02 Section “互聯網+政務服務”的全球趨勢

回顧歷史，放眼全球，發達國家在建設電子政務、數字政府方面起步較早，投入巨大，同時也取得了良好的社會效益。通過《2016年聯合國電子政務調查報告》可以看出全球各國政府在線服務能力水平，從全球整體發展情況來看，15%的國家電子政務發展指數（EGDI，得分越高代表發展程度越高）極高，處于優秀階段，34%的國家處于良好階段，35%的國家處于中等階段，16%的國家發展較為落后。與2014年數據相比，世界各國整體電子政務水平都在提高。根據《2016年聯合國電子政務調查報告》結果顯示，中國的電子政務發展指數（EGDI）為0.6071，位列第63名。同世界其他國家相比，中國“互聯網+政務”有著差異性，同時也有自身發展特點。

（一）全球電子政務發展情況分析

1．2016—2017年全球電子政務發展現狀

《聯合國電子政務調查報告》由聯合國經濟和社會事務部每兩年出版一次，以電子政務發展指數（EGDI）為依據，對聯合國各成員國在電子政務方面取得的進展進行標桿分析，是全球唯一一個評估聯合國193個成員國電子政務發展狀況的報告，旨在通過評價各國政府相對于其他國家的電子政務發展情況，為全球電子政務發展提出參考性意見。

根據《2016年聯合國電子政務調查報告》顯示，歐洲繼續保持領先。2016年全球電子政務排名中，前10名中歐洲占據6席。其中英國位居全球第1名（EGDI值為0.9193），澳大利亞以微弱差距位居全球第2名（EGDI值為0.9143），韓國、新加坡、芬蘭等國家也位居前列（見表1-1）。

從整體結果來看，各國電子政務水平增長快速。EGDI值劃分為4個類別：極高、高、中等和低，具有“高EGDI值”和“極高EGDI值”的國家數量在2016年有所增加。具有極高EGDI值的國家為29個，大多數為歐洲國家（占比66%）；具有高EGDI值的國家為65個，這個數據相較于2014年的調查有3個國家的增加；具有中等EGDI值的國家數量為67個；具有低EGDI值的國家數量為32個（見圖1-2）。

從地區差異來看，各區域間電子政務建設的差距猶如數字鴻溝依然存在。歐洲EGDI值最高為0.7241；亞洲和美洲緊隨其后，平均值分別為0.5132和0.5245；而非洲（0.2882）和大洋洲（0.4154）的平均EGDI值均低于全球平均水平（0.4922）。在同一地區內電子政務鴻溝也明顯存在，其中在大洋洲這種鴻溝最大。澳大利亞和新西蘭的EGDI值都很高，共同進入了全球前10名，但該區域其他國家的EGDI值多為中低值。此外，由于歐洲國家“數字化單一市場”項目的實施，歐洲EGDI值最高，并且區域內各個國家的鴻溝最小。

此外，從日本早稻田大學開展的《2017國際數字政府排名調查報告》中也可對全球電子政務發展水平一窺究竟。該調查由早稻田大學電子政務研究所與國際CIO學會聯合完成，重視客觀性指標，參照“世界經濟論壇”的“世界競爭力排名”的評估手法，以全球63個國家/地區為對象，采用包括網絡基礎設施、管理優化、在線服務、國家門戶、政府首席信息官、網絡安全、電子政務推廣、電子參與、開放政府、新興ICT應用10大類。

2017年國際數字政府排名具體情況如表1-2所示。新加坡仍蟬聯數字政府評估排名榜首，同時在信息技術管理方面也處于領先地位。新加坡在政府工作中運用信息技術（IT）非常成功。人工智能應用是信息技術在公共管理領域的最新發展趨勢，2017年新加坡已經開始在全國推行。

2017年排名前10位的國家與2016年相比沒有太大變化。丹麥取代美國，在全球數字政府中位列第2名，丹麥在國家行政管理方面也一直是應用新信息通信技術（ICT）的先驅。與2016年相比，2017年美國在排名中跌至第3名，日本、愛沙尼亞和加拿大的排名都上升了，分別排在第4名、第5名、第6名。

