二 村級財務治理機制的變遷及現狀

農村稅費改革完成后，以農業稅為主要支撐的農業財政時代基本終結，中國進入了主要由工商業為支撐的公共財政時代，鄉鎮與行政村的關系也隨之發生了重大改變。鄉鎮財政收入不再依賴向所屬行政村征收稅費，村干部的工資也不再由稅費和提留支付。相反，國家對“三農”的各類公共建設與服務項目，主要由鄉鎮政府提供給行政村，村干部工資由農村稅費改革的村級轉移支付來保障。伴隨著這一進程，村級財務治理機制也發生了重要變革，并對農村建設、發展和治理產生了一定影響。

（一）村級財務治理機制的變遷

中國農村村級財務治理機制主要有：民主理財、村務公開（包括村財公開）、“一事一議”和“村財鄉管”。其中，民主理財與村務公開是中國農村在推行村民自治過程中的一項制度創新，并逐漸成為村民自治制度的重要組成部分，伴隨著村民自治制度的推進而不斷發展；而“一事一議”和“村財鄉管”，則主要是在農村稅費改革過程中漸次提出并在全國推廣的。

1．民主理財機制與財務公開機制

早在2000年農村稅費改革正式啟動以前，民主理財與財務公開便作為村民自治的重要內容，成為村級治理的著力點。民主理財主要突出村級組織的自治性地位與村民民主權利，其主要內容包括落實建立村級理財組織、召開民主理財會議、審批村級重大支出、監督和檢查村級財務制度的實施情況。財務公開也是與民主理財緊密相聯系的一種機制，主要是從程序上防范村干部亂用職權，規避財務風險，其主要內容包括村級組織按時公布村級財務賬目，并接受理財小組和村民的質詢。1996年3月，財政部發布了《農村合作經濟組織財務制度（試行）》，規定村合作經濟組織的財務管理要堅持民主理財的原則，要按月或按季公布收支明細及有關賬目，年終進行財務檢查和清理，公布全年財務收支賬目。同時，村合作經濟組織要建立由群眾選舉產生的代表和有關村干部參加的民主理財組織。民主理財組織要定期召開理財會議，認真聽取和反映全體成員的意見和建議，并監督、檢查財務制度的實施情況。繼財政部發布《農村合作經濟組織財務制度（試行）》之后，1997年12月，農業部和監察部發布了《農村集體經濟組織財務公開暫行規定》，不僅進一步要求村集體經濟組織實行財務公開制度，定期如實地向全體村民公布財務情況及有關賬目，由村民大會或村民代表大會選舉產生的民主理財小組對財務公開活動進行監督，還明確了村集體經濟組織成員權利和民主理財小組監督權利的具體內容。

2006年全面免除農業稅后，各級政府進一步出臺文件強調了民主理財和財務公開作為村級財務治理機制的重要性。2006年9月22日，中共中央紀委、監察部、財政部、農業部聯合下發《關于進一步規范鄉村財務管理工作的通知》（中紀發 [2006] 24號），同時出臺了由財政部制定的《關于進一步加強和規范鄉鎮財政財務管理工作的暫行辦法》和農業部制定的《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的暫行辦法》。其中，農業部《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的暫行辦法》明確提出，村集體經濟組織要建立和完善規范的財務管理制度，主要包括：民主管理和財務公開制度、現金銀行存款管理制度、債權債務管理制度、資產臺賬制度、票據管理制度、會計檔案管理制度、村干部任期屆滿經濟責任和離任審計制度、“一事一議”籌資籌勞制度、土地補償費監督管理制度等。同時，該《暫行辦法》還明確提出要建立主要包括貨幣資金內部控制制度、銷售和收款業務內部控制制度、采購和付款業務內部控制制度、存貨內部控制制度、對外投資業務內部控制制度、固定資產內部控制制度、借款業務內部控制制度等在內的村級組織內部財務控制制度和財產清查制度。

