第一章 導論

第一節 問題提出

一 研究背景

城市化是一個由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐步轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的改變以及土地和地域空間的變化。目前，我國的城市化突出表現為兩個方面：一方面，城市化的快速發展導致大量農村勞動力向城市轉移，城市人口快速增長；另一方面，承載不斷增長的城市人口的區域空間需要不斷增長，即城市區域面積要不斷增長，這就需要將農業用地轉化為城市建設用地。在這兩個過程中，都必須以土地作為依托；土地在城市化進程中扮演著非常重要的角色，不論是人口的集聚、產業結構的規模化和調整、基礎設施的建設等都需要通過土地資源的合理配置得以實現。因此，構建完善的土地制度，促進土地合理、高效利用，是關系到我國城市化健康、合理發展的關鍵。

但是，隨著中國城市化的快速發展，很多制約城市發展的因素凸現出來。尤其是作為生產要素的土地，更是成為制約我國城市化進一步發展的瓶頸，集中表現為城市建設土地的供給不足、土地使用效率低下、土地資源配置不均等。未來，要加快中國城市化的速度，提高中國城市化的質量，保證城市化對中國經濟再次騰飛、實現社會主義現代化和中華民族偉大復興起到關鍵作用，需要對土地問題進行深入研究。如何才能在保護耕地的前提下，既能保障城市化發展所需的建設用地，又能夠提高土地使用的效率，還要與我國城市化發展的方針相符合。這樣的研究對于未來中國的發展具有重要意義。

我國經濟快速發展，各種制度不斷健全，經濟一體化、市場一體化、產業一體化，同時也帶來人口的一體化，在這樣的背景下，作為城市化重要推動力的土地也應該實現一體化。實現土地的一體化，一方面，可以實現土地資源本身的整合和使用效率的提高；另一方面，也可以配合其他資源的一體化從而實現整體經濟、社會的協調發展。

目前我國土地資源的使用過程中還存在很多問題，影響了我國土地資源的一體化進程。這些問題主要表現為以下幾個方面。

第一，土地沒有實現資本化。土地是一種重要的資本，通過土地的資本化，可以實現土地的充分流動和自然增值，帶來社會財富最大化。改革開放以來，我國對土地產權制度和使用制度進行了改革。農村實行了家庭聯產承包責任制，將集體土地的所有權和使用權分離；在城市開始對國有土地實行有償使用，并實行土地使用的市場流轉和轉讓。這些都是土地資本化的具體形式，是逐漸喚醒“沉睡資本”的必要步驟。正是當時的土地資本化，以及土地資本化產生的紅利，才帶動了我國30多年的經濟快速發展。但是，我國的土地改革依然留下了很多問題：城鄉二元的土地制度始終沒有得到改變；國有土地的使用依然存在較強的計劃色彩，比如土地的行政劃撥和出讓方式中的協議出讓；國有土地一級市場的政府壟斷；集體土地轉變為國有土地的征地制度；集體建設用地不能進入市場；等等。以上諸多問題，已經成為制約我國土地資本化進一步發展的重要障礙，給土地浪費和低效使用留下了空間。

第二，土地沒有實現充分流動。土地作為一種重要的資源，只有實現充分流動才能實現土地價值的最大化。雖然土地是一種不可流動資源，在我國的土地指標的方式下，通過市場機制，可以實現土地使用權、經營權、發展權等的流通，從而實現土地使用效率最大化。但是目前，我國土地制度相對落后，制約了土地資源（要素）的流動，限制了土地資源的合理配置。主要表現在兩個方面。一方面，城鄉二元分割的土地所有制，造成城鄉之間建設用地市場的分割，從而導致農村集體建設用地不能直接進入市場，填補城市建設用地的不足，也不能讓農村參與到城市化利益的分享中來。另一方面，目前我國法律和國土部門政策限制了城市建設用地指標的跨區域流轉，這就人為地割裂了我國區域之間的土地市場。這種地方分割的局面造成城市化水平較高地區建設用地指標嚴重短缺，而城市化水平較低地區建設用地指標存在富余。建設用地指標在空間上分布不均衡，導致土地資源（資本）使用效率的低下。

第三，土地流動沒有與人口流動結合起來。城市化是一個多要素共同集聚的過程，包括人口的聚集、土地的集中、產業結構的改變和地域空間的變化等。其中，人口的集聚和土地的集中又是緊密結合、同步發展的。因此，土地制度的設計一定要保證把土地的城市化與人口的城市化結合起來。當前我國城市化過程中，土地和人口的城市化都保持了較快的增長速度，但是土地的城市化和人口的城市化是脫節的，進城農民無法享受到土地城市化所帶來的收益。這具體表現為我國城市化中存在“半城市化”現象：2016年中國城鎮化率是57.35%，而戶籍城鎮化率只有41.2%，這意味著有16.15%，即2.23億生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口，無法享受城鎮居民待遇，而且這一數字近年來還在不斷增長。這就是中國城市化進程中特有的現象，這是人口城市化與土地城市化脫節造成的。這種現象與城市化形成截然相反的局面，嚴重影響我國城市化的質量。如何解決這一問題，使這部分人真正成為市民，同時又能合理解決這部分人的農村土地問題，對于我國城市化的進程是一個重要的挑戰。

