二、行政事業單位內部控制建設的必要性

作為行使國家職能和提供社會公共服務的主體，行政事業單位在我國政治經濟生活中發揮著重要的作用。隨著經濟的不斷發展，社會環境愈加復雜，行政事業單位面臨更多挑戰。嚴控則強，失控則弱，無控則亂，不控則敗，行政事業單位加強內部控制建設具有重要的理論意義和實踐價值。

（一）行政事業單位內部控制建設的理論必要性

行政事業單位內部控制建設的理論必要性主要體現在委托代理理論。委托代理理論是由美國經濟學家伯利和米恩斯提出的，主要研究信息不對稱委托代理關系及相關問題。

委托代理理論認為：隨著社會生產力的發展、社會分工不斷細化，一種基于非對稱信息博弈論下的經濟關系——委托代理關系隨之產生。但是基于信息不對稱、不完全契約和利益沖突等原因，委托代理關系往往會帶來委托代理問題。

1．信息不對稱

信息不對稱是指在經濟和管理活動中，某些參與者比另外一些參與者擁有更多的信息，那些擁有更多信息的參與者可以憑借信息的優勢獲利。信息不對稱可能來源于參與者信息獲得渠道不同，或者獲得信息的能力不同等。一般而言，代理人會掌握更多的信息，并且處于強勢地位，在委托人無法完全觀測并監督代理人的行為或監督成本太高的情況下，代理人就能利用信息優勢和公共權力進行權力尋租，即以權力為籌碼謀求個人利益。

2．不完全契約

不完全契約是指締約雙方不能完全預見契約履行期內可能出現的各種情況，從而無法達成內容完備、設計周詳的契約條款。契約不完全主要來源于兩個：有限理性和交易成本。其中，有限理性是指人的理性、思維是有限的，對未來事件、外在環境無法完全預期；交易成本是指對未來進行預測，對預測及措施達成協議并寫入契約，確保可以執行等，均存在交易成本，在此情況下，締約各方愿意遺漏許多內容，或有意留待以后出現事件時再行協商。不完全契約會使機會主義滋生，使得意圖追求自身利益而損害委托人利益的代理人有機可乘。

3．利益沖突

利益沖突是指代理人和委托人的目標效用函數不一致的情況。在公共資源有限的情況下，代理人作為理性經紀人會追求其自身利益最大化，而委托人（公眾）的目標效用在于公共產品或者服務的效率、效能最大化，二者目標效用的不一致會導致利益沖突，代理人處于信息優勢的一方，往往會利用自身優勢損害另一方的利益，因此產生委托代理問題。

就行政事業單位而言，在外部，社會公眾作為公共權力的所有者、公共產品或服務的消費者，與行政事業單位存在委托代理關系；在內部，因其機構內部縱橫交錯，存在管理者與被管理者的關系，處于信息劣勢的一方屬于委托人，而信息優勢一方為代理人，故上級部門或單位委托下級部門或單位處理地方事務；部門或單位委托負責人領導部門或單位事務；上級領導委托下級官員行使相應職權，如圖2-2所示。

與經濟活動中的委托代理問題類似，張亮（2011）認為在公共權力行使以及公共服務提供的過程中，由于雙方目標不一致、信息不對稱、有限理性和機會主義、契約的不完備性等因素會使行政事業單位有可能違背公眾的意志及利益，濫用權力實現自身利益最大化，從而滋生濫用職權、財政資金運用不當、公共服務效率低下等問題。

就解決方法而言，企業可以通過激勵和約束機制有效減少委托代理問題，但這對行政事業單位并不十分有效。首先，由于行政事業單位屬于強勢主體，而社會公眾不是具體、確定的個體，在部分社會公眾行使監督權時，其他社會公眾出于“搭便車”的心理往往會怠于行使監督權，導致委托代理問題得不到有效解決；其次，復雜多層次的委托代理關系使行政事業單位的公共活動過程更具有不可觀測性，公眾與行政事業單位之間信息嚴重不對稱，要獲得全部的信息成本極大且不現實，其獲得的收益遠小于搜集全部信息的成本。此外，以司法部門的反貪污腐敗行動打擊各類違法行為也不是一種長效手段，因為它是事后懲戒，且有些損失已經形成，無法挽回，最好還是防微杜漸，將貪污腐敗扼殺在萌芽之前，而內部控制制度就為解決這一問題提供了有效的長效機制。對此，張慶龍、聶興凱（2011）認為良好的制度設計規定了政府履行公共受托責任的規則，而政府部門內部控制在制度落實的過程中發揮重要作用，這是因為有效的內部控制降低了公共受托責任契約的不完備性，弱化了政府部門治理過程失效所引發的問題。