2．“一事一議”及“一事一議”財政獎補機制

“一事一議”財政獎補機制是在“一事一議”籌資籌勞機制（簡稱“一事一議”）的基礎上發展而來的。在農村稅費改革中，由于取消了村提留、鄉統籌和“兩工”，村級公益事業建設所需資金和勞務，實行村民“一事一議”籌資籌勞加以解決。實際上，這一機制仍然延續著既有的農村公益事業建設由農民自辦的原則——“涉及農業生產和農民生存環境方面的公共產品提供，依然是以農民‘自給自足’為主，農民并未從實質上擺脫農村公共產品供給主體的責任”——從而，“維持歷史形成的城市與農村不同的公共產品供給體制”。然而，在實踐中由于村民集體意識的瓦解、“搭便車”行為以及村民外出務工等原因，“一事一議”機制往往難以實施，各地的實踐效果不如人意。后來，國家將財政對“三農”的投入與“一事一議”機制相結合，逐步探索形成“一事一議”財政獎補機制——國家對農村的財政投入根據村集體舉辦公共事務的“一事一議”情況進行財政獎補。

在個別地區試點的基礎上，2008年2月1日，國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業部三部門聯合發布《關于開展村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改[2008] 2號），認為“開展“一事一議”財政獎補是加強農業基礎建設，統籌城鄉發展，促進城鄉公共服務均等化的重要舉措，是深化農村綜合改革的一項重大制度創新，有利于激發村民參與“一事一議”籌資籌勞的熱情，引導和鼓勵村民出資出勞，調動農民參與公益事業建設的主動性，促進社會主義新農村建設；有利于調動基層干部和群眾的民主議事積極性，運用民主方式解決涉及農民切身利益的問題，并不斷完善民主議事機制，推進農村基層民主政治建設；有利于形成村級公益事業建設多渠道投入的新機制，讓農民切身感受到黨和政府的關懷，促進城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會”。這個通知確定，“2008年，中央選擇黑龍江、河北、云南三個省在全省范圍開展‘一事一議’財政獎補試點”。2009年5月21日，三部門又聯合發布《關于擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點的通知》（國農改 [2009] 3號），將省級試點范圍擴大到江蘇、內蒙古、湖南、安徽、貴州、重慶、寧夏7個省份，同時選擇湖北、廣西、甘肅、福建、山西、陜西、江西7個省份在局部擴大試點。2010年3月1日，三部門再次聯手發布《關于做好2010年擴大村級公益事業建設一事一議財政獎補試點工作的通知》（國農改 [2010] 1號）。該通知提出：試點省份從現有的10個增加到21個。另外，新疆、海南、河南、吉林、青海、西藏6個省份進行局部試點。隨后，國務院農村綜合改革小組辦公室、財政部又先后出臺《村級公益事業建設一事一議財政獎補項目管理暫行辦法》（財農改 [2011] 3號）、《村級公益事業建設一事一議財政獎補資金管理辦法》（財預 [2011] 561號）和《關于規范村民一事一議籌資籌勞操作程序的意見》（農經發 [2012] 1號），對“一事一議”財政獎補的具體機制做了進一步規范。