以上問題的產生，主要根源在于我國土地制度的不合理，尤其是我國建設用地采用指標計劃管理的方式，對土地資源的配置產生影響。①建設用地指標的計劃管理造成土地使用效率的低下。建設用地實行計劃指標管理分配難免會存在不公平、不合理的現象，不能根據各地區土地使用效率的高低來進行分配，就會造成需要發展的地區得不到足夠的建設用地指標，而發展較慢的地區獲得指標多于實際發展的需要。②建設用地指標的計劃管理造成我國城市土地擴張和城市蔓延。建設用地指標制度的出現，是為了限制城市發展的速度，保證城市合理發展。但是在實際操作過程中，卻沒有產生應有的效果。很多城市為了發展，拼命追求各種建設用地指標，甚至違法占用耕地。不僅降低了土地的使用效率，還給城市經濟、文化、交通等帶來嚴重不良影響。③城市建設用地指標制度的存在，造成城市發展的“唯指標論”，造成只有獲得指標才可以發展的錯誤觀念。很多城市的建設都與建設用地指標掛鉤，因此紛紛“跑步進京”來獲取土地指標。

總之，建設用地指標的計劃管理體制，不是一種市場行為，目前土地市場不是一種全國性的土地市場，也沒有實現城鄉之間的充分合理配置，客觀上造成了區域之間土地市場的分割和發展失衡。同時，也造成部分地區建設用地短缺，部分地區土地資源浪費，短缺與浪費現象并存。而且還給我國經濟、社會帶來不良影響，影響了我國城鄉之間的協調發展，影響了我國區域之間的協調發展，也影響了我國城市體系的合理構建。因此，研究土地資本空間配置以及我國現行建設用地制度，對解決城市化過程中土地資源配置不均衡的問題具有重要的現實意義。

二 研究意義

針對我國土地制度和建設用地現狀，本書建議應該充分實現土地的資本化、市場化、全國化和流動性。土地作為一種資本，應該實現充分流動；只有充分流動的土地資源，才能發揮其資本的最大效用；同時，土地資本的流動能夠促進城市的聚集和城鄉協調發展。

改革開放以來，我國實行土地的有償使用制度，對土地使用從無償、無期限、無流動性轉向了有償、有期限和有流動性，極大促進了土地使用方式的完善和使用效率的提高，增強了土地對我國經濟社會發展的促進作用。可以說，這就是一種土地資本化和市場化的過程，當時的土地資本化，以及土地資本化產生的紅利，推動了我國30多年的經濟快速發展。

未來我國加速經濟發展和城市化進程，需要對制約土地資本化的制度障礙進行改革，充分實現土地的資本化、市場化、全國化和流動性。

（1）土地資本化、市場化、全國化和流動性有利于促進我國土地資源優化配置和土地資本合理流動。經濟的發展是土地、資本和勞動力三者相互作用并結合的過程。我國屬于發展中國家，勞動力資源豐富且成本較低，勞動力的供給近似于是無限的。這樣，我國的經濟發展主要是依賴土地資源和資本的結合，其中一個重要的方面就是土地資源通過市場交易實現流動和增值，即土地資產實現資本化。在土地資本化的過程中，土地需要與其他生產要素相結合，而土地資源和其他生產要素（資本）等的結合，就是資源的配置過程。

（2）土地資本化、市場化、全國化和流動性能夠加速我國城市化的進程。目前，我國正處于城市化的加速時期，城市發展需要大量土地資源作為保障，同時城市發展也受到土地資源的限制。實行土地資本化、市場化，可以通過市場機制充分調動全國土地資源，將土地的資本屬性充分發揮出來，不僅可以實現土地資源使用效率最大化，也可以通過土地價值的發揮來推動土地資本在城市間的合理流動，推動城市化的發展。

（3）土地資本化、市場化能夠促進我國農村的發展。土地資本化可以實現土地的資產化和財富化，增加農民的收入，也能夠增加社會總資本，從而起到刺激經濟和相關產業發展的目的。不僅有利于農村的快速發展，還能有效推動整個社會經濟發展。

（4）土地資本化、市場化能夠推動我國金融業的發展。土地資本化能夠極大增加我國社會總資本的存量，從而推動我國金融業的較快發展。隨著農村土地使用權流轉政策的放開，土地市場化的落實本身就會產生巨大的金融發展空間。目前我國城市與農村的土地資本非常豐富，如果再加上土地資本的乘數效應，土地資本所帶來的資金數額將會非常龐大，足以支撐我國經濟高速發展很長時間。而且中國土地資本化的發展必然能夠推動我國金融體制改革和加快發展。

（5）土地資本化、市場化、全國化和流動性能夠解決我國城市化進程中土地與人口協調發展方面的問題。建立全國范圍內建設用地指標的交易市場，有助于根據人口的分布情況來有效調節城鄉之間、區域之間土地資源的流動，同時還有助于建立起一套合理的補償機制，實現農村、農民對城市化收益的分享。

因此，在此基礎上，為了解決我國城市化和工業化過程中的土地問題，實現城鄉、區域協調發展，本書通過從土地經濟角度、空間角度的分析來研究我國目前城市化進程中城市建設用地制度存在的問題，希望能夠建立一套新的土地市場機制來充分調動土地資源在全國范圍內、空間范圍內的合理流動，從而實現土地的資本化、市場化、全國化和流動性，同時要建立合理的補償機制，實現土地流動與人口流動的協調發展。