03 Section “互聯網+政務服務”的內涵變遷

（一）“互聯網+政務服務”的發展階段

“互聯網+政務服務”發展具備明顯的中國特色，主要原因在于來自內外部的政策條件、經濟條件、技術條件與社會條件達到了觸發政務改革創新的峰值，互聯網與政務形成了技術與理念相互滲透、供給與需求逐步彌合的互動關系，互聯網推動政務服務突破了行為壁壘、能力壁壘與制度壁壘，在網絡驅動、數據驅動和用戶驅動下，通過技術接入、信息融合、職能對接、服務跨界等立體化發展路徑，在技術、業務、理念與模式層面全面接入政務服務的全流程，最終通過網上政務大廳、行政服務中心、數據開放平臺、三微一端（微信、微博、微視頻與移動政務客戶端），通過服務內容創新、服務流程再造、服務模式優化、服務體驗提升，為辦事群眾帶來切身感受的存在感、獲得感、幸福感（見圖1-6）。

觀照“互聯網+政務服務”的發展路徑，大致可以分為平臺化、社會化和數據化三個階段（見表1-5）。

1．1.0時代：政務服務平臺化建設時代

從“互聯網+政務服務”的發展歷程來看，政務服務平臺建設是“互聯網+政務服務”的初始路徑，可稱為1.0階段。經過電子政務的初期應用，政府部門逐漸發覺機構之間網絡不能互通、信息不能共享、數據不能交換、資源不能整合，于是以塊為主對政務服務平臺進行整合（如各地的網上辦事大廳和信用公示平臺等），解決了本級政府的聯通問題，形成了整合型的政務服務平臺。

在具體的建設上，政務服務平臺通常由基礎支撐平臺、網上審批監察系統、資源目錄共享交換系統、協同辦公和公文交換系統、門戶網站群等組成。按照電子政務網絡系統構架，結合部門業務專網，進行調整、升級和改造，形成統一的政務服務平臺，滿足政務公開、政民互動與政務服務需要。本階段出現的“一張網”“政務O2O”等模式，主要在前端服務體驗上進行了巨大提升，使公眾辦事具有了獲得感。

2．2.0時代：利用社會化力量優化政務服務

社會化融合成為本階段的關鍵詞，其核心在于政府廣泛利用第三方資源來擴展政務服務范圍，提升政務服務體驗，優化政務服務質量。

2016年9月29日，國務院發布的《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”的工作的指導意見》國發〔2016〕55號提出，引入社會力量，積極利用第三方平臺，開展預約查詢、證照寄送，以及在線支付等服務。

近年來，互聯網技術、模式與應用的快速發展為政務服務創新提供了更多選擇，豐富了政務服務的手段和途徑，多渠道數據共享促進各平臺服務融合發展，滿足了公眾多元化服務需求，作為社會化政務服務平臺的代表，微信、支付寶等應用在政務服務創新過程中正在發揮著重要作用。第三方平臺政務服務的發展具有至關重要的意義。

在技術上，第三方平臺的自身特點與優勢能夠更好地滿足移動互聯網時代用戶需求。通過微信/支付寶城市服務、政務微信等渠道的政務服務輸出，首先，可以共享平臺已有的海量用戶紅利，吸引更多的用戶參與和使用服務；其次，第三方平臺在云計算、大數據方面的基礎設施建設基本完備，可以為用戶體驗與流程優化提供最優化的解決方案；再次，微信、支付寶等第三方平臺作為國民級移動應用，可以充分利用用戶已有的使用習慣，降低用戶的使用門檻。此外，隨著“互聯網+政務服務”的深入發展，政務辦事開始涉及在線支付，而支付是第三方平臺本身的基礎功能，無現金的辦事流程也使用戶風險降低。例如，浙江政務服務網統一公共支付平臺通過和支付寶深度融合，拓寬了支付渠道，打破了時間和空間限制，同時也降低了征繳成本，提升了征繳效率；提高了政府非稅收入現代化管理水平，有助于政務服務的優化創新。

在運營上，積極利用第三方平臺有助于降低政府機構運營成本，并提升政務數據資源的使用價值與利用效率。通過第三方平臺政務服務對政府自建網上辦事大廳與線下政務服務大廳的分流，不僅使政府減少了運營投入和提升了處理效率，同時也減輕了窗口辦事人員的工作壓力，為公眾提供更好的服務。

