三 澳門立法會產生辦法的功能和使命

(一) 選拔合適的民意代表

澳門立法會是澳門特別行政區的立法機關，負責制定、修改、暫停實施和廢除法律，并代表社會議決財政、監督政府。議員是代表全體市民參政議政的政治人物。他們既應具有為市民服務和報效社會的政治抱負，還應具有一定的社會親和力和社會領導能力。這就要求必須有一個適當的產生辦法，以便能夠選出具有社會代表性的、最宜承擔立法會議員職責的人士進入立法會從事立法工作。

議員應當是社會精英，應當具備古典政治哲學里所說的才智和美德。麥迪遜 (James Madison, 1751～1836) 指出，共和政體下當選的議員應當具有能“辨識國家的真實利益”的智慧，“他們的愛國熱情，他們對正義的熱愛，不可能為了眼前的利益或部分人的利益，犧牲國家利益和正義”,“人民代表所表達的大眾愿望很可能比人民自己的聲音更符合公共利益”。密爾 (John Stuart Mill, 1806～1873) 在其著作《代議制政府》中認為，代議制是理想中最好的政府形式，“使社會中現有的一般水平的智力和誠實，以及社會中最有智慧的成員的個人的才智和美德，更直接地對政府施加影響”。這里所說的“一般智力和誠實”者，是指普通市民，而社會中最有智慧者，是指選出的議員。密爾同時還指出，代議制政府有兩個缺陷和危險：①立法機關智力條件不足，即議員的無知和無能；②立法機關受到和社會普遍福利不同的利益的影響。第一個缺陷和危險導致立法機關不能有效行使其監督和制約職能，第二個缺陷和危險導致“階級立法”。這兩個缺陷和危險，應該說在不同的國家和地區所建立的立法機關中都有不同程度的存在。

立法會不僅由能夠代表他人參與政治決策和政治監督的社會精英人士組成，而且其本身體現了廣泛代表性的要求。代表性有兩種基本的表現形式：一是地域代表性。“每個地區，無論是城市、鄉村、省或者選區，在立法機關都有其選出來的，并對本地區負責的代表。”二是職業代表性。這是指職業團體，企業，行業協會如工會、商會、農會、教育工會、律師工會、醫師工會等作為選舉代表的基本單位，使每一種職業在立法機關里都有其代表。

立法會產生辦法應當體現立法會的廣泛代表性。這種廣泛代表性在本質上是由立法會的職能決定的，是指在有一定社會身份和社會功能縮影的基礎上兼顧社會各個界別的均衡參與。所謂社會身份縮影，是指既然社會上有男女之分，有老年人和年輕人之分，那么立法會中應當既有男性議員，也有女性議員，既有年紀較大的議員，也有年輕的議員。所謂社會功能縮影，是指社會各個階層可以劃分為不同的功能界別，如果法律界是社會功能的一部分，那么代表中應該有法律界人士。

立法會是澳門特別行政區的立法機關，具有澳門社會民意代表機關的性質，社會上不同階層、不同界別和不同利益團體都應當有一定的代表參加立法會，即“立法機關應在某種程度上是‘社會的一面鏡子’，不論是看起來，還是在感覺上、想法上、行動上，都能反映人民的整體意愿。一個對社會描述充分的立法機關應該具備能反映男人與女人、年輕人與老人、富人與窮人意愿的代表，并能表達社會中擁有不同宗教信仰，使用不同語言的小區以及不同族群的聲音”。立法會產生辦法既要考慮公平性，也要考慮各種身份的人都有一定比例，方方面面都要兼顧；既要保證澳門社會中優秀的合適的人才參與立法會，也要保證選出不同界別和不同階層的人士組成立法會。

(二) 實現居民的民主參與

澳門回歸，結束了葡萄牙對澳門長期的殖民統治，中國人在自己的土地上當家做主。《澳門基本法》規定了澳門居民享有參與政治的廣泛民主權利。這些民主權利包括參加行政長官選舉、參加立法會選舉及擔任政府公職，以及以各種方式參與討論公共事務等。選舉是當代民主政治的要素。參加立法會選舉及當選為立法會議員，是澳門居民參與政治生活的重要途徑。

《澳門基本法》第26條明確規定：“澳門特別行政區永久性居民依法享有選舉權和被選舉權。”澳門永久性居民依法享有選舉權和被選舉權，是指依法選舉立法會議員及被選舉為立法會議員，參加行政長官選舉及被選舉為行政長官候任人。這里的選舉權和被選舉權，既可以通過直接選舉制度行使，也可以通過間接選舉制度行使；既可以通過地域代表制的形式行使，也可以通過職業代表制的形式行使。