2．電子政務與數字政府的未來路徑

通過《2016年聯合國電子政務調查報告》與《2017國際數字政府評估排名研究報告》可以發現，未來電子政務與數字政府發展具備以下亮點。

（1）移動電子政務改善政務服務體驗模式

移動電子政務簡稱為m-Government，作為數字政府在移動平臺的擴展，以及政府服務和應用程序的戰略性使用，這些服務和應用使得使用手機、筆記本電腦、個人數字助理（PDAs）和無線互聯網基礎設施成為可能。流動性不再是一場技術革命，而更多的是企業和政府如何通過移動應用和服務提供更好的社會基礎設施。因此，采用移動性是公共部門滿足公民需求不可或缺的資產。盡管許多政府把數字政府作為重要舉措，但通過移動技術提供服務的規定是強制性的。即使是作為數字政府的補充部分，移動電子政務也會成為公共部門使用信息通信技術（ICT）過程中的下一個浪潮。移動數字政府主要關注公共部門中重大社會問題和技術變革的研究。

近年來，市場上銷售的智能手機數量不斷增加。隨著智能手機的連接性和質量（4G, LTE）的快速發展，它們逐漸取代了第一代移動設備。可以斷言，智能手機將來會完全取代計算機。隨著數字政府逐步向移動電子政務轉變，將為供應商和用戶帶來高效的服務。這些服務包括電子教育、電子醫療、交通運輸、移動支付服務以及基于地理位置的服務，可能會產生重大影響。

研究發現，隨著新型移動技術的應用，數字政府服務發展水平也得到了提高。電子移動政務應用使用最廣的是公民。而且，政府部門一直在線，使其在線部署新的服務更快更有效率。移動電子政務的應用也為普及服務創造了許多優勢，特別是對偏遠地區來說，也減少了發展中國家的數字鴻溝，提高了政府運作透明度，減少腐敗，始終與基層政府保持聯系，增加了人們對政府的信任。

（2）人工智能和物聯網提升政務服務供給水平

通常情況下，物聯網將提供設備、系統和服務的高級連接，這些連接超越了機器對機器（M2M）的通信，覆蓋了各種協議、域和應用程序。這些嵌入式設備包括智能對象的相互連接，有望在所有領域實現自動化，同時也支持像智能電網這樣的高級應用程序，并擴展到智能城市等領域。

在提供服務方面，數字政府對公民有許多實際的貢獻，然而在許多國家，特別是對于最不發達國家和發展中國家而言，由于缺乏溝通、聯系和最終用戶，政府很難向所有公民提供服務。隨著物聯網應用于數字政府服務中，政府可以解決這個問題。有了連接多種設備的能力，通過不同的方法，政府就有能力擴大服務，使政府的服務更好、更有效率。將物聯網應用于政府運行中，使政府能夠在緊急情況下做出更好更快的反應（如自然災害預警系統，氣候變化等），為公民提供有價值的服務，并將安全作為首要任務。

物聯網提供了一種新的方法，使服務更智能，使信息的掌控更方便，也為政府提供了節約成本的方法。互聯網的基礎設施——從收費公路到停車場再到電表——提供了實時的“可操作”的信息，包括成本、條件、使用情況以及公民和政府對基礎設施的利用情況。公民可以立即找到停車場或減少用電量，而政府可以通過在正確的時間分配適當的資源來收取費用，提供服務和管理公共基礎設施。

此外，在公共部門中運用物聯網也降低了運營成本，以幫助政府在不同的部門和機構中共享數據，并重復使用數據。在這些活動的基礎上，政府為發展信息通信技術以及為公民創造新的服務，建立了靈活的解決方案。

在過去5年中，人工智能(AI)的應用隨著物聯網和大數據分析的興起而不斷增長。人工智能幫助組織通過減少投資成本、使用分析工具優化輸入、創建信息流和在組織內部使用共享數據庫來實現共享輸出數據的使用，通過此來為組織構建更智能的基礎設施。它將為決策過程和業務結果預測提供一個基礎平臺。構建靈活性系統可以減少輸入負荷，并徹底改變我們使用基于云計算的智能設備的方式。因此，對于每個組織來說，它都是一個有用且不可或缺的工具。

