三 創(chuàng)新基層財(cái)政體制積極促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化

如前文所述，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益加重的一個直接原因是農(nóng)村基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供給由農(nóng)民承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村通過向農(nóng)民收取稅費(fèi)既要維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)又要投入農(nóng)村基本公共建設(shè)。單從農(nóng)村稅費(fèi)制度上來看，當(dāng)時(shí)的鄉(xiāng)村社會似乎是“農(nóng)民自治”的。很顯然，將看問題的視野僅僅局限于農(nóng)村基層是不夠的。事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題還跟一定歷史時(shí)期實(shí)行的“城鄉(xiāng)分治”體制相關(guān)聯(lián)，國家通過農(nóng)業(yè)稅收、工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”等方式從農(nóng)村社會汲取大量資源，將它投放到城市和工業(yè)建設(shè)上。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，隨著“社會主義新農(nóng)村建設(shè)”“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”等系列政策的實(shí)施，以及城鄉(xiāng)之間人口和其他各種資源的快速流動，當(dāng)下中國正在朝著城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。這就要求，中國基層財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制作出相應(yīng)的改革。

（一）建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制

為了適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革之后中國城鄉(xiāng)社會一體化的需要，有關(guān)機(jī)構(gòu)必須積極探索建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制，無論是生活在城市還是農(nóng)村的人民都能均等享受公共財(cái)政的“陽光雨露”。換言之，應(yīng)當(dāng)將城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品生產(chǎn)、公共服務(wù)供給和城鄉(xiāng)人民的社會保障納入統(tǒng)一的公共財(cái)政體系之中，確保城鄉(xiāng)人民都能平等地分享改革“紅利”和現(xiàn)代化建設(shè)的成果。只有如此，才能建立真正意義上的中國公共財(cái)政體制。公共性和普惠性才是公共財(cái)政的根本精神。因此，公共財(cái)政不但是一項(xiàng)財(cái)政制度設(shè)計(jì)，還是一項(xiàng)政治制度設(shè)計(jì)，其基本目標(biāo)是保障所有公民的基本權(quán)利。以外，中國正在步入“城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的關(guān)鍵歷史時(shí)期，加快建立城鄉(xiāng)一體化公共財(cái)政體制勢在必行。

（二）建立城鄉(xiāng)公共資源優(yōu)化配置的民主決策機(jī)制

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和公共服務(wù)均等化過程中，有關(guān)機(jī)構(gòu)還應(yīng)積極探索建立健全城鄉(xiāng)人民民主參與機(jī)制，促進(jìn)城鄉(xiāng)人民對公共資源配置的有序、有效參與，推動公共服務(wù)和民生建設(shè)項(xiàng)目與城鄉(xiāng)人民基本需求的有效對接。

（三）進(jìn)一步建立健全鄉(xiāng)村民主理財(cái)制度

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，在總結(jié)完善參與式預(yù)算制度的基礎(chǔ)上，有關(guān)機(jī)構(gòu)仍需不斷擴(kuò)大民主參與、民主決策和民主監(jiān)督，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主理財(cái)制度。

在村一級，要進(jìn)一步完善民主理財(cái)、村務(wù)公開制度。積極探索建立包括村民小組、農(nóng)村社區(qū)和行政村在內(nèi)的立體式村民自治機(jī)制，確保廣大村民多層次、多維度、多方面地參與到村莊公共事務(wù)管理中。