關于選舉權的性質，憲法學理論上主要有以下幾種觀點。①固有權利說。這種觀點認為，選舉為公民的一項當然享有的固有權利，既非法律所賦予，也非法律能剝奪。因此，應當實行無限制的廣泛的普遍選舉，除不能表達自己意志或明顯有礙公共秩序者，選舉權不得被限制；公民有行使選舉權的絕對自由，有投票和不投票的自由。②社會義務說。這種觀點認為，在當代民主政治體制下，選舉是憲法上產生立法機關和通過其他選舉產生政權機關的制度和方式，也是憲法為實現國家目的而賦予公民的社會職務和社會責任。因此，法律可以基于社會利益而規定選民行使選舉權的相當資格，對選舉權做出必要的限制，如國籍、年齡、居住期限和住所等；公民負有選舉投票的義務，不得放棄和轉讓。③權利義務說。這種學說認為，選舉權具有權利和義務的雙重性質，是法律賦予公民的一項權利，并非公民本身所固有，法律可以對公民的選舉權做出資格限制；然而，此項權利是為了公共利益而設定的，具有“社會職務”的性質，參加選舉是公民執行社會公益的行為，國家在必要時可以禁止其任意放棄。許多國家和地區建立選舉制度就是以權利義務說為理論基礎的。澳門特別行政區第12/2000號法律《選民登記法》第2條規定，凡具有選舉資格的自然人或法人，均有權利和公民義務做選民登記；《澳門特別行政區立法會選舉法》第95條規定，“選舉是一項權利和公民義務”，不僅指出選舉是一項基本權利，還強調選舉是一項公民義務。不過，《澳門特別行政區立法會選舉法》沒有規定放棄投票者的法律責任。

立法會產生辦法不僅要保證廣大澳門居民的民主參與，還要保證澳門居民的均衡參與。均衡參與是指澳門各屆立法會在實現民主權利的過程中應當有所平衡，既不能缺乏某種社會群體，也不能使某種社會群體過分參與和主導特別行政區的民主政治。均衡參與就必須兼顧社會各界別、各階層的利益。澳門是一個實行資本主義制度和生活方式的微型社會，勞工階層或低收入人士為大多數，其利益必須得到照顧和重視。同時，工商金融界、專業中產人士和各行業代表在資本主義經濟和社會結構中起著舉足輕重的作用，都必須有適當且必要的政治參與。

(三) 滿足立法會行使職能需求

澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的民意代表機關和代議機關，也是澳門特別行政區唯一的立法機關。這就決定了立法會的職能主要包括立法職能和監督職能。立法職能是澳門立法會的首要職能。立法會有權就澳門特別行政區自治范圍內的任何事宜制定、修改、暫停實施和廢除法律。《澳門基本法》對法律議案的提出、審議、表決和生效做了明確規定。議員和特別行政區政府都有權向立法會提出法案。然而，兩者提案的范圍不同：特別行政區政府可以提出澳門特別行政區高度自治范圍內的所有法案，而議員不能提出涉及公共收支、政治體制或特別行政區政府運作的議案，議員在提出涉及特別行政區政府政策的議案時，必須得到行政長官的書面同意。立法會的監督職能通常意義上是指立法會對特別行政區政府的施政方針和日常工作進行監督，使其施政結果達到預定目標。這包括：①審核通過特別行政區政府提出的財政預算案；②審議特別行政區政府提出的預算執行情況報告；③根據特別行政區政府提案決定稅收，批準由政府承擔的債務；④聽取施政報告并進行辯論；⑤質詢；⑥就公共利益問題進行辯論。

立法會要有效行使上述兩種職能，首先就要對立法會議員的組成提出內在的結構性要求，即立法會議員必須具備代表性、專業性和社會認受性。議員的代表性，是指立法會議員是社會利益的代表者，代表社會各界的意志和利益制定法律，監督政府。議員就像一個中間人，一頭連著特別行政區的政府機關，另一頭連著澳門廣大居民。立法權以及落實立法權的運作規則只能在人民的參與和同意中才能獲得合法性來源和正當性基礎。議員的專業性，是指立法會議員必須具備進行立法的知識、能力和技巧。立法本身就是制定、修改和廢除法律的具有專業性和技術性的活動。立法是由特定主體即立法機關所進行的專有活動。其他任何組織、團體和個人，非經立法機關授權都不得進行這項活動。議員的社會認受性，是指立法會議員本身被社會民眾認可的程度。立法會無論是制定法律還是監督政府，其本身都是社會利益協調和社會利益博弈的過程。這就要求議員本身應當具備社會認受性。社會認受性建立在議員具有充分代表性和足夠專業性的基礎上，如果缺少社會認受性，就會使議員在履行議員職責時遭到社會的漠視，不能與社會密切互動、溝通，立法會的職能也就無法有效行使。這也就要求立法會必須從制度上保證產生具有充分代表性、足夠專業性和社會認受性的立法會議員。

“一國兩制”的宗旨是在維護國家主權、安全和發展利益的前提下保持特別行政區長期的繁榮穩定。澳門特區行政區立法會是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分，同特別行政區其他政府機構一道，肩負著維護國家主權、安全、發展利益和澳門特別行政區長期繁榮穩定的政治責任。澳門特別行政區立法會無論是在行使立法職能的過程中還是在行使監督職能的過程中，都必須服務于“一國兩制”這個最根本的宗旨。澳門特別行政區立法會產生辦法必須滿足于立法會職能的充分實現，從而服務于“一國兩制”的宗旨。