二、工作機制控制建設

（一）工作機制控制概述

所謂機制，是指以所設機構為載體，建立科學的執行程序和完善的制度規范，并通過監督和評價來激勵程序和規范的有效執行，以此實現規則制衡。行政事業單位應當設置符合單位實際情況的工作機制，實現單位的權力制衡。從單位整體層面看，行政事業單位應該設置“三權”分離、風險評估、議事決策、議事決策問責、相關部門溝通協調等工作機制。

“三權”分離的工作機制即單位的決策權、監督權、執行權相互分離，決策、監督、執行的過程和崗位分離。

風險評估機制指單位領導應該定期對單位經濟活動進行風險評估，明確業務活動的風險點，采取必要措施控制風險，防患于未然。

議事決策機制指單位應該制定議事決策的工作流程，針對不同級別的決策事項明確審批權限，規定具體的決策原則。

議事決策問責機制指單位應該適當公布議事決策結果，對議事決策過程進行詳細記錄，按照“誰決策、誰負責”的原則，實行責任追究機制。

相關部門溝通協調機制指單位內設部門及下屬單位間的銜接和聯系，部門間應加強溝通協作，保證內部控制在分權的基礎上充分高效的協作。

（二）工作機制控制目標

第一，單位經濟活動的決策、執行和監督應相互分離，使得權力受到制衡和約束，保障權力在規定的范圍內行使。

第二，單位應當建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統和客觀評估，經濟活動風險評估結果應當形成書面報告并及時提交單位領導班子，作為完善內部控制的依據。

第三，單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，提高議事過程的科學性。單位議事決策的權責劃分應科學合理，形成“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力運行機制，確保重大經濟活動都經集體決策。

第四，做好議事決策的記錄工作，保持記錄的客觀性和真實性，建立健全議事決策問責機制，將決策責任具體落實到個人，讓決策效果與相關責任人的升遷降免和經濟獎懲相掛鉤，使決策得到嚴格落實與執行。

第五，單位應建立各部門和崗位之間的溝通協調機制，明確各部門和崗位在內部控制中的作用，全員參與，從思想上重視，從行動上積極配合內部控制職能部門對單位內部控制的建設工作。

（三）工作機制控制主要風險點

第一，單位經濟活動的決策、執行和監督未做到有效分離，單位在辦理經濟活動的業務和事項前未經過適當的授權審批，決策和監督角色缺失。

第二，開展風險評估時沒有明確的經濟活動目標以及工作計劃，無法通過管理控制措施保證目標的實現；未建立風險識別機制，無法準確識別風險因素；未形成合理的風險分析方法，風險分析不到位，無法真正掌握風險發生的原因和影響；未建立有效的經濟活動風險防范機制，不能及時對識別的風險采取適當應對措施。

第三，決策機構職責權限不明確，議事決策缺乏科學性，單位出現“一言堂”、“一支筆”等現象，重大經濟活動事項缺乏集體決策；議事決策事項范圍劃分不清，沒有根據單位實際情況明確劃分“三重一大”業務，即使確定了，但是單位隨意更改，導致出現管理混亂；單位決策審批權限設置不當，可能導致出現越權決策或未經授權而進行決策，影響經濟活動決策的效果。

第四，單位議事決策過程缺乏客觀記錄，沒有如實記錄決策過程中每個人的意見，影響單位決策問責，使決策過程流于形式，缺乏權威性；單位沒有及時進行決策信息公開，缺乏社會監督；在決策后缺乏對單位決策的追蹤問責，影響決策的落實和執行。

第五，單位各部門、各崗位信息溝通不順暢，各個業務流程銜接不好，導致內部控制執行過程中效率低下，不利于內部控制制度的有效運行。

（四）工作機制控制建設

1．決策、監督、執行分離機制

單位除了根據國家有關法律法規和單位規章制度，結合內外部環境，對單位組織架構進行設置外，還應該形成部門間的制衡機制，處理好組織架構中決策權、執行權和監督權的分配，形成三權分立、相互制衡的機制。

要實現三權分離，需要在單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制。從橫向關系來講，完成某個環節的工作須由來自彼此獨立的兩個部門或人員協調運作、相互監督、相互制約、相互證明；從縱向關系來講，完成某項工作須經過互補隸屬的兩個或兩個以上的崗位和環節，以使下級受上級監督、上級受下級牽制。同時，履行內部控制監督檢查職責部門的獨立性有利于減少凌駕于內部控制之上的特殊權利的可能性。從而依據分事行權、分崗設權、分級授權的原則，建立權責一致、有效制衡的組織架構體系，使決策、執行、監督既相互協調又相互制約。

2．風險評估機制

風險評估是識別及分析影響單位控制目標實現的因素的過程，是風險管理的基礎。在風險評估中，既要識別和分析對實現控制目標具有阻礙作用的風險，也要發現對實現目標具有積極影響的機遇。單位風險評估流程所涉及的主要工作包括風險識別、風險評估與風險應對，具體內容詳見第三章第五部分內容。

