一 澳門立法會是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分

(一) 澳門特別行政區(qū)政治體制的特點

澳門特別行政區(qū)作為直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域，在中央人民政府授權(quán)下，實行“澳人治澳”，高度自治。在特別行政區(qū)的管理架構(gòu)上，設(shè)立既對中央人民政府負責(zé)又對特別行政區(qū)負責(zé)的行政長官，設(shè)立分別履行行政管理、立法和司法職能的行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)，使行政與立法互相配合又互相制約，確保司法獨立。這套政治體制既不同于原來在澳門實行的總督制，也不同于內(nèi)地的人民代表大會制度，而是保留和吸收了原來在澳門實行的總督制和西方三權(quán)分立體制的一些合理成分，在遵循憲法關(guān)于中央與地方相互關(guān)系原則的基礎(chǔ)上所創(chuàng)制的一套新的政治體制。

這是一種以行政為主導(dǎo)的政治體制。所謂行政主導(dǎo)，是指在行政與立法的關(guān)系中，行政長官的法律地位比立法機關(guān)的法律地位要高一些，行政長官的職權(quán)廣泛而且大一些，行政長官在特別行政區(qū)政治生活中起主要作用。這種政治體制也可以稱為行政長官制，具有以下三個特點。

1．行政長官具有雙重法律地位，既是特別行政區(qū)的地區(qū)首長，又是特別行政區(qū)的行政首長

澳門特別行政區(qū)是我國的一個具有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。行政長官作為特別行政區(qū)的地區(qū)首長，代表澳門特別行政區(qū)，行政長官作為特別行政區(qū)的行政首長，領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府。行政長官的這種雙重法律地位，是由澳門特別行政區(qū)的法律地位決定的。第一，澳門特別行政區(qū)實行高度自治，而澳門特別行政區(qū)與中央人民政府的關(guān)系是一種地方與中央的關(guān)系，這就需要有一個地位在行政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)之上的地區(qū)首長，代表澳門特別行政區(qū)與中央人民政府進行聯(lián)系，協(xié)調(diào)澳門特別行政區(qū)內(nèi)部的社會關(guān)系和各種工作；第二，澳門特別行政區(qū)在中央人民政府授權(quán)下享有處理一定對外事務(wù)的權(quán)力，并能夠以“中國澳門”的名義單獨地同世界各國、各地區(qū)以及有關(guān)國際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)國際協(xié)議，這就需要行政長官作為澳門特別行政區(qū)的代表，進行各種禮儀性和實質(zhì)性活動；第三，為保證《澳門基本法》在澳門特別行政區(qū)的正確實施，落實對澳門特別行政區(qū)的有效管理，必須將一定實權(quán)賦予行政長官，讓其領(lǐng)導(dǎo)特別行政區(qū)政府，負責(zé)執(zhí)行基本法和其他適用于澳門特別行政區(qū)的法律。

行政長官的這種雙重法律地位，決定了行政長官具有廣泛的職權(quán)：①執(zhí)行基本法和依照基本法適用于澳門特別行政區(qū)的其他法律；②簽署立法會通過的法律，制定行政法規(guī)并頒布執(zhí)行；③領(lǐng)導(dǎo)澳門特別行政區(qū)政府，決定政府政策，發(fā)布行政命令；④提名并報請中央人民政府任命政府主要官員和檢察長，委任部分立法會議員，任免行政會委員，依照法定程序任免各級法院院長、法官、檢察官和公職人員；⑤執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的事務(wù)發(fā)出的指令，代表澳門特別行政區(qū)政府處理中央人民政府授權(quán)的對外事務(wù)和其他事務(wù)；⑥其他職權(quán)，如依法頒授澳門特別行政區(qū)獎?wù)潞蜆s譽稱號，依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；等等。

