二 澳門立法會的性質(zhì)和地位

(一) 澳門特別行政區(qū)的唯一立法機(jī)關(guān)

關(guān)于立法機(jī)關(guān)，理論上有廣義、中義和狹義之分。廣義的立法機(jī)關(guān)，是指一切有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國家機(jī)關(guān)、組織和個人。根據(jù)這個定義，其制定的法律包括一切具有法律效力的規(guī)范性文件。其主體不僅包括議會這樣的立法機(jī)關(guān)，也包括行政機(jī)關(guān)和通過判例及司法解釋來創(chuàng)制法律的司法機(jī)關(guān)，甚至還包括政黨等某些政治組織，以及作為最高統(tǒng)治者的君主。中義的立法機(jī)關(guān)，是指有權(quán)制定、認(rèn)可、修改、解釋、補(bǔ)充或廢止法律的國家機(jī)關(guān)，這就排除了作為獨(dú)立立法主體的社會組織和個人。不過，這個定義既包括了作為立法機(jī)關(guān)的議會，也包括了行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。狹義的立法機(jī)關(guān)，是指制定、修改和廢除狹義意義上法律的國家機(jī)關(guān)，在絕大多數(shù)情況下就是指代議機(jī)關(guān)。憲法學(xué)上所指的立法機(jī)關(guān)，通常就是指這種狹義的立法機(jī)關(guān)。如我國憲法規(guī)定全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)，日本憲法規(guī)定國會是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，是國家唯一的立法機(jī)關(guān)。

澳門回歸前采用雙軌立法體制。《澳門組織章程》規(guī)定立法職能由總督和立法會行使，立法權(quán)由立法會和總督分享，總督有權(quán)制定與立法會法律具有同等效力的法令。但總督的立法權(quán)在這種雙軌立法體制中起主導(dǎo)作用：①凡未保留給葡萄牙立法機(jī)關(guān)和澳門立法會的事宜皆由總督立法；②凡立法會和總督均可立法的事項，總督皆可自行立法；③即使是立法會的有關(guān)立法事項，也可以授權(quán)總督立法；④若立法會被解散，其立法權(quán)歸屬總督行使；⑤絕對屬于立法會的立法事項僅限于立法會本身的制度，包括選舉、內(nèi)部組織和議員制度等。1976～1999年，由立法會通過的法律共計340部，由總督制定的法令共有1783部，立法會通過的340部法律中，約有36部為授權(quán)法?？偠竭€有權(quán)制定訓(xùn)令，其中包括“為在本澳生效但欠缺規(guī)章的法律或其他法規(guī)制定規(guī)章”, 1976～1999年，總督制定的訓(xùn)令共有6611條。《澳門基本法》第67條規(guī)定，澳門特別行政區(qū)立法會是澳門特別行政區(qū)的立法機(jī)關(guān)。這就明確了澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)專屬于澳門特別行政區(qū)立法會，立法會是澳門特別行政區(qū)唯一的立法機(jī)關(guān)，行政長官不再有權(quán)制定具有與法律同等效力的法令，行政長官制定的行政法規(guī)低于立法會通過的法律。

澳門特別行政區(qū)第13/2009號法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》規(guī)定，法律應(yīng)有確定、準(zhǔn)確和充分的內(nèi)容，應(yīng)清楚載明私人行為應(yīng)遵守的法律規(guī)范、行政活動應(yīng)遵循的行為規(guī)則，以及對司法爭訟做出裁判所應(yīng)依據(jù)的準(zhǔn)則，并規(guī)定下列事項須由法律予以規(guī)范：“(一)《基本法》和其他法律所規(guī)定的基本權(quán)利和自由及其保障的法律制度；(二) 澳門居民資格；(三) 澳門居留權(quán)制度；(四) 選民登記和選舉制度；(五) 訂定犯罪、輕微違反、刑罰、保安處分和有關(guān)前提；(六) 訂定行政違法行為的一般制度、有關(guān)程序及處罰，但不妨礙第七條第一款 (六) 項的規(guī)定；(七) 立法會議員章程；(八) 立法會輔助部門的組織、運(yùn)作和人員的法律制度；(九) 民法典和商法典；(十) 行政程序法典；(十一) 民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟制度和仲裁制度；(十二) 登記法典和公證法典；(十三)規(guī)范性文件和其他須正式公布的文件格式；(十四) 適用于公共行政工作人員的基本制度；(十五) 財政預(yù)算和稅收；(十六) 關(guān)于土地、地區(qū)整治、城市規(guī)劃和環(huán)境的法律制度；(十七) 貨幣、金融和對外貿(mào)易活動的法律制度；(十八) 所有權(quán)制度、公用征用和征收制度；(十九)《基本法》賦予立法會立法權(quán)限的其他事項?！?img alt="澳門特別行政區(qū)第13/2009號法律《關(guān)于訂定內(nèi)部規(guī)范的法律制度》第6條。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/7BD130/11228681703690406/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1749718907-WDL8G4NTqMVCXP9PvE0ELB8QTHEnUVDR-0-1776e1079d280e7ea8a5c4ff6c831b0d">這就說明了澳門立法會是真正具有廣泛立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)。