隨著我國行政事業單位體制改革的深化，將不斷要求行政事業單位行使公共權力更加公正、透明，而行政事業單位內部控制建設和實施則有助于行政事業單位真正履行公共受托責任。

（二）行政事業單位內部控制建設的實踐必要性

1．內部控制建設是提高行政事業單位管理水平的必然要求

在當前形勢下，行政事業單位迫切需要進一步提高管理水平。從行政事業單位內部來講，雖然近些年來單位財務管理水平和經濟活動的合規合法性總體上不斷提升，但是我國行政事業單位在內部管理上仍然存在以下突出問題：內控意識相對薄弱；內控制度實用性差，缺乏可操作性；會計核算基礎薄弱；崗位分工控制不到位，不合理兼崗現象較為普遍；財務與業務脫節，資產管理有缺陷；費用支出方面缺乏有效控制；預算控制相對弱化；監督考核機制不到位等。隨著社會主義市場經濟的不斷發展，行政事業單位職能的充分高效發揮面臨著前所未有的挑戰，加強內部控制建設也就顯得尤為重要。

從行政事業單位外部來看，行政事業單位改革一直是我國政府體制改革的重點，自20世紀90年代開始，我國就開始進行行政事業單位改革，黨的十八大提出：“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。要按照建立中國特色社會主義行政體制目標，深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的總體目標，圍繞著這一目標，政府陸續推出一系列改革方案，如事業單位分類改革、行政事業單位會計改革等，相關法律法規也陸續出臺，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《關于分類推進事業單位改革的指導意見》、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。除了法律法規建設，政府也加強了巡查監督力度，截止到2015年為止，中央巡視已開展8輪，巡視了149個地方，查處干部總計上千名。無論是從單位內部治理還是外部環境的角度，行政事業單位都需要進一步提高內部管理水平。

行政事業單位內部控制建設能夠全面提高單位的內部管理水平。單位有效的內部控制是通過構建完善的組織架構、合理的崗位職責、建立執行監督制度，保證了單位能夠認真履行職責、合理使用公共權力、更好地維護公眾利益。同時，單位為履行其社會管理職能，在行使職權過程中需要針對擬解決的問題進行設計和抉擇，即作出決策。有效的內部控制可以在單位決策執行過程中及時進行風險評估和信息反饋，發現、糾正決策執行中存在的問題，從而保證決策執行的可行性和科學性，提高單位的管理水平。因此，不管是從單位內部還是單位外部，內部控制建設都是提高行政事業單位管理水平的必然要求。

2．內部控制建設是加強廉政風險防控機制建設的必然要求

無數歷史經驗教訓告訴我們，一個政黨的滅亡很多時候不是來源于外部，而是來自于內部。在行政事業單位中，許多干部違法違紀現象頻發，屢禁不止，例如，有些領導干部利用資源配置的權力貪污受賄，有些身處資產保管或采購崗位的干部監守自盜，造成大量國有資產流失，還有一些干部對資產閑置、資源浪費等不合理現象視而不見。這些不僅折射出干部的個人作風問題，也反映出某些行政事業單位制衡機制上的缺失，正是這種缺失為極個別違法違紀人員提供了便利，使他們的權力運行失去了監督，偏離了方向。

將清廉和貪腐寄予個人道德修養，本身是不可靠的。趨利避害是人之本性，如果收益極大、成本很低，那么大多數人都會趨之若鶩；如果處罰很嚴、成本很高，那么大部分人都會遠遠避之。正如中共中央總書記習近平同志所說：“如果任憑腐敗問題愈演愈烈，最終必然亡黨亡國。”為此，他進一步指出：要加強對權力運行的制約與監督，把權力關進制度的籠子中，形成不敢腐懲戒機制，不能腐防范機制，不易腐保障機制。有效的內部控制能夠起到制度籠子的作用，通過對事物的事前、事中、事后全程控制，健全完善權力運用監督體系，加大貪污舞弊成本，約束自由裁量權，形成不能腐的防范機制和不易腐的保障機制，有效防范貪污腐敗。

因此，內部控制建設是加強廉政風險防控機制建設的必然要求。實際上，內部控制在方向、思路、內容、方法上與中紀委積極推動的廉政風險防控機制建設是基本一致的，只不過，內部控制管的是事，而廉政風險防控管的是人，其思路都是從風險出發，只不過，內部控制是從單位內部經濟活動風險管控這一角度出發落實廉政風險防控的具體要求。