（四）建立農(nóng)村公共財(cái)政投入資金整合機(jī)制

財(cái)政支農(nóng)資金的整合主要是針對目前財(cái)政資金的管理使用相對分散的狀態(tài)進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，即把由不同渠道獲得、由不同部門管理的支農(nóng)資金進(jìn)行深度整合，統(tǒng)籌使用，使原來分散的資金形成合力，發(fā)揮更大和最優(yōu)效用。首先，修訂完善現(xiàn)行農(nóng)村公共財(cái)政投入管理制度。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一的要求，對現(xiàn)行農(nóng)村公共財(cái)政投入管理制度進(jìn)行修訂，完善資金分配、使用、管理辦法，各項(xiàng)管理制度要相互銜接，避免互相矛盾抵觸和彼此交叉重疊，為支農(nóng)資金整合提供制度支持。其次，理順資金管理機(jī)構(gòu)，歸口統(tǒng)一管理。把同類項(xiàng)目的資金歸口到一個機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，從根本上解決同類資金多個部門管理和一個項(xiàng)目的資金由一個部門或多個機(jī)構(gòu)管理的局面。再次，建立農(nóng)村公共財(cái)政投入整合協(xié)同機(jī)制。以縣為基本單元，成立一個黨政主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥、農(nóng)口部門一把手參加的高規(guī)格的協(xié)調(diào)工作機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新部門分工配合機(jī)制，形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)互補(bǔ)的、“統(tǒng)分”結(jié)合的工作聯(lián)系制度。最后，以公共財(cái)政撬動社會資本投入，引導(dǎo)社會資本投入當(dāng)?shù)毓卜?wù)。

（五）不斷完善公共財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制

完善公共財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制需做到以下兩點(diǎn)。一是進(jìn)一步完善村級“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制。首先，通過新聞廣播等多種渠道廣泛宣傳“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)政策，讓更多的農(nóng)民了解具體的政策優(yōu)惠及申報(bào)程序。其次，適當(dāng)簡化“一事一議”流程。“一事一議”的初衷是為了促進(jìn)村民自治的規(guī)范化運(yùn)行，因此設(shè)置了很多具體的要求。然而，過多的流程有時(shí)在農(nóng)村很難真正執(zhí)行，同時(shí)也不利于農(nóng)民完全了解這項(xiàng)優(yōu)惠政策，因此在規(guī)范化操作的范圍內(nèi)應(yīng)該適當(dāng)簡化程序。再次，修改籌資規(guī)則，拓寬籌資渠道。按照“一事一議”制度的相關(guān)規(guī)定，一年內(nèi)每人籌資不得超過20元，每個勞動力一年籌勞不得超過3個工作日，顯然這樣的籌資規(guī)模根本無法滿足村級公共品建設(shè)的資金需求。如果能采取籌資加捐資方式，或允許“代籌”，在完全自愿前提下，富裕者多籌（捐）、中等戶標(biāo)準(zhǔn)籌、低收入戶少籌或不籌，只要是在本村范圍內(nèi)村民籌資，也能按籌資額得到財(cái)政獎補(bǔ)，相信在一定程度上能解決“議事易、籌資難”問題。然后，提高籌資和獎補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，增加投入資金總量。最后，建立多村聯(lián)合申報(bào)機(jī)制。按現(xiàn)行政策，跨村和村以上范圍的公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目不屬于一事一議獎補(bǔ)范疇，這樣的規(guī)定不利于農(nóng)村公益事業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展。道路、水渠等幾個村可以共同受益的項(xiàng)目，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)調(diào)、受益村協(xié)商、群眾自愿的基礎(chǔ)上允許聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目。

二是將“一事一議”財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制進(jìn)一步擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，積極探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制。對于那些能夠充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)各種社會力量參與農(nóng)村公共建設(shè)、建立了民主理財(cái)制度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給予一定的公共財(cái)政獎補(bǔ)激勵。

（六）加快農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，各級政府逐年加大對“三農(nóng)”的投入，農(nóng)村基本公共服務(wù)水平得到了很大改善，例如新農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)全覆蓋、公路“村村通”，“農(nóng)家書屋”全覆蓋等。但是，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的差距仍然很大，有必要通過加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入水平的提高和農(nóng)村基本公共服務(wù)水平的發(fā)展。首先，要制定城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。明確哪些基本公共服務(wù)由政府提供以及提供的水平。其次，要建立各級政府間明確的責(zé)任分?jǐn)倷C(jī)制。要根據(jù)財(cái)政能力明確各項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)財(cái)政投入層級以及政府層級間的投入責(zé)任分?jǐn)偂Ｗ詈?，要建立農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施機(jī)制。各級政府要建立部門協(xié)調(diào)、目標(biāo)考核和第三方評價(jià)等實(shí)施機(jī)制。