2．行政長官在整個政治體制中居于核心地位并主導(dǎo)政治體制的運作

行政長官的雙重法律地位，決定了行政長官在整個特別行政區(qū)的政治體制中居于核心地位并主導(dǎo)政治體制運作。行政長官的權(quán)力涉及行政管理、立法和司法方面。在行政管理方面，行政長官提名并報請中央人民政府任命政府主要官員，組成澳門特別行政區(qū)政府并領(lǐng)導(dǎo)政府，任免公職人員，行政長官直接掌握并行使中央人民政府授予的行政管理權(quán)，決定政府決策，發(fā)布行政命令。在立法方面，行政長官不再享有立法權(quán)，也不兼任立法會主席，但立法會通過的法案必須經(jīng)行政長官簽署后才能生效，行政長官還在立法工作中承擔(dān)著提出法案的重要責(zé)任，有關(guān)公共收支、政治體制或政府運作的議案，只能在行政長官簽署后由政府向立法會提出；議員若提出涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。司法方面，行政長官根據(jù)法官推薦委員會的意見任命法官，并從法官中選任法院院長，行政長官提名并報請中央人民政府任命檢察長，并根據(jù)檢察長的提名任命檢察官；行政長官還有權(quán)依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。按照基本法的規(guī)定，設(shè)立澳門特別行政區(qū)行政會這一協(xié)助行政長官決策的機構(gòu)，行政會的委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任；等等。

行政與立法既互相配合又互相制約且重在配合，是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要指導(dǎo)思想。澳門是我國的一個享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，實行資本主義制度和生活方式，為了維護國家的主權(quán)、安全和發(fā)展利益，保持澳門特別行政區(qū)的長期繁榮穩(wěn)定，因此不能實行以立法為主導(dǎo)，更不能突出政黨政治，而應(yīng)當(dāng)突出行政主導(dǎo)，在行政與立法互相制約的基礎(chǔ)上講求行政與立法的互相配合。如果一味地講求權(quán)力的互相制約，而不講求權(quán)力的互相配合，就會導(dǎo)致政局不穩(wěn)，不利于“一國兩制”事業(yè)的順利發(fā)展。如《澳門基本法》規(guī)定行政長官有權(quán)將立法會通過的法案發(fā)回重議，如果立法會再次以2/3多數(shù)通過原案，行政長官則必須簽署或解散立法會；立法會有權(quán)拒絕通過政府提出的財政預(yù)算案，或行政長官認為關(guān)系到澳門特別行政區(qū)整體利益的法案，亦有權(quán)解散立法會；但是，行政長官在其任期內(nèi)只能解散立法會一次。這其中就體現(xiàn)了在行政與立法互相制約的基礎(chǔ)上講求行政與立法互相配合，且重在配合的精神。

《澳門基本法》設(shè)計的司法獨立是在澳門特別行政區(qū)行政長官制這一政治體制下運作的：①澳門特別行政區(qū)各級法院法官，根據(jù)當(dāng)?shù)胤ü佟⒙蓭熀椭耸拷M成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命；②澳門特別行政區(qū)各級法院院長由行政長官從法官中選任；③只有在法官無力履行其職責(zé)或其行為與所任職務(wù)不相稱的情況下，行政長官才可根據(jù)由終審法院院長任命的不少于3名當(dāng)?shù)胤ü俳M成的審議庭的建議，予以免職，其中法官的免職由行政長官根據(jù)由立法會議員組成的審議委員會的建議決定；④終審法院法官和院長的任命和免職，由行政長官上報全國人大常委會備案；⑤法院對國防、外交等國家行為無管轄權(quán)，法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題時，應(yīng)取得行政長官就該等問題發(fā)出的證明文件，上述文件對法院有約束力，行政長官在發(fā)出證明文件前須取得中央人民政府的證明書。

3．行政長官實行雙重負責(zé)制，既向中央人民政府負責(zé)，也向澳門特別行政區(qū)負責(zé)

回歸前澳門實行總督制，總督是除法院外葡萄牙政府在澳門地區(qū)的總代表。葡萄牙政府通過總督對澳門實施管治。總督由葡萄牙共和國總統(tǒng)任命并授予職權(quán)，對總統(tǒng)負責(zé)。總督的任期法律沒有規(guī)定，一般是和葡萄牙總統(tǒng)的任期一致。未經(jīng)葡萄牙總統(tǒng)事先同意，總督不得離開澳門前往其他地區(qū)。總督由葡萄牙委派，并僅對葡萄牙總統(tǒng)負責(zé)，而不對其管治下的當(dāng)?shù)鼐用褙撠?zé)，這是總督制的根本特點。澳門回歸后，行政主導(dǎo)的政治體制與回歸前的總督制有很多不同。