3．議事決策機制

行政事業單位議事決策通常由單位領導班子成員決定，單位領導班子成員由行政、黨委和紀檢的主要領導組成。議事決策的方式方法、決策權的集中度以及是否具有可操作性的決策是影響單位內部控制效果的關鍵環節，如果單位主要領導的個人權威很高，領導班子的小范圍決策容易造成個人說了算、一支筆現象。《單位內控規范》第十四條第二款規定：“單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定，一經確定，不得隨意變更。”單位應當建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制，重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定，提高決策的科學性、降低決策風險。

（1）議事決策的權責劃分。

科學的議事決策機制需要避免“一支筆”現象，限制黨政一把手的個人權力，健全“副職分管、正職監管、集體領導、民主決策”的權力運行機制；議事決策過程中應當讓單位領導班子成員都能夠充分行使職權，通過組織單位黨委會、領導班子會議、辦公聯席會、專項討論會等形式的決策會議，決定單位重大經濟活動事項。同時要正確處理好集體決策和個人負責的關系，集體決策不意味著要集體負責，因為集體擔責的結果往往會是無人擔責。

（2）議事決策的事項范圍和審批權限。

議事決策主要是針對行政事業單位的“三重一大”業務（重大決策、重大事項、重要人士任免及大額資金支付業務）。這些業務應由單位領導班子集體研究決定，但由于各單位實際情況不同，是否屬于“三重一大”業務，單位要根據有關規定和實際情況確定，明確單位議事決策的事項范圍，一經確定，不得隨意變更。同時，應當按照經濟活動類別對經濟活動決策事項進行分類，針對不同類別的決策事項明確具體的決策機構和決策方式。

此外，行政事業單位應當根據經濟活動決策事項的類別和標準，建立和完善授權審批制度，原則是建立分級授權審批制度，對于資金劃轉、結算（支付）事項應明確責任、劃分權限實行分檔審批。對于重大經濟活動決策事項建立審批機制和會簽制度。授權審批是對審批權限和級別進行限制，包括分級審批、分額度審批和逐項審批三種方式。分級審批是下級單位發生的經濟事項需要按照授權級別不同依級次向上報批的控制方式。通常單位根據責權匹配原則設立授權審批權限，權限較低的部門領導具有較低的授權額度，權限較高的部門具有較高的授權額度，依據單位具體情況和權限層級設置階梯型授權審批權限（見圖4-4）。

授權審批的終極權限在于集體決策，目的是對重大事項防止“一支筆”或“一言堂”的決策風險，防范錯誤決策到執行過程的潛在重大損失。

（3）議事過程的科學決策。

為防止“拍腦袋”的決策缺陷，議事決策過程要建立在調研、論證、咨詢、調整、協調、決定的基礎上，嚴格遵守單位議事決策的工作程序，遵循議事決策原則，確保單位議事決策過程符合國家政策法規，行政事業單位議事決策工作程序和基本原則如表4-1所示。

此外，領導決策要與專家論證、技術咨詢和群眾意見相結合，建立健全集體研究、專家論證和技術咨詢相結合的議事決策機制。在行政事業單位做出重大決策時，碰到一些專業性比較強，要注意聽取專家的意見，必要時可以組織技術咨詢，進行專家論證，具體專家論證機制如表4-2所示；對于關系到群眾切身利益的，要認真聽取群眾的意見和建議。

4．議事決策的問責機制

為體現決策過程的嚴肅性和科學性，要詳盡記錄整個議事過程的參與人員與相關意見。為保證記錄的客觀性和真實性，如實反映每位成員的決策過程和意見，在認真做好記錄的基礎之上，要向每位成員核實記錄并簽字，并及時歸檔。

單位應該在決策前實現信息公開，不涉及保密事項的決策要做到決策結果的公開性，將決策結果置于社會的監督之下，保證決策結果的公正和公平。

為保證決策效果，在決策后也要實行對效率和效果的跟蹤，要建立相關的問責追責機制，讓決策效果與相關人的升遷降免和經濟獎懲相掛鉤，促進決策嚴格落實與執行。

5．相關部門溝通協調機制

內部控制的建立與實施，單位應當建立各部門或崗位之間的溝通協調機制。為此，應做好以下工作：強化單位負責人在內部控制體系建設中的“第一責任人”意識，只有高層領導充分認識到內部控制的重要性，才能有效調動全員參與建立完善的內部控制體系；各部門積極配合內部控制職能部門對單位業務活動進行的風險評估和流程梳理，主動開展本部門的內部控制建設工作，開展風險評估、接受檢查監督、提供必要材料、認真落實單位的內部控制制度、對發現的問題積極進行整改并主動上報；各部門間做到信息流暢、溝通順利，部門接口人積極履行職責，及時向上級匯報本部門建設情況并及時傳達單位內部控制建設信息到本部門，促進內部控制建設工作開展的效率和效果。