3．3.0時代：大數據驅動的政務服務創新

根據《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”的工作的指導意見》，政府要依托數據統一共享交換平臺，大力推進基礎數據資源和各部門信息系統跨部門、跨區域共享。在《促進大數據發展行動綱要》（以下簡稱《綱要》）中，對大數據開放應用等工作提出了指導意見。其中《綱要》中特別提到，到2018年年底前，建成國家政府數據統一開放平臺；2020年年底前，逐步實現信用、交通、醫療、衛生等民生保障服務相關領域的政府數據集向社會開放。政府大數據的全面開放，不僅是政府信息公開的真正體現，而且還將使政府決策更為公開透明，也將為政府的科學決策提供堅實的基礎。

通過構建政務云平臺，大數據可以打通各個政府部門的信息孤島，打破各部門數據的條塊分割，提升行政審批效率，讓數據為老百姓“跑腿辦事”，省去了“跑斷腿、磨破嘴，辦事跑十幾個部門，蓋幾十個公章”的苦惱和無奈，這樣既提高了行政審批效率，又節約了政府開支。大數據通過對公共服務產品數據和服務對象數據的挖掘、分析，提升公共服務產品供給的精準化、分層化、個性化；通過公共數據的開放和兼容，讓公眾參與到公共服務產品設計、提供和監督等各個環節，實現公共服務產品質量的提高。政府通過平臺開放數據，讓企業能夠使用數據并反哺技術和服務，將實現政府與企業在數據、技術、服務多層面融合，充分體現和發揮大數據應用價值，在數據運用的過程中，不斷創新和積累也能實現政府數據的更新和完善。

（二）“互聯網+”趨勢下政府形態進化路徑

“互聯網+”趨勢下政府形態路徑，大致分為網絡政府、平臺政府和數字政府三個階段（見表1-6）。

1．網絡政府

基于網絡平臺的網絡政府本質上是網上的虛擬政府、現實政府的影子替身及電子政府的內涵深化。政府自身職能由此發生相關轉變，正是信息時代政府模式變革的重要內容。“虛擬”一詞“表示潛在的可能性，它像現實一樣真實，但卻是用不同的方式”。相應地，網絡政府是在虛擬世界——網絡空間中運作，它是現實政府在網絡空間映射的結果，是像現實政府一樣真實的虛擬實在，它可令政府工作人員在電子化方式下一起工作，通過電子化手段交流互動，利用信息技術代替組織某些部分行事或增加組織某些方面影響，具有隨時開放、成本低廉、可忽略物理位置和組織邊界合作、解決問題不需讓人面對面等特點，可借助虛擬化應用、以虛擬化方式付諸實踐。但網絡政府，并非單單讓政府上網，搞一個“電子政務”。“電子政務建設不是信息技術在政務領域的簡單推廣和應用，不能簡單地將現有政務職能和業務流程電子化，它本質上是政府職能轉變的重大創新和改革”。網絡政府包含了電子政府同時又廣延涵蓋了電子政府與網絡社會文化及其信息時代特征的有機融合。

網絡政府同時伴隨著政府管理方式的升級，在電子政府基礎上進行深化，除了網絡建設和維護、網絡辦公、網絡警察等職能之外，還有網絡議事、網絡選舉及網絡社區管理等民主功能。網絡政府要求官員能夠判斷民意、回應民意，并解決問題，從而保障公民的參與權、知情權、監督權、表達權，讓民意不但得到了充分的表達，而且成為決策者的參考時，網絡民主才得到最終體現。

網絡政府也要求政務服務的虛擬化發展，使得政府能夠憑借網絡平臺更高效地為公眾提供公共服務。虛擬化使得政府服務更加真實可靠，讓公眾“怕麻煩”的心理一掃而除。網絡政府雖然無處不在，卻無影無蹤，更能使公眾內心生出較高的自由安全感，同時也保證了政府履行服務理念時獲得公眾的高度認同。隨著時代的發展，公眾的需求層次日益提高和豐富，由現實生活中有形的“衣食住行”需求，擴大到網絡上無形的公共參與、溝通交流及網絡生活等。并且，政府將傳統的行政審批、行政合同、行政指導和行政執法等放到網絡上虛擬運作，不僅省時省工，還能獲得即時性互動效果。

