一 澳門立法會是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分

(一) 澳門特別行政區政治體制的特點

澳門特別行政區作為直轄于中央人民政府的地方行政區域，在中央人民政府授權下，實行“澳人治澳”，高度自治。在特別行政區的管理架構上，設立既對中央人民政府負責又對特別行政區負責的行政長官，設立分別履行行政管理、立法和司法職能的行政機關、立法機關、司法機關，使行政與立法互相配合又互相制約，確保司法獨立。這套政治體制既不同于原來在澳門實行的總督制，也不同于內地的人民代表大會制度，而是保留和吸收了原來在澳門實行的總督制和西方三權分立體制的一些合理成分，在遵循憲法關于中央與地方相互關系原則的基礎上所創制的一套新的政治體制。

這是一種以行政為主導的政治體制。所謂行政主導，是指在行政與立法的關系中，行政長官的法律地位比立法機關的法律地位要高一些，行政長官的職權廣泛而且大一些，行政長官在特別行政區政治生活中起主要作用。這種政治體制也可以稱為行政長官制，具有以下三個特點。

1．行政長官具有雙重法律地位，既是特別行政區的地區首長，又是特別行政區的行政首長

澳門特別行政區是我國的一個具有高度自治權的地方行政區域，直轄于中央人民政府。行政長官作為特別行政區的地區首長，代表澳門特別行政區，行政長官作為特別行政區的行政首長，領導特別行政區政府。行政長官的這種雙重法律地位，是由澳門特別行政區的法律地位決定的。第一，澳門特別行政區實行高度自治，而澳門特別行政區與中央人民政府的關系是一種地方與中央的關系，這就需要有一個地位在行政機關、立法機關和司法機關之上的地區首長，代表澳門特別行政區與中央人民政府進行聯系，協調澳門特別行政區內部的社會關系和各種工作；第二，澳門特別行政區在中央人民政府授權下享有處理一定對外事務的權力，并能夠以“中國澳門”的名義單獨地同世界各國、各地區以及有關國際組織保持和發展關系，簽訂和履行有關國際協議，這就需要行政長官作為澳門特別行政區的代表，進行各種禮儀性和實質性活動；第三，為保證《澳門基本法》在澳門特別行政區的正確實施，落實對澳門特別行政區的有效管理，必須將一定實權賦予行政長官，讓其領導特別行政區政府，負責執行基本法和其他適用于澳門特別行政區的法律。

行政長官的這種雙重法律地位，決定了行政長官具有廣泛的職權：①執行基本法和依照基本法適用于澳門特別行政區的其他法律；②簽署立法會通過的法律，制定行政法規并頒布執行；③領導澳門特別行政區政府，決定政府政策，發布行政命令；④提名并報請中央人民政府任命政府主要官員和檢察長，委任部分立法會議員，任免行政會委員，依照法定程序任免各級法院院長、法官、檢察官和公職人員；⑤執行中央人民政府就基本法規定的事務發出的指令，代表澳門特別行政區政府處理中央人民政府授權的對外事務和其他事務；⑥其他職權，如依法頒授澳門特別行政區獎章和榮譽稱號，依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰；等等。

2．行政長官在整個政治體制中居于核心地位并主導政治體制的運作

行政長官的雙重法律地位，決定了行政長官在整個特別行政區的政治體制中居于核心地位并主導政治體制運作。行政長官的權力涉及行政管理、立法和司法方面。在行政管理方面，行政長官提名并報請中央人民政府任命政府主要官員，組成澳門特別行政區政府并領導政府，任免公職人員，行政長官直接掌握并行使中央人民政府授予的行政管理權，決定政府決策，發布行政命令。在立法方面，行政長官不再享有立法權，也不兼任立法會主席，但立法會通過的法案必須經行政長官簽署后才能生效，行政長官還在立法工作中承擔著提出法案的重要責任，有關公共收支、政治體制或政府運作的議案，只能在行政長官簽署后由政府向立法會提出；議員若提出涉及政府政策的議案，在提出前必須得到行政長官的書面同意。司法方面，行政長官根據法官推薦委員會的意見任命法官，并從法官中選任法院院長，行政長官提名并報請中央人民政府任命檢察長，并根據檢察長的提名任命檢察官；行政長官還有權依法赦免或減輕刑事罪犯的刑罰。按照基本法的規定，設立澳門特別行政區行政會這一協助行政長官決策的機構，行政會的委員由行政長官從政府主要官員、立法會議員和社會人士中委任；等等。

