項統(tǒng)一在一個部門，但政務服務中心相比其他服務業(yè)組織更加復雜，比如事項主體復雜，再如不同層級的中心是三個不同的主體，作為不同的主體是否需要不同的標準？再比如窗口是否只是承接代辦？GB/T24421在政務服務中應用有其不適應性，政務服務的標準化需不需要體現(xiàn)政務特點的國家標準？

3．自上而下的標準化建設能否持續(xù)？

西城區(qū)標準化建設的積極性來自領導重視，但西城自開展標準化建設以來，分管領導換了四任，不同的領導對標準化的重視程度不一。區(qū)、街、居三級政務服務體系，有的新任領導將工作管理起來，以標準化為抓手；有的因為上面有要求，上面領導重視，將標準化工作重視起來。但是抵觸標準化工作的也有，或主管領導不重視，或大廳條件差，被邊緣化等。自上而下的標準化出于管理下級、規(guī)范下級的明顯管理導向，通過標準化限制權力，隱性的利益浮出水面，部門對標準化建設的支持表里不一。標準化是一個循序漸進不斷完善的過程，自下而下的標準化建設如何可持續(xù)，自上而下的動力如何調動？

七、走向何方：西城區(qū)標準化建設的下一步打算

全國各地都在行政服務標準化方面進行了很多有益的探索，但目前并沒有一個清晰的框架來指導行政服務標準化工作健康有序開展。西城通過標準化工作在行政服務體系建設中對事項、人員和服務運行的規(guī)范都有非常明顯的作用。下一步，西城區(qū)將進行如下指示：一是以標準化視角推進行政服務體系升級設計。基于標準化進行新一輪頂層設計，打造行政服務體系升級版。二是建立健全標準執(zhí)行的組織機構和運行機制，形成自上而下、統(tǒng)一指導、協(xié)調配合、服務高效、監(jiān)督有力的運行機制。三是行政服務標準化全面落地。促進各部門針對性地推進標準制度落實，修訂和完善窗口管理制度和服務規(guī)范細則，嚴格落實崗位責任制、首問負責制、一次性告知制度、服務承諾制、限時辦結制，真正用標準制度管權管人管事，提升窗口標準化管理水平。四是加強行政服務標準化督查。通過督查，強化運行管理標準執(zhí)行，注重服務評價和改進，提升服務全流程的標準化運作，形成行政服務事項分類標準和編碼規(guī)則，建立標準化改進和評估機制。

（案例編寫：易麗麗，國家行政學院公共管理教研部副教授）