第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 問題提出

一 研究背景

城市化是一個由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐步轉(zhuǎn)變的歷史過程，具體包括人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變以及土地和地域空間的變化。目前，我國的城市化突出表現(xiàn)為兩個方面：一方面，城市化的快速發(fā)展導(dǎo)致大量農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，城市人口快速增長；另一方面，承載不斷增長的城市人口的區(qū)域空間需要不斷增長，即城市區(qū)域面積要不斷增長，這就需要將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。在這兩個過程中，都必須以土地作為依托；土地在城市化進(jìn)程中扮演著非常重要的角色，不論是人口的集聚、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)?；驼{(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等都需要通過土地資源的合理配置得以實現(xiàn)。因此，構(gòu)建完善的土地制度，促進(jìn)土地合理、高效利用，是關(guān)系到我國城市化健康、合理發(fā)展的關(guān)鍵。

但是，隨著中國城市化的快速發(fā)展，很多制約城市發(fā)展的因素凸現(xiàn)出來。尤其是作為生產(chǎn)要素的土地，更是成為制約我國城市化進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，集中表現(xiàn)為城市建設(shè)土地的供給不足、土地使用效率低下、土地資源配置不均等。未來，要加快中國城市化的速度，提高中國城市化的質(zhì)量，保證城市化對中國經(jīng)濟(jì)再次騰飛、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化和中華民族偉大復(fù)興起到關(guān)鍵作用，需要對土地問題進(jìn)行深入研究。如何才能在保護(hù)耕地的前提下，既能保障城市化發(fā)展所需的建設(shè)用地，又能夠提高土地使用的效率，還要與我國城市化發(fā)展的方針相符合。這樣的研究對于未來中國的發(fā)展具有重要意義。

我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，各種制度不斷健全，經(jīng)濟(jì)一體化、市場一體化、產(chǎn)業(yè)一體化，同時也帶來人口的一體化，在這樣的背景下，作為城市化重要推動力的土地也應(yīng)該實現(xiàn)一體化。實現(xiàn)土地的一體化，一方面，可以實現(xiàn)土地資源本身的整合和使用效率的提高；另一方面，也可以配合其他資源的一體化從而實現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

目前我國土地資源的使用過程中還存在很多問題，影響了我國土地資源的一體化進(jìn)程。這些問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

第一，土地沒有實現(xiàn)資本化。土地是一種重要的資本，通過土地的資本化，可以實現(xiàn)土地的充分流動和自然增值，帶來社會財富最大化。改革開放以來，我國對土地產(chǎn)權(quán)制度和使用制度進(jìn)行了改革。農(nóng)村實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)分離；在城市開始對國有土地實行有償使用，并實行土地使用的市場流轉(zhuǎn)和轉(zhuǎn)讓。這些都是土地資本化的具體形式，是逐漸喚醒“沉睡資本”的必要步驟。正是當(dāng)時的土地資本化，以及土地資本化產(chǎn)生的紅利，才帶動了我國30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是，我國的土地改革依然留下了很多問題：城鄉(xiāng)二元的土地制度始終沒有得到改變；國有土地的使用依然存在較強(qiáng)的計劃色彩，比如土地的行政劃撥和出讓方式中的協(xié)議出讓；國有土地一級市場的政府壟斷；集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋氐恼鞯刂贫?；集體建設(shè)用地不能進(jìn)入市場；等等。以上諸多問題，已經(jīng)成為制約我國土地資本化進(jìn)一步發(fā)展的重要障礙，給土地浪費(fèi)和低效使用留下了空間。

第二，土地沒有實現(xiàn)充分流動。土地作為一種重要的資源，只有實現(xiàn)充分流動才能實現(xiàn)土地價值的最大化。雖然土地是一種不可流動資源，在我國的土地指標(biāo)的方式下，通過市場機(jī)制，可以實現(xiàn)土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、發(fā)展權(quán)等的流通，從而實現(xiàn)土地使用效率最大化。但是目前，我國土地制度相對落后，制約了土地資源（要素）的流動，限制了土地資源的合理配置。主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面，城鄉(xiāng)二元分割的土地所有制，造成城鄉(xiāng)之間建設(shè)用地市場的分割，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進(jìn)入市場，填補(bǔ)城市建設(shè)用地的不足，也不能讓農(nóng)村參與到城市化利益的分享中來。另一方面，目前我國法律和國土部門政策限制了城市建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域流轉(zhuǎn)，這就人為地割裂了我國區(qū)域之間的土地市場。這種地方分割的局面造成城市化水平較高地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重短缺，而城市化水平較低地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)存在富余。建設(shè)用地指標(biāo)在空間上分布不均衡，導(dǎo)致土地資源（資本）使用效率的低下。