3．“村財鄉管”制度

“村財鄉管”制度作為一項村級財務治理機制，在農村稅費改革前后具有不同的實踐意義。在農村稅費改革之前，個別地方早在20世紀90年代中期就開始實行“村財鄉管”制度，表面上是為了規范村級財務管理，實質上大多是鄉鎮政府控制或干預村級組織的一種手段而已，以致許多人認為它有悖于村民自治精神。但是，在農村稅費改革中，一些地方基于管控村干部亂收費、防止農民負擔反彈以及規范村級財務管理的原因，該制度得到了大力推廣。在字面上為了避免與村民自治相矛盾，在國家政策文本中一般稱之為“村級會計委托代理服務”。2006年10月8日，《國務院關于做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發 [2006] 34號）提出把“加強村級財務管理，規范村級會計代理制等管理辦法，促進村級財務監管工作經?；⒁幏痘椭贫然弊鳛閯撔罗r民負擔監督管理機制的途徑之一。同年11月13日，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于加強農村基層黨風廉政建設的意見》（中辦發 [2006] 32號）出臺，提出“在尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上，推行村級會計委托代理服務制度，有條件的地區可探索引入社會中介機構為村級財務管理服務”。各省級政府也相應出臺文件，規范和推廣村級會計委托代理服務制度。例如，湖北省財政廳就于2007年4月10日下發了《關于進一步規范全省村級會計委托代理服務工作的意見》。2008年7月25日，財政部發布《關于開展村級會計委托代理服務工作的指導意見》（財會[2008] 8號），指出“近年來，許多地方……出現了村級會計委托代理服務等一些新的有益做法，受到了廣大農民群眾的一致歡迎”。該《意見》規定：“實行村級財務與村級資金的‘雙委托’管理，即各代理服務機構在接受委托后，各行政村不再設會計和出納，只配備專職或兼職的報賬員，其資金……進行統一管理，規范會計基礎工作，實現‘五個統一’，即統一資金賬戶、統一報賬時間（段）、統一報賬程序、統一會計核算、統一檔案管理。”2010年2月8日，中央紀委、財政部、農業部、民政部印發了《關于進一步加強村級會計委托代理服務工作指導意見的通知》。該《通知》認為，“村級會計委托代理服務是農村基層實踐工作的創新，是管理農村財務、強化會計監督的有效模式”。

需要指出的是，民主理財和財務公開是與村民自治制度具有內源一致性的財務治理機制。由于村民自治是一項法律有明文規定的農村基層治理制度，因此民主理財與財務公開在制度文本層面是一項全國性制度安排。然而，以村級會計委托代理服務為主要形式的“村財鄉管”則不一樣，由于它必須建立在“尊重農民群眾意愿和民主權利的基礎上”，即不違背村民自治基本精神的前提下推行，故“村財鄉管”制度并沒有在全國范圍內得到普遍實施。在一些經濟比較發達的沿海地區，比如廣東、浙江的一些農村，由于村集體經濟實力較強，并未實施“村財鄉管”制度。

（二）村級財務治理機制的運行

1．民主理財機制和財務公開機制的運行

民主理財是村民治理的一種運行機制。其基本的運作過程是：由村民大會或者村民代表大會選舉或推選合適的村民組成村理財小組，由村理財小組代表村民監督和審查村委會集體資產管理、財務決策、公務消費等財務行為。財務公開同樣也是村民自治的一種運行機制。其基本內容是要求村級組織按時公布村級財務賬目，并接受理財小組和村民的質詢。事實上，民主理財和財務公開是兩項緊密聯系的治理機制，在村級財務治理中相互支撐。二者的主要區別在于，民主理財側重村民決策權的行使，而財務公開側重村民知情權和監督權的行使。

民主理財和財務公開作為全國性普遍制度，在各地的具體實踐中往往有不同的形式。例如，浙江省某鎮民主理財機制和財務公開機制的運作過程是：

一、建立民主理財小組。每村由村民代表會議推選3名有相關知識和能力的村民組成民主理財小組，設組長1名，民主理財小組成員產生后向全體村民公示，其工作情況接受村民群眾的監督。民主理財小組作為村級財務監督的常設機構對村級集體經濟的管理活動實施監督，每月對村級財務情況進行審查，監督村級財務管理是否嚴格按照相關管理制度實施，只有通過民主理財小組審查的財務賬目和票據，才能向鄉鎮財務代理中心報賬、記賬。

二、明確干部過錯責任追究。村民委員會和村集體經濟合作社管委會全體成員均須分別做出公開承諾，對因違規決策、管理、審批給集體經濟造成損失的，承擔相應的賠償責任，并簽訂承諾書。承諾內容通過村民代表會議和村務公開欄等向村民群眾公開，接受村民群眾監督。村干部在村務管理中因違規決策、管理、審批給集體經濟造成損失的，要承擔相應的賠償、返還責任。如果村干部的違約行為造成集體經濟損失又拒不賠償，民主理財組長可代表村集體向人民法院提起訴訟，追究其民事賠償責任。