立法權(quán)是指立法機(jī)關(guān)制定、修改和廢除法律的權(quán)力。有一種意見認(rèn)為，立法權(quán)是指立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，不僅包括立法機(jī)關(guān)制定、修改和廢除法律的權(quán)力，而且包括立法機(jī)關(guān)的其他職權(quán)，如預(yù)算監(jiān)督、人事同意、彈劾和質(zhì)詢等權(quán)力。這種意見是不對的，這就將立法會的立法權(quán)和立法會的其他職權(quán)混為一談?！栋拈T基本法》第71條第1項規(guī)定，澳門立法會制定、修改、暫停實施和廢除法律，這就明確指出了澳門立法會的首要職權(quán)就是立法權(quán)。

(二) 澳門特別行政區(qū)的民意代表機(jī)關(guān)

澳門特別行政區(qū)立法會不僅是立法機(jī)關(guān)，也是澳門特別行政區(qū)的民意代表機(jī)關(guān)?！栋拈T基本法》從這種民意代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)出發(fā)，對立法會的職權(quán)做了明確規(guī)定。

第一，行政長官領(lǐng)導(dǎo)下的政府須依法從多方面對立法會負(fù)責(zé)。澳門回歸前長期實行的總督制政治體制是建立在殖民統(tǒng)治的基礎(chǔ)上的，總督直接對葡萄牙總統(tǒng)負(fù)責(zé)。《澳門組織章程》沒有規(guī)定總督或其領(lǐng)導(dǎo)下的行政當(dāng)局向立法會負(fù)責(zé)的條款?！栋拈T基本法》規(guī)定行政長官除對中央人民政府負(fù)責(zé)外，還必須對澳門特別行政區(qū)負(fù)責(zé)。以行政長官為行政首長的澳門特別行政區(qū)政府必須執(zhí)行立法會通過并已生效的法律，定期向立法會做施政報告，以及答復(fù)立法會議員的質(zhì)詢。但立法會沒有對政府主要官員投不信任票的權(quán)力。

第二，澳門立法會有權(quán)審核、通過政府提出的財政預(yù)算案；審議政府提出的預(yù)算執(zhí)行情況的報告；根據(jù)政府提案決定稅收，批準(zhǔn)由政府承擔(dān)的債務(wù)；聽取行政長官的施政報告并進(jìn)行討論；就公共利益問題進(jìn)行辯論；接受澳門居民申訴并做出處理；等等。

第三，澳門立法會有提出行政長官彈劾案的權(quán)力。如果澳門立法會全體議員1/3聯(lián)合動議，指控行政長官有嚴(yán)重違法或瀆職行為而不辭職，經(jīng)立法會通過決議，可委托終審法院院長負(fù)責(zé)組成獨(dú)立的調(diào)查委員會進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查委員會認(rèn)為有足夠證據(jù)構(gòu)成上述指控，且立法會以全體議員2/3多數(shù)通過，則可提出彈劾案，報請中央人民政府決定。

第四，在一定條件下，澳門特別行政區(qū)立法會可迫使行政長官辭職。這是《澳門基本法》設(shè)計的行政與立法互相制約的重要機(jī)制。《澳門基本法》規(guī)定行政長官在一定情況下可以解散立法會：①行政長官拒絕簽署立法會再次通過的法案；②立法會拒絕通過政府提出的財政預(yù)算案或行政長官認(rèn)為關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案，經(jīng)協(xié)商仍不能取得一致意見。而被解散后重選的立法會，在一定的條件下可以迫使行政長官辭職：①因兩次拒絕簽署立法會通過的法案而解散立法會，重選的立法會仍以全體議員2/3多數(shù)通過所爭議的原案，而行政長官仍拒絕簽署；②因立法會拒絕通過財政預(yù)算案或關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案而解散立法會，若重選的立法會繼續(xù)拒絕通過有爭議的原案，行政長官則必須辭職。

(三) 地方性的立法機(jī)關(guān)和地方性的民意機(jī)關(guān)

澳門立法會是地方性立法機(jī)關(guān)和地方性民意機(jī)關(guān)，這是由澳門特別行政區(qū)政治體制是地方政治體制的基本特性所決定的。澳門特別行政區(qū)的立法權(quán)并非本身所固有，而是全國人大授權(quán)其行使的；澳門特別行政區(qū)立法會的立法權(quán)不是無限的，不能對國防、外交和其他不屬于其自治范圍的事務(wù)進(jìn)行立法；澳門特別行政區(qū)立法會制定的法律須報全國人大常委會備案，全國人大常委會若在一定條件下將其發(fā)回，該法律則立即失效。

澳門立法會有權(quán)就公共利益問題進(jìn)行辯論。這里的公共利益，就是指本地的公共利益。立法會通過的財政預(yù)算案，須由行政長官上報中央人民政府備案。立法會有權(quán)提出對行政長官的彈劾案，但彈劾案通過后，須報中央人民政府決定。澳門特別行政區(qū)立法會議員必須宣誓擁護(hù)《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》，效忠中華人民共和國澳門特別行政區(qū)。除此之外，立法會主席還必須宣誓效忠中華人民共和國。

行政與立法既互相配合又互相制約是《澳門基本法》起草政治體制條文的重要指導(dǎo)思想。在澳門特別行政區(qū)的政治體制中，行政與立法既互相配合又互相制約，而且重在配合。這不僅體現(xiàn)了澳門特別行政區(qū)政治體制屬于地方政治體制的特點(diǎn)，而且體現(xiàn)了澳門立法會屬于地方性立法機(jī)關(guān)和地方性民意機(jī)關(guān)的性質(zhì)。