（3）智慧城市建設與數字政府建設緊密聯系

某些地區通過運用信息通信技術來改善生活質量，這一理念引起了政府、學術界和企業界的關注。使用物聯網和大數據等信息通信技術的新概念，是發展智慧城市的必要條件。智慧城市是與物聯網相關的概念，在數字政府服務的范圍內，它是從電子政務的概念來考慮的。在公共管理部門，為了建設智慧城市項目，政府需要考慮以下幾個關鍵問題：①建設寬帶信息通信技術基礎設施；②使用智能設備；③開發基于網絡的應用程序和電子服務；④開發利用政府數據。

建設智慧城市的目的是，通過促進當地開發和利用技術，特別是能夠產出智能成果的技術，來推動經濟增長，提高人們的生活質量。以區域為基礎的發展規劃將把現有的地段，包括貧民窟在內的區域改造為更好的區域，從而提高整個城市的宜居性。新地區（綠地）將在城市周邊發展，以適應城市不斷增長的人口。智能解決方案的應用將使城市能夠利用技術、信息和數據來改善基礎設施和服務。這樣的綜合發展將提高生活質量，創造就業機會，增加全體人民的收入，特別是窮人和弱勢群體的收入，形成包容性城市。

智慧城市的建設與數字政府服務建立聯系，政策制定者應該考慮城市的特點。這些特點包括通過推廣電子醫療服務、實施電子教育、發展移動通信服務、加速和提高能源使用效率，特別是強調綠色和清潔能源的使用來建設醫療保健社區。此外，建立數字通信并為信息通信技術創新提供解決方案。

（4）云計算重塑網絡時代政府治理新秩序

對于公共部門來說，最重要的云計算應用可能會出現在多個部門或各級政府層面。在全球，公共部門的信息管理仍然是由“孤島”模式所主導的，大部分政府機構都還運作著獨立的信息系統。政府面臨更棘手的挑戰之一是如何有效地分享信息技術資源。這在核心數字政府項目和公共健康/教育和公共安全/安保等領域都存在這樣的問題。政府在過去10年中，為應對這一挑戰做出了巨大的努力。例如，他們已經開發了協作機制，如企業架構和互操作性框架。他們還制定了面向共享服務的法律、政策和預算框架，并啟動了廣泛的多機構ICT資產。然而，盡管付出了諸多的努力和代價，但共享服務的進展總體上比許多政府預期的要慢，而且也沒有得到普遍傳播。因此，政府為信息通信技術發展支付的費用太高，但實際效益較少，尤其是在整個公共部門中這點表現得更明顯。

云計算將為發達國家公共部門帶來好處，但它的優勢可能在發展中國家更加明顯，這些國家公共部門電腦化程度不高、缺少擁有熟練ICT技能的人才、或者對數據安全和隱私沒有嚴格的法律或文化要求。從積極的一面來看，發達國家政府機構經常展示的新型計算模式，在發展中國家受到的固有阻力比發達國家小。云計算可以避開代價高昂的挑戰，可能使他們的計算實現跨越發展。

（5）數字政府提升政府透明度與反腐績效

在政府與利益相關者的互動中，結合政府的透明度和問責制，數字政府加強了政府對其活動的監控能力。數字政府轉換了政府的三次互動；與公民（G2C）、企業(G2B)和其他政府機構(G2G)的交互，它們之間的互動納入進入監控渠道。

在這三個互動中，G2G對政府來說是最具挑戰的。G2C和G2B的供需趨向增長，但G2G更為復雜。G2G連接的是有權、有錢、有自主權的機構。在G2B中，政府可以選擇某一家公司與之進行合作。例如，在電子采購中，政府只允許有稅收許可的公司參與采購。在電子稅方面，政府要求公司在使用電子稅之前進行注冊。與G2B不同，政府機構不能選擇其他政府機構加入G2G。如果一個機構比其他機構有更大的權力，那么它可以推動另一個機構加入G2G。例如，財政部有權批準其他部委的年度預算。因此，如果財政部向所有部委提出G2G預算管理申請，那么他們就必須支持并接受這種制度。然而，如果一個機構沒有其他機構的優勢，就很難要求其他機構加入G2G。例如，農業部和林業部希望控制所有省份的商品庫存，并邀請各省辦事處參與G2G分享相關信息。除非地方政府有良好的政治意愿，否則這樣的G2G不會成功。

