二 澳門立法會的性質和地位

(一) 澳門特別行政區的唯一立法機關

關于立法機關，理論上有廣義、中義和狹義之分。廣義的立法機關，是指一切有權制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關、組織和個人。根據這個定義，其制定的法律包括一切具有法律效力的規范性文件。其主體不僅包括議會這樣的立法機關，也包括行政機關和通過判例及司法解釋來創制法律的司法機關，甚至還包括政黨等某些政治組織，以及作為最高統治者的君主。中義的立法機關，是指有權制定、認可、修改、解釋、補充或廢止法律的國家機關，這就排除了作為獨立立法主體的社會組織和個人。不過，這個定義既包括了作為立法機關的議會，也包括了行政機關和司法機關。狹義的立法機關，是指制定、修改和廢除狹義意義上法律的國家機關，在絕大多數情況下就是指代議機關。憲法學上所指的立法機關，通常就是指這種狹義的立法機關。如我國憲法規定全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，日本憲法規定國會是最高國家權力機關，是國家唯一的立法機關。

澳門回歸前采用雙軌立法體制。《澳門組織章程》規定立法職能由總督和立法會行使，立法權由立法會和總督分享，總督有權制定與立法會法律具有同等效力的法令。但總督的立法權在這種雙軌立法體制中起主導作用：①凡未保留給葡萄牙立法機關和澳門立法會的事宜皆由總督立法；②凡立法會和總督均可立法的事項，總督皆可自行立法；③即使是立法會的有關立法事項，也可以授權總督立法；④若立法會被解散，其立法權歸屬總督行使；⑤絕對屬于立法會的立法事項僅限于立法會本身的制度，包括選舉、內部組織和議員制度等。1976～1999年，由立法會通過的法律共計340部，由總督制定的法令共有1783部，立法會通過的340部法律中，約有36部為授權法?？偠竭€有權制定訓令，其中包括“為在本澳生效但欠缺規章的法律或其他法規制定規章”, 1976～1999年，總督制定的訓令共有6611條。《澳門基本法》第67條規定，澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。這就明確了澳門特別行政區的立法權專屬于澳門特別行政區立法會，立法會是澳門特別行政區唯一的立法機關，行政長官不再有權制定具有與法律同等效力的法令，行政長官制定的行政法規低于立法會通過的法律。

澳門特別行政區第13/2009號法律《關于訂定內部規范的法律制度》規定，法律應有確定、準確和充分的內容，應清楚載明私人行為應遵守的法律規范、行政活動應遵循的行為規則，以及對司法爭訟做出裁判所應依據的準則，并規定下列事項須由法律予以規范：“(一)《基本法》和其他法律所規定的基本權利和自由及其保障的法律制度；(二) 澳門居民資格；(三) 澳門居留權制度；(四) 選民登記和選舉制度；(五) 訂定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關前提；(六) 訂定行政違法行為的一般制度、有關程序及處罰，但不妨礙第七條第一款 (六) 項的規定；(七) 立法會議員章程；(八) 立法會輔助部門的組織、運作和人員的法律制度；(九) 民法典和商法典；(十) 行政程序法典；(十一) 民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度；(十二) 登記法典和公證法典；(十三)規范性文件和其他須正式公布的文件格式；(十四) 適用于公共行政工作人員的基本制度；(十五) 財政預算和稅收；(十六) 關于土地、地區整治、城市規劃和環境的法律制度；(十七) 貨幣、金融和對外貿易活動的法律制度；(十八) 所有權制度、公用征用和征收制度；(十九)《基本法》賦予立法會立法權限的其他事項。”這就說明了澳門立法會是真正具有廣泛立法權的立法機關。

立法權是指立法機關制定、修改和廢除法律的權力。有一種意見認為，立法權是指立法機關的權力，不僅包括立法機關制定、修改和廢除法律的權力，而且包括立法機關的其他職權，如預算監督、人事同意、彈劾和質詢等權力。這種意見是不對的，這就將立法會的立法權和立法會的其他職權混為一談?！栋拈T基本法》第71條第1項規定，澳門立法會制定、修改、暫停實施和廢除法律，這就明確指出了澳門立法會的首要職權就是立法權。

(二) 澳門特別行政區的民意代表機關

澳門特別行政區立法會不僅是立法機關，也是澳門特別行政區的民意代表機關。《澳門基本法》從這種民意代表機關的性質出發，對立法會的職權做了明確規定。

第一，行政長官領導下的政府須依法從多方面對立法會負責。澳門回歸前長期實行的總督制政治體制是建立在殖民統治的基礎上的，總督直接對葡萄牙總統負責?！栋拈T組織章程》沒有規定總督或其領導下的行政當局向立法會負責的條款。《澳門基本法》規定行政長官除對中央人民政府負責外，還必須對澳門特別行政區負責。以行政長官為行政首長的澳門特別行政區政府必須執行立法會通過并已生效的法律，定期向立法會做施政報告，以及答復立法會議員的質詢。但立法會沒有對政府主要官員投不信任票的權力。

第二，澳門立法會有權審核、通過政府提出的財政預算案；審議政府提出的預算執行情況的報告；根據政府提案決定稅收，批準由政府承擔的債務；聽取行政長官的施政報告并進行討論；就公共利益問題進行辯論；接受澳門居民申訴并做出處理；等等。

第三，澳門立法會有提出行政長官彈劾案的權力。如果澳門立法會全體議員1/3聯合動議，指控行政長官有嚴重違法或瀆職行為而不辭職，經立法會通過決議，可委托終審法院院長負責組成獨立的調查委員會進行調查。調查委員會認為有足夠證據構成上述指控，且立法會以全體議員2/3多數通過，則可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。

第四，在一定條件下，澳門特別行政區立法會可迫使行政長官辭職。這是《澳門基本法》設計的行政與立法互相制約的重要機制?！栋拈T基本法》規定行政長官在一定情況下可以解散立法會：①行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案；②立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或行政長官認為關系到澳門特別行政區整體利益的法案，經協商仍不能取得一致意見。而被解散后重選的立法會，在一定的條件下可以迫使行政長官辭職：①因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員2/3多數通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署；②因立法會拒絕通過財政預算案或關系到澳門特別行政區整體利益的法案而解散立法會，若重選的立法會繼續拒絕通過有爭議的原案，行政長官則必須辭職。

(三) 地方性的立法機關和地方性的民意機關

澳門立法會是地方性立法機關和地方性民意機關，這是由澳門特別行政區政治體制是地方政治體制的基本特性所決定的。澳門特別行政區的立法權并非本身所固有，而是全國人大授權其行使的；澳門特別行政區立法會的立法權不是無限的，不能對國防、外交和其他不屬于其自治范圍的事務進行立法；澳門特別行政區立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會若在一定條件下將其發回，該法律則立即失效。

澳門立法會有權就公共利益問題進行辯論。這里的公共利益，就是指本地的公共利益。立法會通過的財政預算案，須由行政長官上報中央人民政府備案。立法會有權提出對行政長官的彈劾案，但彈劾案通過后，須報中央人民政府決定。澳門特別行政區立法會議員必須宣誓擁護《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，效忠中華人民共和國澳門特別行政區。除此之外，立法會主席還必須宣誓效忠中華人民共和國。

行政與立法既互相配合又互相制約是《澳門基本法》起草政治體制條文的重要指導思想。在澳門特別行政區的政治體制中，行政與立法既互相配合又互相制約，而且重在配合。這不僅體現了澳門特別行政區政治體制屬于地方政治體制的特點，而且體現了澳門立法會屬于地方性立法機關和地方性民意機關的性質。