2．平臺政府

平臺政府的概念誕生于2008年金融危機以后，公眾對政府的需求發生變化，要求政府更透明、更節約、服務更好。接著在2009年，美國政府建立開放數據的模式，標志著電子政務朝平臺型政府演進。開放數據不僅是數據的開放，而且重要的是從此作為一個平臺，其提供服務的方式就如同互聯網上的商業機構。開放數據實際上是指政府將非保密的、對社會有高利用價值的數據，以開放的、結構化的、可重復利用的、機器可讀的形式，能夠放在有開放入口的服務平臺上。平臺不僅提供政務數據，還提供開發工具，供社會各方面，包括用戶在內，也包括第三方開發者使用，如同AppStore的模式。開發應用上傳到平臺，經過檢驗后，發現是可用、無害的，在用戶群體上受到歡迎，就能夠大規模推廣。這種模式能大大地提高政府信息資源的社會化利用效率，滿足了公眾對政府信息資源不同層次的需求，也同時減少了政府提供電子政務服務的成本。此外，開放平臺可以充分利用社交網絡，用社交網絡和大數據分析來了解市民的需求，及時了解民意，及時響應民意，及時滿足公眾的需求，而且及時發現政府行政管理和行政服務中的一些不足的地方，再加上透明性，使公眾能監督政府自發的過程。

因此，平臺政府改變了政務服務中供給和需求者之間的關系，利用互聯網建立起“協同治理”與“服務眾籌”模式和在高新科技基礎上建立分布式、點對點等基于互聯網的橫向社會治理和公共服務模式；負責某一行業、某一部門的工作人員與自己的服務對象建立社交網絡圈，增強互動、溝通、交流、合作、創新，每位居民管理自己的政府官員就像管理網約車的駕駛員那樣簡單——打分、批評、獎勵、晉升；服務人員和普通市民共同參與到解決問題的過程中，平臺政府借助于私人的力量創新公共價值，配置更多公共服務資源，提升公共服務質量。

用平臺定義政府的服務與治理，也就賦予了現代政府以最新含義。相對于滴滴或“優步”等商業平臺來說，在平臺政府監管方面要確保公眾的安全、平臺的公平性和透明性。在社會治理方面要確保公共秩序和收入分配格局的合理性。在這個意義上建平臺政府，就意味著建設政府自己的APP，供公眾使用，這是政府流程再造的核心點。

平臺政府主要通過政府的網絡體系和網絡平臺把官員和民眾直接聯系在一起，民眾通過網絡接受政府機構和官員的服務，對政府機構和官員直接進行評價，監督部門通過網絡平臺檢測系統對官員和公眾行為進行監督評價，開展信譽定級并測算其工作效率。平臺政府的建設實現了政府流程再造，提高了政府效率，在此基礎上，國家治理現代化就會大大邁出一步。

3．數字政府

數字政府是充分利用新興數字技術、數據思維、數字文化和盤活數據資產，以信息與系統為基礎，以連接與在線為核心，以數據與智能為驅動，以推動社會管理精細化、公共服務便民化和數字經濟發展為主要內容，重塑政府、公民、企業及社會組織之間、治理與服務之間的關系，從“政府中心”走向“用戶中心”的政府自我升級與再造過程。

數字政府是一種不斷演進的政府形態。數字政府在不同的技術條件、需求階段、社會響應趨勢等背景下，其所表現出來的特色、價值和影響等均不一樣，本質上，數字政府是在Web2.0技術、移動互聯網和人工智能等不同技術的作用下，不同服務模式的驅動與用戶需求的倒逼下，逐漸生成的一種政府新形態。

數字政府是一種數據驅動的組織范式。數字政府本質是數據驅動，無論是治理精細化、服務個性化，其背后都是對數據價值的挖掘與運營。對于數據驅動的組織而言，數據作為一種資產、能源和組織靈魂與依歸，電子政府、網絡政府、智慧政府等可視為不同的數據價值爆發階段對數字政府的再定義。

數字政府是一種社會創新的開源平臺。數字政府的終極模式是公民社會的成熟與自組織，主動參與政府事務，并分擔責任，貢獻力量解決問題，類似于APPStore的應用市場模式將出現，政府以開源平臺模式呈現自身能力與資源，為社會創新力量提供二次創新與開發的基礎資源。