（二）“互聯網+政務服務”的中國特征

1．中國“互聯網+政務服務”處在什么水平

根據《2016聯合國電子政務調查報告》顯示，中國的電子政務發展指數（EGDI）為0.6071，位列第63名，與2014年相比上升了7個名次，實現了從2012—2016年的連續上升，表明近年中國電子政務綜合水平穩步發展。尤其是在線服務方面得到較大提升，中國政府在利用互聯網與在線服務提供公共服務方面做出了特別的努力。中國的創新舉措突出強調了信息通信技術（ICT）的重要性，并將其置于國家優先發展地位，舉措包括發展電子商務，促進社交媒體的公民參與（見表1-3）。

與聯合國電子政務調查排名前10名的國家對比可發現，中國電子政務發展水平最大差距在于通信基礎設施（見表1-4）。雖然在“寬帶中國”“無線城市”等國家戰略和地方政府的推動下，信息化基礎設施已經得到明顯改善，但仍有較大的提升空間，這也是提升政務服務觸達率與實現數字公平的重要保障。

從早稻田大學發布的2017年國際數字政府排名調查結果來看，在調查的65個國家中，中國電子政務排名僅位列第44名，得分52.865分，相對于2015年的第49名有所提升，但名次依然靠后，與其他亞洲國家和亞太經合組織成員國相比，中國仍然表現出許多弱點，特別是在信息化參與（e-Participation）、開放數據(Open Government )、新興ICT應用(The use of emerging ICTs)等指標的弱勢，相對中國良好的經濟表現形成了反差（見圖1-3）。

除了“管理優化”以外，其他指標都落后于發達國家（以美國為參照）。政府首席信息官的缺席不僅減少了分數評估，但更重要的是影響了各級政府對信息通信技術發展計劃的執行情況。根據中國的戰略，數字政府被視為實施行政體制改革的工具，而不是發展數字政府本身。一方面越來越多的在線服務被上線投入使用，但另一方面，信息化參與不足，主要是由于公民在線決策（E-decision making）的缺乏。此外，有些中國的大都市已經向公民推廣了先進的電子服務和數據共享，但難以彌補欠發達地區的差距。

2．中國“互聯網+政務服務”面臨的三大鴻溝

互聯網在不斷消解不同區域、不同階層的數字鴻溝，在政務服務的均等化、普惠化供給方面貢獻了巨大力量，但同時隨著“互聯網+政務服務”發展的深入，無法忽略城鄉鴻溝、代際鴻溝與地區鴻溝的存在。

2017年8月4日，中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在京發布第40次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》（以下簡稱為《報告》）。《報告》顯示，截至2017年6月，中國網民規模達到7.51億，占全球網民總數的1/5，半年共計新增網民1992萬人，半年增長率為2.7%。互聯網普及率為54.3%，較2016年底提升1.1個百分點。同時我國互聯網普及率為54.3%，超過全球平均水平4.6個百分點（見圖1-4）。

截至2017年6月，我國網民中農村網民占比26.7%，規模為2.01億；城鎮網民占比73.3%，規模為5.50億，較2016年年底增加1988萬人，半年增幅為3.7%。相較2016年而言，城鎮網民所占比例進一步上升，城鄉間網民差距較大。CNNIC指出，城鄉網民在互聯網應用層面如即時通信使用率等方面差異最小，在2個百分點左右，但商務交易類、支付、新聞資訊等應用使用率方面差異較大，其中網上外賣使用率差異最大為26.8%。農村互聯網市場的發展潛力依然較大。城鄉之間的互聯網發展差距，也導致“互聯網+政務服務”的實施條件、服務環境與認知差距，最終影響人們接受服務的獲得感與體驗。

