一、組織架構控制建設

（一）組織架構控制概述

行政事業單位的組織架構是行政事業單位要明確單位內部各層級機構設置、職責權限、人員編制、工作程序和相關要求的制度安排。它是單位層面內部控制設計的重中之重，也是內部控制的頂層設計因素。

組織架構的主要內容包括單位機構設置、制度建設和權責配置，即單位決策機構、執行機構、監督機構的設置以及這三者之間的權責分配。一般來說，決策機構是單位的權力中心，設計是否合理直接決定內部控制的運行效果；執行機構是決策的具體承辦部門，設計是否合理直接影響內部控制的執行情況；監督機構是約束決策機構和執行機構的關鍵，是單位內部控制得以有效實施的重要保障。在單位內部，三種機構設置缺一不可，三者之間的權責分配要合理，并且保證監督機構的相對獨立性。

下面我們從單位機構設置和權責配置的角度來介紹行政事業單位組織架構控制（見圖4-1）。

就單位機構設置控制而言，單位的內部機構設置要充分體現決策、執行、監督三權分離的原則，實現組織架構的科學分工和有效制衡，單位應當單獨設置內部控制的牽頭部門或者具體職能機構，負責組織協調單位內部控制建設。

就單位權責配置控制而言，單位應該合理配置各機構的具體職責，明確其管理權限。特別是要明確財會、審計、紀檢監察、政府采購、基建、資產管理等機構的內部控制職責權限，建立起財會、政府采購、基建、資產管理、合同管理等部門的溝通協調機制，充分發揮各部門的作用。

（二）組織架構控制目標

第一，設計和建立合理的組織架構，優化內部控制環境。單位應嚴格按照三權分離的原則進行組織機構的設置和職責權限的劃分，構建一個科學高效、分工制衡的組織架構。

第二，嚴格按照“三定（定職能、定機構、定編制）”規定設置部門崗位，確保崗位權責一致，不相容崗位相互分離。

第三，確定內部控制牽頭部門，充分發揮各職能部門在內部控制建設中的作用，組織協調單位內部控制建設。

第四，內部控制制度得到有效的貫徹和執行。

（三）組織架構控制主要風險點

第一，單位組織架構沒有體現決策、執行、監督相互分離的原則，組織架構模型部分機構缺失，導致單位內部的部門管理、職責分工、業務流程等方面缺乏有效制衡和監督。

第二，行政事業單位人員調動比較復雜，一些崗位安排不盡合理，存在一人多崗、不相容崗位兼職的現象，導致權責不一致、權責沒有得到很好的履行。

第三，單位大多是定編定員，由政府編制部門核定人員編制，不能專門增加內設機構或人員編制，所以目前單位大多沒有建立或者明確負責內部控制建設的職能部門或者牽頭部門。

第四，內部控制制度建設滯后，制度流失或形同虛設，沒有被認真貫徹執行。

（四）單位組織架構內部控制建設

1．單位機構設置控制

（1）構建組織架構模型。一般來說，決策機構是單位的權力中心，設計是否合理直接決定內部控制效果；執行機構是決策的具體承辦部門，設計是否合理直接影響內部控制的效果；監督機構是約束決策機構和執行機構的關鍵，設計合理與否間接影響內部控制的效果。若有出資人或贊助人出資形成的行政事業單位，其組織架構如圖4-2所示，這種組織架構最為理想。

通常，行政事業單位是由政府出資設立的，代表政府履行相關職能。所以，除了個別由出資人、贊助人等組成的權力機構外，一般的行政事業單位并不存在權力機構，自然不可能產生與決策機構同級的監督機構。實際工作中，行政事業單位內部的監督機構通常是單位的一個部門，與執行機構處于同一級別，無法監督不同級的決策機構，所以，決策機構的監督主要靠外部監督，如圖4-3所示。

（2）單位機構設置。行政事業單位應當根據職能目標，結合單位各項具體工作的內容、性質及其之間的關系，在橫向上設置機構部門，在縱向上劃分管理層次，確定各部門間的分工協作關系，從而構建一套完整合理的組織架構。

機構設置除了在行政編制的基礎上進行構建外，還可以根據單位決策、執行和監督工作的需要設置內部管理機構或專設崗位，一般來說包括單位領導班子會議、預算委員會、采購領導小組和（專項）監督小組等。其中，預算委員會通常由單位主要領導、財務負責人和各職能部門的負責人構成，負責對預算和資金使用方面重要事項的決策；采購領導小組由單位分管領導、采購管理部門領導和財務負責人構成，負責采購重要事項的決策等，各個會議或工作小組在單位內部管理中發揮的作用不同，其成員構成也不一樣，這一方面突出了專業分工的差異性，另一方面也提高了決策的科學性和透明度。

2．單位權責配置控制

單位在履行行政職能時，需要按照單位機構和編制的要求，設置單位機構部門。按照不同的行政職能，單位可以設置不同的業務部門，提供專業的社會服務。職責分工分為組織層級和業務層級。其中，組織層級職業分工是按照不相容職務的制衡原則，確定單位領導和分管領導對內設部門和下屬單位的管理職權劃分。業務層級則是根據單位內設部門和二級單位職能進行劃分，或者按照單位業務分類和支出事項的不同特點自主設計職責分工和歸口部門。如日常辦公用品采購歸辦公室，而固定資產采購可歸屬資產管理部門或者財務資產合并的部門。

行政事業單位應注意明確權力和責任的分配方法，增強組織的控制意識，明確劃分各崗位、各環節的權力和責任，確保各職責權限在嚴格控制下履行。在權力和責任的分配上應考慮單位的員工是否充足，員工能否推動不相容職務的分離政策等。權力和責任的分配應有書面說明，單位將權力和責任分配給有關部門和人員的方式如果存在缺陷，則可能影響內部控制的效果。

3．設立內部控制職能部門或者明確牽頭部門

單位的內部控制覆蓋單位的各個業務領域，涉及單位的各個部門，是一項與單位運行息息相關的工作。沒有內部控制的專門機構，僅憑借內部控制的一紙發文進行建設，實效性會比較差。設立內部控制的職能部門或明確牽頭部門，使得這一部門全面負責內部控制工作，帶動其他部門內部控制工作的開展，確保內部控制工作在單位內部得以落實。

4．完善和落實單位內部控制制度

完善行政事業單位內部控制制度，使得單位活動能夠在制度的框架內進行。內部控制制度應貫穿單位經濟活動的決策、執行和監督全過程，實現對經濟活動的全面控制。內部控制建設又是一個動態的過程，應當結合國家有關規定和單位的實際情況而制定并隨著內部經濟活動的調整和各項管理要求的提高而不斷予以修訂和完善。

單位內部控制制度是否得到有效執行，還需要接受監督評價，要充分發揮內部審計、紀檢監察部門的作用，定期對單位進行各項經濟活動的審計、監督，對內部控制的有效性作出評價，及時發現問題并提出改進建議。當遇到內部控制制度得不到執行的情況時，要查清原委，仔細分析，還要向單位權力機構匯報，從而促進單位內控制度的有效執行。