行政與立法既互相配合又互相制約且重在配合，是澳門特別行政區政治體制的重要指導思想。澳門是我國的一個享有高度自治權的地方行政區域，實行資本主義制度和生活方式，為了維護國家的主權、安全和發展利益，保持澳門特別行政區的長期繁榮穩定，因此不能實行以立法為主導，更不能突出政黨政治，而應當突出行政主導，在行政與立法互相制約的基礎上講求行政與立法的互相配合。如果一味地講求權力的互相制約，而不講求權力的互相配合，就會導致政局不穩，不利于“一國兩制”事業的順利發展。如《澳門基本法》規定行政長官有權將立法會通過的法案發回重議，如果立法會再次以2/3多數通過原案，行政長官則必須簽署或解散立法會；立法會有權拒絕通過政府提出的財政預算案，或行政長官認為關系到澳門特別行政區整體利益的法案，亦有權解散立法會；但是，行政長官在其任期內只能解散立法會一次。這其中就體現了在行政與立法互相制約的基礎上講求行政與立法互相配合，且重在配合的精神。

《澳門基本法》設計的司法獨立是在澳門特別行政區行政長官制這一政治體制下運作的：①澳門特別行政區各級法院法官，根據當地法官、律師和知名人士組成的獨立委員會的推薦，由行政長官任命；②澳門特別行政區各級法院院長由行政長官從法官中選任；③只有在法官無力履行其職責或其行為與所任職務不相稱的情況下，行政長官才可根據由終審法院院長任命的不少于3名當地法官組成的審議庭的建議，予以免職，其中法官的免職由行政長官根據由立法會議員組成的審議委員會的建議決定；④終審法院法官和院長的任命和免職，由行政長官上報全國人大常委會備案；⑤法院對國防、外交等國家行為無管轄權，法院在審理案件中遇有涉及國防、外交等國家行為的事實問題時，應取得行政長官就該等問題發出的證明文件，上述文件對法院有約束力，行政長官在發出證明文件前須取得中央人民政府的證明書。

3．行政長官實行雙重負責制，既向中央人民政府負責，也向澳門特別行政區負責

回歸前澳門實行總督制，總督是除法院外葡萄牙政府在澳門地區的總代表。葡萄牙政府通過總督對澳門實施管治。總督由葡萄牙共和國總統任命并授予職權，對總統負責。總督的任期法律沒有規定，一般是和葡萄牙總統的任期一致。未經葡萄牙總統事先同意，總督不得離開澳門前往其他地區。總督由葡萄牙委派，并僅對葡萄牙總統負責，而不對其管治下的當地居民負責，這是總督制的根本特點。澳門回歸后，行政主導的政治體制與回歸前的總督制有很多不同。

按照行政主導的政治體制，行政長官既對中央人民政府負責，又對澳門特別行政區負責。行政長官對中央人民政府負責，體現在以下五個方面：①必須宣誓效忠中華人民共和國及澳門特別行政區，擁護并執行基本法；②必須執行中央人民政府就基本法規定的有關事務發出的指令等；③必須為中央人民政府管理與澳門特別行政區有關的防務和外交事務提供支持；④必須盡忠職守地維護國家的主權、統一、安全和發展利益；⑤必須就基本法的執行情況和特別行政區重大事項向中央人民政府進行述職、報告；等等。行政長官對澳門特別行政區負責，則體現在以下三個方面：①廉潔奉公，盡忠職守地為澳門特別行政區及居民服務，對澳門特別行政區居民負責；②領導好特別行政區政府，處理好高度自治范圍內的事務，致力于維護澳門社會的穩定和發展，對澳門特別行政區的穩定和發展負責；③行政長官本人和其所領導的特別行政區政府要執行立法會通過并已經生效的法律，定期向立法會做施政報告，答復立法會議員提出的質詢等。澳門立法會有權對有嚴重違法或瀆職行為的行政長官提出彈劾案，以及在一定條件下迫使行政長官辭職。