根據波士頓咨詢公司發布的《解讀中國互聯網特色》報告顯示，中國互聯網用戶平均年齡為28歲，美國平均年齡為42歲，相差14歲。除中國總體人口結構更年輕以外，中國高年齡段網民滲透率顯著低于美國，從40歲以上年齡段開始，網民人口占比及網民滲透率大幅遞減，反映了代際的斷裂。30～39歲年齡段滲透率為88%，40～49歲年齡段驟減至39%，而中國60歲及以上年齡段中網民滲透率僅為12%，這部分人群構成了中國主要的非網民群體（見圖1-5）。

我國已逐漸步入老齡化社會，老年人也有融入信息社會的渴求，尤其是對于醫療、社保等政務服務有著迫切的需求，老年人群體不應淪為互聯網時代的“難民”。高層決策者多次提出：要讓億萬人民在共享互聯網發展成果上，如何讓“互聯網+政務”滲透到這些群體，跨越鴻溝讓他們享受到更好的服務，是值得反思的問題。

由于各地經濟發展水平、互聯網基礎設施建設方面存在差異，地區間的數字鴻溝現象依然存在。中國各地區互聯網發展水平與經濟發展速度關聯度較高，普及率排名靠前的集中于東部，西南地區靠后。因此，這也是為什么目前東部沿海地區“互聯網+政務服務”創新不斷，而西部地區卻默默無聞的重要原因。

3．中國“互聯網+政務服務”發展特征洞察

“互聯網+政務服務”正在重建政務發展生態，呼喚政府職能轉變，互聯網領域最被推崇的是從文化到產品服務的扁平化、去中心化，是對政府、公眾、社會、產業乃至對整個社會生態進行融合和重構的思維模式。傳統政府運行秩序與“互聯網+”時代政務服務的創新需求必然發生碰撞，這是兩套不同的話語體系和行為邏輯之間的碰撞，當層級管理遭遇扁平思維，由此產生的沖突可想而知。

例如，當政府組織開展“互聯網+政務”工作，首先面臨的將是管理語言與用戶語言的切換，如何將政府管理系統的“普通話”翻譯成普通公眾能聽懂的“方言俚語”，這是“互聯網+政務”面臨的第一道坎。各部委、省市政務服務平臺在辦事指南、在線申報等方面開展了諸多工作，但在服務事項落地到政務服務平臺的具體策劃和設計過程中，與用戶需求出現了割裂狀態。按照文件要求和管理要求，政務服務平臺將服務事項在主頁進行了羅列呈現，但對于用戶卻既不符合體驗習慣，又并非其需要的信息。因此，如何正確把握“互聯網+政務”新模式的內在規律，的確考驗著政府部門中實踐者的智慧和勇氣。

政府部門對社交媒體的參與與應用路徑軌跡正從信息公開走向在線（移動）服務，從一開始利用社交媒體來增加政府透明度、保持與公眾溝通渠道暢通、監測公眾享受服務的滿意度情況以及回應社會關切，逐步轉型成為提供服務的主體，通過移動平臺提高服務體驗與質量。“24小時在線”的社交媒體服務模式也使公眾從被動接受者成為自覺的參與者。

對于中國而言，微信、微博已經成為各級政務公開與政務服務的重要溝通平臺和服務平臺，截至2016年12月，全國共有政務微博164522個。通過社交媒體，政府在線行為從信息發布、輿情回應到政務服務不斷演進，而服務的交付模式也逐漸從網站的移動化走向“社交媒體原生政務服務”，從鏈接政府網站的服務主頁走向移動服務定制化與嵌入化，“微信城市服務”即是此類政務服務趨勢的典型應用。

對照Twitter、Facebook、WhatsAPP聚焦于個人社交與企業營銷需求，以及政務領域有限服務的不足、政務微信、微信城市服務在“互聯網+政務服務”領域的下沉、深化和延伸，不僅將成為中國電子政務發展的新起點，且正在成為全球電子政務發展的分水嶺。

移動互聯網改變著世界，其傳遞著“數字公平”，釋放出“數字紅利”，打破了文化、階層和經濟差距的服務獲取能力。在移動互聯網發達，擁有巨量智能手機用戶與多款如微信、支付寶等國民級應用的中國，正在爆發出驚人的創新能力。