第三，土地流動沒有與人口流動結(jié)合起來。城市化是一個多要素共同集聚的過程，包括人口的聚集、土地的集中、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變和地域空間的變化等。其中，人口的集聚和土地的集中又是緊密結(jié)合、同步發(fā)展的。因此，土地制度的設(shè)計一定要保證把土地的城市化與人口的城市化結(jié)合起來。當(dāng)前我國城市化過程中，土地和人口的城市化都保持了較快的增長速度，但是土地的城市化和人口的城市化是脫節(jié)的，進(jìn)城農(nóng)民無法享受到土地城市化所帶來的收益。這具體表現(xiàn)為我國城市化中存在“半城市化”現(xiàn)象：2016年中國城鎮(zhèn)化率是57.35%，而戶籍城鎮(zhèn)化率只有41.2%，這意味著有16.15%，即2.23億生活在城鎮(zhèn)里的人沒有城鎮(zhèn)戶口，無法享受城鎮(zhèn)居民待遇，而且這一數(shù)字近年來還在不斷增長。這就是中國城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，這是人口城市化與土地城市化脫節(jié)造成的。這種現(xiàn)象與城市化形成截然相反的局面，嚴(yán)重影響我國城市化的質(zhì)量。如何解決這一問題，使這部分人真正成為市民，同時又能合理解決這部分人的農(nóng)村土地問題，對于我國城市化的進(jìn)程是一個重要的挑戰(zhàn)。

以上問題的產(chǎn)生，主要根源在于我國土地制度的不合理，尤其是我國建設(shè)用地采用指標(biāo)計劃管理的方式，對土地資源的配置產(chǎn)生影響。①建設(shè)用地指標(biāo)的計劃管理造成土地使用效率的低下。建設(shè)用地實行計劃指標(biāo)管理分配難免會存在不公平、不合理的現(xiàn)象，不能根據(jù)各地區(qū)土地使用效率的高低來進(jìn)行分配，就會造成需要發(fā)展的地區(qū)得不到足夠的建設(shè)用地指標(biāo)，而發(fā)展較慢的地區(qū)獲得指標(biāo)多于實際發(fā)展的需要。②建設(shè)用地指標(biāo)的計劃管理造成我國城市土地擴(kuò)張和城市蔓延。建設(shè)用地指標(biāo)制度的出現(xiàn)，是為了限制城市發(fā)展的速度，保證城市合理發(fā)展。但是在實際操作過程中，卻沒有產(chǎn)生應(yīng)有的效果。很多城市為了發(fā)展，拼命追求各種建設(shè)用地指標(biāo)，甚至違法占用耕地。不僅降低了土地的使用效率，還給城市經(jīng)濟(jì)、文化、交通等帶來嚴(yán)重不良影響。③城市建設(shè)用地指標(biāo)制度的存在，造成城市發(fā)展的“唯指標(biāo)論”，造成只有獲得指標(biāo)才可以發(fā)展的錯誤觀念。很多城市的建設(shè)都與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，因此紛紛“跑步進(jìn)京”來獲取土地指標(biāo)。

總之，建設(shè)用地指標(biāo)的計劃管理體制，不是一種市場行為，目前土地市場不是一種全國性的土地市場，也沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的充分合理配置，客觀上造成了區(qū)域之間土地市場的分割和發(fā)展失衡。同時，也造成部分地區(qū)建設(shè)用地短缺，部分地區(qū)土地資源浪費(fèi)，短缺與浪費(fèi)現(xiàn)象并存。而且還給我國經(jīng)濟(jì)、社會帶來不良影響，影響了我國城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，影響了我國區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，也影響了我國城市體系的合理構(gòu)建。因此，研究土地資本空間配置以及我國現(xiàn)行建設(shè)用地制度，對解決城市化過程中土地資源配置不均衡的問題具有重要的現(xiàn)實意義。