(二) 澳門特別行政區的政治體制是地方性政治體制

澳門特別行政區政治體制的設計首先體現國家主權原則。澳門特別行政區是直轄于中央人民政府的地方行政區域，地方行政區域的政治體制必然屬于地方性政治體制。澳門特別行政區政治體制的地方性政治體制特點在多個方面有深刻體現。

第一，澳門特別行政區的高度自治權來源于中央人民政府授權。政治體制是為管理公共事務而制定的一系列取得權力、運用權力以及限制權力的規則總和。權力的來源在根本上決定著權力的運用及其限制問題。澳門特別行政區的權力并非澳門特別行政區本身所固有，而是中央授予的。《澳門基本法》明確指出了這種權力的來源，即中華人民共和國全國人民代表大會授權澳門特別行政區實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，并規定澳門特別行政區還可以享有全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會或中央人民政府授予其的其他權力。行政長官制是在中央授權的基礎上運作的。

第二，澳門特別行政區享有的高度自治權是有限的。澳門特別行政區的政治體制僅限于對本地內部事務實行高度自治，高度自治不是“完全自治”，中央保留著國防、外交以及其他不屬于高度自治范圍的權力。澳門特別行政區立法會不能對有關國防、外交和其他不屬于自治范圍的事務進行立法。澳門特別行政區法院只能管轄澳門特別行政區內部的法律案件，而對國防、外交等國家行為無管轄權。因此，行政長官制是在權力有限的范圍內運作的。

第三，澳門特別行政區既沒有“自組織權”，也不能自行組織政府。所謂“自組織權”，是指“以本已法律規定本身組織之權”。《澳門基本法》是由全國人大制定，而非由澳門自行制定，澳門特別行政區的政治體制由中央通過基本法確定，而非澳門本地自行確定。行政長官在當地通過選舉或協商產生后，由中央人民政府任命；政府主要官員和檢察長由行政長官提名，由中央人民政府任命，中央人民政府根據行政長官的建議，免除政府主要官員和檢察長的職務；終審法院法官和院長由行政長官依照法定程序進行任命和免職，并報全國人大常委會備案。

第四，中央對澳門特別行政區實行高度自治有監督的權力和職責。澳門特別行政區政治體制在其內部建立權力監督機制，如行政主導、行政與立法既互相配合又互相制約、司法獨立就是這些監督機制的表現原則，然而澳門特別行政區還受到中央的監督。這是由澳門特別行政區的權力來自中央授權這一原理所決定的。《澳門基本法》由國家最高權力機關制定，并且只有國家最高權力機關才享有基本法的修改權，中央負有保證《澳門基本法》在澳門特別行政區正確實施的職責。這些監督機制主要有：①《澳門基本法》規定行政長官負責執行基本法，并對中央人民政府負責，并在此基礎上建立起行政長官向中央述職的制度。②澳門特別行政區的財政預算和決算報中央人民政府備案。③澳門立法會制定的法律須報全國人大常委會備案。全國人大常委會在征詢其所屬的澳門基本法委員會的意見后，如果認為特別行政區立法機關制定的任何法律不符合基本法關于中央管理的事務及中央和特別行政區關系的條款，可將有關法律發回，但不做修改。經全國人大常委會發回的法律立即失效。該法律的失效，除特別行政區的法律另有規定外，無溯及力。④澳門法院在全國人大常委會授權下有權解釋基本法，但如果特別行政區法院在審理案件時需要對本法關于中央管理的事務或中央和特別行政區關系的條款進行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對該案件做出不可上訴的終局判決前，應由終審法院提請全國人大常委會對有關條款做出解釋。如果全國人大常委會做出解釋，特別行政區法院在引用該條款時則應以全國人大常委會的解釋為準。但在此之前做出的判決不受影響。