按照行政主導(dǎo)的政治體制，行政長官既對中央人民政府負責(zé)，又對澳門特別行政區(qū)負責(zé)。行政長官對中央人民政府負責(zé)，體現(xiàn)在以下五個方面：①必須宣誓效忠中華人民共和國及澳門特別行政區(qū)，擁護并執(zhí)行基本法；②必須執(zhí)行中央人民政府就基本法規(guī)定的有關(guān)事務(wù)發(fā)出的指令等；③必須為中央人民政府管理與澳門特別行政區(qū)有關(guān)的防務(wù)和外交事務(wù)提供支持；④必須盡忠職守地維護國家的主權(quán)、統(tǒng)一、安全和發(fā)展利益；⑤必須就基本法的執(zhí)行情況和特別行政區(qū)重大事項向中央人民政府進行述職、報告；等等。行政長官對澳門特別行政區(qū)負責(zé)，則體現(xiàn)在以下三個方面：①廉潔奉公，盡忠職守地為澳門特別行政區(qū)及居民服務(wù)，對澳門特別行政區(qū)居民負責(zé)；②領(lǐng)導(dǎo)好特別行政區(qū)政府，處理好高度自治范圍內(nèi)的事務(wù)，致力于維護澳門社會的穩(wěn)定和發(fā)展，對澳門特別行政區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展負責(zé)；③行政長官本人和其所領(lǐng)導(dǎo)的特別行政區(qū)政府要執(zhí)行立法會通過并已經(jīng)生效的法律，定期向立法會做施政報告，答復(fù)立法會議員提出的質(zhì)詢等。澳門立法會有權(quán)對有嚴重違法或瀆職行為的行政長官提出彈劾案，以及在一定條件下迫使行政長官辭職。

(二) 澳門特別行政區(qū)的政治體制是地方性政治體制

澳門特別行政區(qū)政治體制的設(shè)計首先體現(xiàn)國家主權(quán)原則。澳門特別行政區(qū)是直轄于中央人民政府的地方行政區(qū)域，地方行政區(qū)域的政治體制必然屬于地方性政治體制。澳門特別行政區(qū)政治體制的地方性政治體制特點在多個方面有深刻體現(xiàn)。

第一，澳門特別行政區(qū)的高度自治權(quán)來源于中央人民政府授權(quán)。政治體制是為管理公共事務(wù)而制定的一系列取得權(quán)力、運用權(quán)力以及限制權(quán)力的規(guī)則總和。權(quán)力的來源在根本上決定著權(quán)力的運用及其限制問題。澳門特別行政區(qū)的權(quán)力并非澳門特別行政區(qū)本身所固有，而是中央授予的。《澳門基本法》明確指出了這種權(quán)力的來源，即中華人民共和國全國人民代表大會授權(quán)澳門特別行政區(qū)實行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，并規(guī)定澳門特別行政區(qū)還可以享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務(wù)委員會或中央人民政府授予其的其他權(quán)力。行政長官制是在中央授權(quán)的基礎(chǔ)上運作的。

第二，澳門特別行政區(qū)享有的高度自治權(quán)是有限的。澳門特別行政區(qū)的政治體制僅限于對本地內(nèi)部事務(wù)實行高度自治，高度自治不是“完全自治”，中央保留著國防、外交以及其他不屬于高度自治范圍的權(quán)力。澳門特別行政區(qū)立法會不能對有關(guān)國防、外交和其他不屬于自治范圍的事務(wù)進行立法。澳門特別行政區(qū)法院只能管轄澳門特別行政區(qū)內(nèi)部的法律案件，而對國防、外交等國家行為無管轄權(quán)。因此，行政長官制是在權(quán)力有限的范圍內(nèi)運作的。