盡管民主理財制度和財務公開制度主要由各級政府為鞏固稅費改革成果，以制度嵌入的方式推行，但其運行邏輯仍然與村民自治這一基本制度高度一致。民主理財機制和財務公開機制的實施，不僅對村級財務治理，也對村民治理產生一定的影響。

從積極的一面來說，民主理財和財務公開為村民行使民主決策權、知情權和監督權提供了制度保障，也在一定程度上促進了村民公民權利意識的覺醒，并制約了村干部對村集體資產的貪污和濫用行為。例如，廣東省梅州市蕉嶺縣芳心村在村民自治、民主理財和財務公開的制度平臺上，創新性地建立了“村務監事會”制度。2008年年初，由于搬遷新址，芳心村委會決定將老村部出售。當時村委會主任謝建祥的幾個朋友找到他協商，想用13萬元買下，同時芳心村所屬的三圳鎮的司法所也希望以10萬元買下該村老村部用做辦公場地。但是，監事會不同意由村委會私下賣掉村部，提出要公開審議。后來，村監事會召集村民代表開會，聽取村委會的各種處理方案，村民代表一致商定招標拍賣。最終，老村部由外村一位老板拍得，成交價達17萬元。在該案例中，村務監事會行使與民主理財小組類似的職能。村務監事會成功地維護村集體資產處置利益，既是村民權利意識覺醒的體現，也與民主理財制度和財務公開制度為維權行為創造制度平臺相關。不可否認，蕉嶺芳心村案例只是一個典型的案例，并不能證明民主理財機制和財務公開機制在全國范圍的成功，但它至少反映了這一新治理機制的出現為村民維權創造了行動的空間與成功的機會。

當然，民主理財治理機制和財務公開機制并未全然得到有效運行并產生積極影響。一般來說，民主理財機制和財務公開機制要有效運行必須具備兩個基本條件：一是村民自治制度能與村莊傳統結合。二是在流動性日益增強，個體化成為普遍趨勢的農村社會，農民能在公共精神的感召下克服集體行動的困境，積極參與村莊事務。事實上，由于不具備上述社會基礎，大量的觀察和研究表明民主理財制度和財務公開制度在很多地方流于形式。本書課題組2014年7～8月對江蘇、山東、廣東、福建、湖北、安徽、河南、湖南、江西、山西、廣西、貴州、內蒙古、四川、寧夏15個省（自治區）102個縣（市、區）121個村調查發現，財務支出由民主理財小組決定的只占68.4%，仍有31.6%的村的財務支出主要由村支書和村主任決定。一項對湖北省某鎮的問卷調查顯示，多數村的財務公開屬于不定期公開，公開財務信息時會出現公開內容與實際不符合及關鍵內容不公開的情況。制度沒有執行而流于形式的局面會影響村民對制度的信任，不僅對當前的村民自治實踐產生負面影響，還會由于記憶累計而對未來村民自治的發展產生消極影響。

2．“一事一議”機制的運行

農村稅費改革以后，村級財務狀況發生了重要改變。一是在收入上，由于各項提留和統籌經費的取消，村級組織自身收入減少，而由新農村建設帶來的各項政府財政補助明顯增加，并成為村級財務的主要收入來源。二是在支出上，村干部的工資納入國家財政支出范圍，不再由村級組織自行支付。三是在村級公共建設投入上，實現了以村民自辦為主向政府公辦為主的轉變。政府投入村級公共建設主要有專項項目建設形式和“一事一議財政獎補政策”兩種類型。具體來說，專項項目建設是由政府確定項目，資金由政府全額撥款提供。國家和地方政府對村級建設的專項項目種類繁多，各部委幾乎都有此類項目。以文化部門的項目為例，就有“農家書屋”工程、“廣播電視村村通”等項目資助。這些項目一般不要求村級組織投入資金，但往往會要求地方政府相應配套部分資金，具體的配套比例又因項目而異。