因此，澳門特別行政區的行政長官制是從屬于整個國家政治制度，是在整個國家政治制度的框架內運作的。《澳門基本法》設計的政治體制首先是一種地方政治體制。這就從根本上決定了立法會產生的方式和原則。

(三) 澳門立法會是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分

政治體制是政權的組織形式、活動原則及其各種政治權力互相運作的關系，亦即行政機關、立法機關和司法機關等在運作過程中所必須遵循的制度和機制。其基本內容包括：①行政、立法和司法等政權機關的職權范圍；②行政、立法和司法等政權機關的關系；③行政、立法和司法等政權機關的產生方式。

澳門特別行政區政治體制是澳門特別行政區行使中央授予的高度自治權的制度載體和制度保障。《澳門基本法》第四章以“政治體制”為標題，規定了行政長官、行政機關、立法機關、司法機關、市政機構、公務人員和宣誓效忠等內容，規定了各種政權機關的法律地位、性質、職權及其相互關系，確立了以行政長官為權力核心的適合澳門實際情況的澳門特別行政區政治體制。《澳門基本法》對澳門立法會的性質、地位、作用、產生、組成、職權、議事規則、議員的資格喪失等問題等做了明確規定，《澳門基本法》附件二對立法會產生的具體辦法做了明確規定。澳門立法會是澳門特別行政區政治體制的重要組成部分。

《澳門基本法》第67條明確規定，澳門特別行政區立法會是澳門特別行政區的立法機關。這就明確指出了立法會的性質和地位是立法機關，負責制定、修改、暫停實施和廢除澳門特別行政區的法律。法律是一種由規則組成的體系，經由政權機關施以強制力量，設定權利和義務，規定“這可以做”或“這不可以做”,“這是你的權利”或“這不是你的權利”，通過規范個人行為，達到管理社會的目的。澳門特別行政區立法會負責制定法律，形成澳門特別行政區的法律體系，設定澳門居民的權利和義務，澳門特別行政區的行政機關負責執行法律，澳門特別行政區的司法機關根據立法會制定的法律裁定法律糾紛，從而構成完整的法治系統。

回歸前，澳門立法會只能就專屬澳門且不屬于葡萄牙主權機構的事項進行立法，葡萄牙憲法規定了專屬葡萄牙主權機構的事項，包括人的身份、司法制度和刑事立法等。而《澳門基本法》第18條規定，除了有關國防、外交和其他不屬于特別行政區自治范圍內的事項外，澳門立法機關均享有立法權。澳門特別行政區立法會有權制定和修改涉及刑法、民法、商法、刑事訴訟法、民事訴訟法等各方面的法律，既可制定單行性法律，也可制定法典性法律。回歸前，澳門立法會是一個在殖民統治下與行政機關分享立法權的機構，并不享有專屬立法權；回歸后，澳門立法會則成為一個在高度自治下享有專屬立法權的立法機構。聯邦制國家的憲法通常規定聯邦具有立法權，而在單一制國家，憲法也對中央的立法權做出了明確規定。一般來說，屬于聯邦或中央的專屬立法權包括：①財政、貿易，包括發行貨幣、管理關稅、征稅、國家信用借款、國外貿易、州際商務、糧食貿易等；②經濟，包括工業資產的法律保護，原子能立法，管理聯邦鐵路與航空，管理中央管轄的水道和航運，郵政，電信，征用土地的原則，防治污染的立法等；③民事立法、刑事立法和治安；④聯邦國籍；⑤度量衡、歷法；⑥涉外事務，包括外交，與外國宣戰、媾和或訂立同盟、條約等。澳門立法會的立法權遠遠超過上述內容。

澳門特別行政區政治體制是高度自治和“澳人治澳”的制度保障，因此立法會產生辦法必須體現高度自治和“澳人治澳”的精神。高度自治首先是依法自治，“澳人治澳”首先是民主治澳，但無論是依法自治還是民主治澳，都離不開澳門立法會的有效運作。立法是匯集和整合民意的過程，立法權是一項反映和代表民意的政治權力，立法會產生辦法是廣大澳門居民通過民主程序治理澳門的制度保障。