第三，澳門特別行政區(qū)既沒有“自組織權(quán)”，也不能自行組織政府。所謂“自組織權(quán)”，是指“以本已法律規(guī)定本身組織之權(quán)”。《澳門基本法》是由全國人大制定，而非由澳門自行制定，澳門特別行政區(qū)的政治體制由中央通過基本法確定，而非澳門本地自行確定。行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生后，由中央人民政府任命；政府主要官員和檢察長由行政長官提名，由中央人民政府任命，中央人民政府根據(jù)行政長官的建議，免除政府主要官員和檢察長的職務(wù)；終審法院法官和院長由行政長官依照法定程序進行任命和免職，并報全國人大常委會備案。

第四，中央對澳門特別行政區(qū)實行高度自治有監(jiān)督的權(quán)力和職責(zé)。澳門特別行政區(qū)政治體制在其內(nèi)部建立權(quán)力監(jiān)督機制，如行政主導(dǎo)、行政與立法既互相配合又互相制約、司法獨立就是這些監(jiān)督機制的表現(xiàn)原則，然而澳門特別行政區(qū)還受到中央的監(jiān)督。這是由澳門特別行政區(qū)的權(quán)力來自中央授權(quán)這一原理所決定的。《澳門基本法》由國家最高權(quán)力機關(guān)制定，并且只有國家最高權(quán)力機關(guān)才享有基本法的修改權(quán)，中央負有保證《澳門基本法》在澳門特別行政區(qū)正確實施的職責(zé)。這些監(jiān)督機制主要有：①《澳門基本法》規(guī)定行政長官負責(zé)執(zhí)行基本法，并對中央人民政府負責(zé)，并在此基礎(chǔ)上建立起行政長官向中央述職的制度。②澳門特別行政區(qū)的財政預(yù)算和決算報中央人民政府備案。③澳門立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大常委會在征詢其所屬的澳門基本法委員會的意見后，如果認為特別行政區(qū)立法機關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不做修改。經(jīng)全國人大常委會發(fā)回的法律立即失效。該法律的失效，除特別行政區(qū)的法律另有規(guī)定外，無溯及力。④澳門法院在全國人大常委會授權(quán)下有權(quán)解釋基本法，但如果特別行政區(qū)法院在審理案件時需要對本法關(guān)于中央管理的事務(wù)或中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件做出不可上訴的終局判決前，應(yīng)由終審法院提請全國人大常委會對有關(guān)條款做出解釋。如果全國人大常委會做出解釋，特別行政區(qū)法院在引用該條款時則應(yīng)以全國人大常委會的解釋為準(zhǔn)。但在此之前做出的判決不受影響。

因此，澳門特別行政區(qū)的行政長官制是從屬于整個國家政治制度，是在整個國家政治制度的框架內(nèi)運作的。《澳門基本法》設(shè)計的政治體制首先是一種地方政治體制。這就從根本上決定了立法會產(chǎn)生的方式和原則。

(三) 澳門立法會是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分

政治體制是政權(quán)的組織形式、活動原則及其各種政治權(quán)力互相運作的關(guān)系，亦即行政機關(guān)、立法機關(guān)和司法機關(guān)等在運作過程中所必須遵循的制度和機制。其基本內(nèi)容包括：①行政、立法和司法等政權(quán)機關(guān)的職權(quán)范圍；②行政、立法和司法等政權(quán)機關(guān)的關(guān)系；③行政、立法和司法等政權(quán)機關(guān)的產(chǎn)生方式。

澳門特別行政區(qū)政治體制是澳門特別行政區(qū)行使中央授予的高度自治權(quán)的制度載體和制度保障。《澳門基本法》第四章以“政治體制”為標(biāo)題，規(guī)定了行政長官、行政機關(guān)、立法機關(guān)、司法機關(guān)、市政機構(gòu)、公務(wù)人員和宣誓效忠等內(nèi)容，規(guī)定了各種政權(quán)機關(guān)的法律地位、性質(zhì)、職權(quán)及其相互關(guān)系，確立了以行政長官為權(quán)力核心的適合澳門實際情況的澳門特別行政區(qū)政治體制。《澳門基本法》對澳門立法會的性質(zhì)、地位、作用、產(chǎn)生、組成、職權(quán)、議事規(guī)則、議員的資格喪失等問題等做了明確規(guī)定，《澳門基本法》附件二對立法會產(chǎn)生的具體辦法做了明確規(guī)定。澳門立法會是澳門特別行政區(qū)政治體制的重要組成部分。