二 研究意義

針對我國土地制度和建設(shè)用地現(xiàn)狀，本書建議應(yīng)該充分實現(xiàn)土地的資本化、市場化、全國化和流動性。土地作為一種資本，應(yīng)該實現(xiàn)充分流動；只有充分流動的土地資源，才能發(fā)揮其資本的最大效用；同時，土地資本的流動能夠促進(jìn)城市的聚集和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

改革開放以來，我國實行土地的有償使用制度，對土地使用從無償、無期限、無流動性轉(zhuǎn)向了有償、有期限和有流動性，極大促進(jìn)了土地使用方式的完善和使用效率的提高，增強(qiáng)了土地對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的促進(jìn)作用。可以說，這就是一種土地資本化和市場化的過程，當(dāng)時的土地資本化，以及土地資本化產(chǎn)生的紅利，推動了我國30多年的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。

未來我國加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程，需要對制約土地資本化的制度障礙進(jìn)行改革，充分實現(xiàn)土地的資本化、市場化、全國化和流動性。

（1）土地資本化、市場化、全國化和流動性有利于促進(jìn)我國土地資源優(yōu)化配置和土地資本合理流動。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是土地、資本和勞動力三者相互作用并結(jié)合的過程。我國屬于發(fā)展中國家，勞動力資源豐富且成本較低，勞動力的供給近似于是無限的。這樣，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要是依賴土地資源和資本的結(jié)合，其中一個重要的方面就是土地資源通過市場交易實現(xiàn)流動和增值，即土地資產(chǎn)實現(xiàn)資本化。在土地資本化的過程中，土地需要與其他生產(chǎn)要素相結(jié)合，而土地資源和其他生產(chǎn)要素（資本）等的結(jié)合，就是資源的配置過程。

（2）土地資本化、市場化、全國化和流動性能夠加速我國城市化的進(jìn)程。目前，我國正處于城市化的加速時期，城市發(fā)展需要大量土地資源作為保障，同時城市發(fā)展也受到土地資源的限制。實行土地資本化、市場化，可以通過市場機(jī)制充分調(diào)動全國土地資源，將土地的資本屬性充分發(fā)揮出來，不僅可以實現(xiàn)土地資源使用效率最大化，也可以通過土地價值的發(fā)揮來推動土地資本在城市間的合理流動，推動城市化的發(fā)展。

（3）土地資本化、市場化能夠促進(jìn)我國農(nóng)村的發(fā)展。土地資本化可以實現(xiàn)土地的資產(chǎn)化和財富化，增加農(nóng)民的收入，也能夠增加社會總資本，從而起到刺激經(jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。不僅有利于農(nóng)村的快速發(fā)展，還能有效推動整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（4）土地資本化、市場化能夠推動我國金融業(yè)的發(fā)展。土地資本化能夠極大增加我國社會總資本的存量，從而推動我國金融業(yè)的較快發(fā)展。隨著農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策的放開，土地市場化的落實本身就會產(chǎn)生巨大的金融發(fā)展空間。目前我國城市與農(nóng)村的土地資本非常豐富，如果再加上土地資本的乘數(shù)效應(yīng)，土地資本所帶來的資金數(shù)額將會非常龐大，足以支撐我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展很長時間。而且中國土地資本化的發(fā)展必然能夠推動我國金融體制改革和加快發(fā)展。

（5）土地資本化、市場化、全國化和流動性能夠解決我國城市化進(jìn)程中土地與人口協(xié)調(diào)發(fā)展方面的問題。建立全國范圍內(nèi)建設(shè)用地指標(biāo)的交易市場，有助于根據(jù)人口的分布情況來有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間土地資源的流動，同時還有助于建立起一套合理的補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民對城市化收益的分享。

因此，在此基礎(chǔ)上，為了解決我國城市化和工業(yè)化過程中的土地問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，本書通過從土地經(jīng)濟(jì)角度、空間角度的分析來研究我國目前城市化進(jìn)程中城市建設(shè)用地制度存在的問題，希望能夠建立一套新的土地市場機(jī)制來充分調(diào)動土地資源在全國范圍內(nèi)、空間范圍內(nèi)的合理流動，從而實現(xiàn)土地的資本化、市場化、全國化和流動性，同時要建立合理的補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)土地流動與人口流動的協(xié)調(diào)發(fā)展。