七、編制和優(yōu)化內(nèi)部控制手冊(cè)

（一）內(nèi)部控制手冊(cè)的編制

《內(nèi)部控制手冊(cè)》是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的指導(dǎo)性文件，是實(shí)施內(nèi)部控制建設(shè)的最終成果，其質(zhì)量直接影響到內(nèi)部控制的落地，體現(xiàn)內(nèi)部控制的實(shí)施效果。

一部高質(zhì)量的《內(nèi)部控制手冊(cè)》應(yīng)具備兩個(gè)條件：一是手冊(cè)框架要符合《單位內(nèi)控規(guī)范》的要求，內(nèi)部控制要素要完整，框架設(shè)計(jì)要體現(xiàn)科學(xué)性及系統(tǒng)性；二是手冊(cè)內(nèi)容要符合單位的實(shí)際情況，體現(xiàn)管理的先進(jìn)性和適用性。只有這樣，《內(nèi)部控制手冊(cè)》才有生命力，才能發(fā)揮其應(yīng)有的功能，否則只能是個(gè)“擺設(shè)”，達(dá)不到設(shè)置內(nèi)控建設(shè)的目的。

內(nèi)部控制手冊(cè)編制目錄范例

（二）內(nèi)部控制手冊(cè)的優(yōu)化

應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，《內(nèi)部控制手冊(cè)》編制完成僅僅是內(nèi)部控制體系建設(shè)的開端，落實(shí)才是關(guān)鍵。有些內(nèi)容有待通過實(shí)踐驗(yàn)證，有些內(nèi)容隨經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化及管理要求的提升，也需不斷修訂完善。這就涉及內(nèi)部控制編制完成后的優(yōu)化工作。內(nèi)部控制手冊(cè)的優(yōu)化往往通過穿行測(cè)試和執(zhí)行測(cè)試來完成。其目的在于識(shí)別單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制缺陷，完善內(nèi)控、優(yōu)化單位內(nèi)部控制體系。

1．穿行測(cè)試

穿行測(cè)試也叫全程測(cè)試，是指在對(duì)單位內(nèi)部控制進(jìn)行研究、復(fù)核時(shí)，在每一業(yè)務(wù)流程中選擇一筆或者多筆具有典型代表性業(yè)務(wù)的控制文件，按照規(guī)定的業(yè)務(wù)處理程序，通過采用檢查、詢問、觀察等方法，來了解并追蹤整個(gè)業(yè)務(wù)流程中有關(guān)控制點(diǎn)是否符合規(guī)定并得到認(rèn)真執(zhí)行的一種評(píng)價(jià)方法。其目的在于：第一，通過業(yè)務(wù)流程處理的軌跡文件追查某筆業(yè)務(wù)處理過程，確認(rèn)對(duì)單位業(yè)務(wù)流程（包括相關(guān)書面記錄）的了解是否準(zhǔn)確和完整；第二，評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)流程的控制設(shè)計(jì)是否能夠及時(shí)預(yù)防或發(fā)現(xiàn)并糾正業(yè)務(wù)開展過程中可能存在的重大錯(cuò)誤，通過將運(yùn)行結(jié)果與控制目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比，發(fā)現(xiàn)控制設(shè)計(jì)缺陷；第三，評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)流程中控制設(shè)計(jì)是否得到有效執(zhí)行，通過獲取樣本業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，了解單位業(yè)務(wù)的運(yùn)行情況。

2．執(zhí)行測(cè)試

執(zhí)行測(cè)試是一種驗(yàn)證內(nèi)部控制得到有效執(zhí)行的方法，它強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制能否在評(píng)價(jià)期間按照既定設(shè)計(jì)得到一貫執(zhí)行，一般選擇若干時(shí)期相同業(yè)務(wù)進(jìn)行檢查，測(cè)試某一控制點(diǎn)是否一貫或持續(xù)發(fā)揮作用。執(zhí)行測(cè)試的目的在于：檢測(cè)業(yè)務(wù)流程中，關(guān)鍵崗位人員是否執(zhí)行了控制（誰來執(zhí)行），控制是否按照既定設(shè)計(jì)貫穿于整個(gè)評(píng)價(jià)期間（是否一貫執(zhí)行），控制是否按時(shí)執(zhí)行且涵蓋了所有適用的業(yè)務(wù)（不同時(shí)點(diǎn)如何運(yùn)行），是否按設(shè)計(jì)目標(biāo)正常運(yùn)行（以何種方式運(yùn)行），確保發(fā)現(xiàn)的錯(cuò)誤能夠被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，將已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)降低到可接受的水平。

通過執(zhí)行測(cè)試發(fā)現(xiàn)的缺陷主要為執(zhí)行缺陷，即設(shè)計(jì)有效（健全且合理）的內(nèi)部控制由于執(zhí)行（包括執(zhí)行人、執(zhí)行方式、執(zhí)行時(shí)點(diǎn)）不當(dāng)而形成的缺陷。

行政事業(yè)單位應(yīng)在穿行測(cè)試和執(zhí)行測(cè)試的基礎(chǔ)上識(shí)別單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)內(nèi)部控制缺陷，包括設(shè)計(jì)缺陷和執(zhí)行缺陷，并針對(duì)內(nèi)控缺陷提出管理建議。對(duì)于識(shí)別出的內(nèi)控缺陷，應(yīng)從問題描述、問題分析、問題影響三個(gè)方面進(jìn)行分析，并與責(zé)任部門進(jìn)行充分的溝通，確保缺陷編寫符合實(shí)際、重點(diǎn)突出。同時(shí)，還應(yīng)說明發(fā)現(xiàn)問題的渠道（如詢問或穿行測(cè)試、檢查等）、問題的實(shí)質(zhì)等。

針對(duì)內(nèi)控診斷識(shí)別出的缺陷，提出解決方案優(yōu)化內(nèi)部控制手冊(cè)。針對(duì)缺陷的管理建議可從健全內(nèi)控制度、明確崗位責(zé)任、有效的激勵(lì)措施、強(qiáng)化監(jiān)督力度等方面來撰寫。在編寫內(nèi)部控制管理建議書時(shí)，應(yīng)首先說明問題、解決的思路，其次逐條列示具體措施，如何做，怎么做，注重辦法的可操作性，問題和建議要做到——對(duì)應(yīng)。