《澳門基本法》第67條明確規(guī)定，澳門特別行政區(qū)立法會是澳門特別行政區(qū)的立法機關(guān)。這就明確指出了立法會的性質(zhì)和地位是立法機關(guān)，負責(zé)制定、修改、暫停實施和廢除澳門特別行政區(qū)的法律。法律是一種由規(guī)則組成的體系，經(jīng)由政權(quán)機關(guān)施以強制力量，設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，規(guī)定“這可以做”或“這不可以做”,“這是你的權(quán)利”或“這不是你的權(quán)利”，通過規(guī)范個人行為，達到管理社會的目的。澳門特別行政區(qū)立法會負責(zé)制定法律，形成澳門特別行政區(qū)的法律體系，設(shè)定澳門居民的權(quán)利和義務(wù)，澳門特別行政區(qū)的行政機關(guān)負責(zé)執(zhí)行法律，澳門特別行政區(qū)的司法機關(guān)根據(jù)立法會制定的法律裁定法律糾紛，從而構(gòu)成完整的法治系統(tǒng)。

回歸前，澳門立法會只能就專屬澳門且不屬于葡萄牙主權(quán)機構(gòu)的事項進行立法，葡萄牙憲法規(guī)定了專屬葡萄牙主權(quán)機構(gòu)的事項，包括人的身份、司法制度和刑事立法等。而《澳門基本法》第18條規(guī)定，除了有關(guān)國防、外交和其他不屬于特別行政區(qū)自治范圍內(nèi)的事項外，澳門立法機關(guān)均享有立法權(quán)。澳門特別行政區(qū)立法會有權(quán)制定和修改涉及刑法、民法、商法、刑事訴訟法、民事訴訟法等各方面的法律，既可制定單行性法律，也可制定法典性法律。回歸前，澳門立法會是一個在殖民統(tǒng)治下與行政機關(guān)分享立法權(quán)的機構(gòu)，并不享有專屬立法權(quán)；回歸后，澳門立法會則成為一個在高度自治下享有專屬立法權(quán)的立法機構(gòu)。聯(lián)邦制國家的憲法通常規(guī)定聯(lián)邦具有立法權(quán)，而在單一制國家，憲法也對中央的立法權(quán)做出了明確規(guī)定。一般來說，屬于聯(lián)邦或中央的專屬立法權(quán)包括：①財政、貿(mào)易，包括發(fā)行貨幣、管理關(guān)稅、征稅、國家信用借款、國外貿(mào)易、州際商務(wù)、糧食貿(mào)易等；②經(jīng)濟，包括工業(yè)資產(chǎn)的法律保護，原子能立法，管理聯(lián)邦鐵路與航空，管理中央管轄的水道和航運，郵政，電信，征用土地的原則，防治污染的立法等；③民事立法、刑事立法和治安；④聯(lián)邦國籍；⑤度量衡、歷法；⑥涉外事務(wù)，包括外交，與外國宣戰(zhàn)、媾和或訂立同盟、條約等。澳門立法會的立法權(quán)遠遠超過上述內(nèi)容。

澳門特別行政區(qū)政治體制是高度自治和“澳人治澳”的制度保障，因此立法會產(chǎn)生辦法必須體現(xiàn)高度自治和“澳人治澳”的精神。高度自治首先是依法自治，“澳人治澳”首先是民主治澳，但無論是依法自治還是民主治澳，都離不開澳門立法會的有效運作。立法是匯集和整合民意的過程，立法權(quán)是一項反映和代表民意的政治權(quán)力，立法會產(chǎn)生辦法是廣大澳門居民通過民主程序治理澳門的制度保障。