“一事一議”財政獎補型投入區別于專項項目建設最大的特點是，農民在國家政策范圍內選擇建設項目，并先行通過“一事一議”籌資籌勞啟動部分建設或完成全部建設，政府再根據規定給予財政補貼。國家政策規定的項目范圍包括村內道路、農田水利、村容村貌改造以及村民通過民主程序議定需要興辦且符合本地區有關規定的其他公益事業建設項目?！耙皇乱蛔h”財政獎補型投入的實質是對農村社區公益事業建設實行“民辦公助”。

3．“村財鄉管”治理機制的運行

在此背景下，“村財鄉管”作為一項村級財務治理機制，旨在促進村級財務監管工作經?；?、規范化和制度化，規范農村會計處理，控制村級債務增長，提高農村公共建設投入資金使用效率。盡管“村財鄉管”曾經受到批判，被質疑有悖法律，但毋庸置疑的是，“村財鄉管”已經成為當前中國農村村級財務的主要管理制度。

這一制度的運行對村級財務運行產生的影響具有雙重性。一方面，在“村財鄉管”機制下，村級資金管理和財務會計集中由鄉鎮農經所代理管理，既能保障村委會各項資金的所有權、使用權、審批權和收益權，又能通過專業化會計行為和資金的統一管理加強對村級資金的監管，在一定程度上規范了村級財務管理。但另一方面，“村財鄉管”使鄉鎮對村級財務的控制進一步加強，村級組織在財務層面進一步“行政化”，成為鄉鎮政府權力在村莊的延伸。

“村財鄉管”機制在實際運行中也暴露出諸多問題。例如，有學者發現在代理機構方面存在代理機構違規行使權力、代理機構監督不力、代理人員業務素質偏低、代理程序缺乏民主等問題。一項對浙江某鎮“村財鄉管”機制落實的調查研究發現，一些干部在村務管理過程中違規決策，造成集體經濟重大損失，引起村民群眾的強烈不滿。此外相當一部分村莊因財務運作不透明、村民無法參與財務管理活動，造成村民群眾懷疑干部存在經濟問題，以至引發連續的、群體性的上訪事件。還有研究發現，由于代理機構的會計業務審核基本由農經員單獨完成，履行的僅是代理記賬職能，審核內容更多側重于憑證會計要素是否齊全，計算是否準確，而對村級財務的事前監督和事中監督基本沒有發揮作用。在實際中，這一制度在我國很多地方流于形式，并未達到規范和監管村級財務管理的目的。

（三）村級財權自主性、民主治理與村莊公共品供給

為了具體考察村財鄉管、民主理財、村務公開等跟村莊公共品之間的供給關系，本書課題組對2014年7～8月完成的農村問卷調查中的《村情表》數據進行了定量分析，得出初步結論：一是鄉村關系對村莊公共品供給產生了一定的影響，但具體的影響作用是什么有待分析。二是中國村莊不同于一級基層地方政府，其財政自主性跟村莊公共品供給質量之間沒有必然關聯。三是村莊權力是否集中并不是影響村莊公共品供給質量的重要因素，關鍵是村級班子是否團結、有凝聚力。四是村級財務支出是否經過民主理財小組決定不會對村莊公共品供給質量產生線性作用，而實行村務公開則有利于改善村莊公共品供給質量。

然而，統計分析結果卻揭示村民對村莊公共事務是否關心跟村莊公共品供給質量無關，或許大部分村莊公共品的改善更多地取決于國家的投入和相關政策的實施。分析發現，村莊公共品供給質量存在明顯的城鄉差異性。不可否認，中國村莊公共品供給更主要地受到長期形成的城鄉二元結構的深刻影響。當前應該采取更加積極的政策措施，加快推進城鄉社會經濟的統籌發展，促進城鄉公共品供給的均等化。