一 鄉鎮財政體制及運行機制變革

財政總是服務于國家的實際需要，并隨著國家實際需要的轉變而改變。當中國社會從“以農養政”“城鄉二元”轉向“以工促農”“城鄉一體”時，包括鄉鎮財政在內的整個財政體制必然隨之發生深刻的變革。這項巨大變革，則是由農村稅費改革開啟的。

（一）農村稅費改革和鄉鎮財政管理體制變遷

自21世紀以來，鄉鎮財政體制的一系列改革是對20世紀末農村地區日益嚴重的農民負擔問題的直接回應，并沿著農村稅費改革這條主線漸次展開。

1．農業稅費與農民負擔問題

直到農村稅費改革之前，中國農村的公共物品基本上是由農民自我供給的。農村公共產品的供給體制與人民公社時期沒有本質性的區別，農村公共產品的提供主體是農民，所不同的是，人民公社時期農民在公共產品方面的投入被“集體”“包裝”了起來，并被“工分”形式所掩蓋，農民沒有意識到自己的負擔。實行家庭聯產承包責任制后，農民在農村公共產品方面的負擔其實落在了家庭和個人頭上，且大部分貨幣化了，農民清楚知道自己的負擔。與之相匹配，中國農村實行的是一套與城市完全不同的稅費制度和社會保障制度，以維持城鄉二元社會結構的長期運行。這種極不合理的制度安排，一個直接后果是農村日益衰敗和被“邊緣化”。

按照國家的規定，農村稅費由農業稅收、農民承擔的費用和勞務組成。農業稅收，一般包括農（牧）業稅、農業特產稅、生豬屠宰稅、耕地占用稅和契稅等。依據國務院頒發的《農民承擔費用和勞務管理條例》（國務院令 [1991] 92號），農民在國家法規（許可范圍）內承擔的費用和勞務是指“農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規所承擔的村（包括村民小組）提留、鄉（包括鎮）統籌費、勞務（農村義務工和勞動積累工）以及其他費用”。在農村基層，通常將它們簡稱為“三提五統”和“兩工”。所謂“三提”是指農戶上交給行政村的公積金、公益金和管理費三種提留費用。“五統”是指農民上交給鄉鎮政府的教育附加費、計劃生育費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費五項統籌費。此外，《農民承擔費用和勞務管理條例》同時還允許“鄉統籌費可以用于五保戶供養”。實際上，各地在執行過程中，都在不同程度上增加了一些收費名目，加碼收費。因此，“三提五統”只是在政策內向農民收取費用的一種籠統說法而已。在許多農村地區，“三提五統”實際上遠遠“超過上一年農民人均純收入的5%”的紅線規定。

這項稅費制度實際上跟當時的農村土地雙層經營制度相一致。由于農民經營的土地屬于集體所有，所以實行家庭聯產承包責任制以后，農民只有“交夠國家的，留足集體的，剩下才是自己的”。之所以實行這項農村稅費制度，根本原因是農村基本公共產品必須由農民自己承擔和自我供給。

在這項農村稅費制度中，農業稅一直沿用的是1958年6月3日第一屆全國人大常委會第96次會議通過的《中華人民共和國農業稅條例》。由于農業稅根據各地農業生產水平，按農民耕作的田畝征收，其增長空間十分有限。即便鄉村兩級或多或少存在隱匿或虛報田畝和農業產量的現象，也不可能在農業稅上做太大的“文章”。由于農村基層政府沒有開征新稅和提高稅率的權力，鄉村兩級為了維持自身的正常運轉，推行必要的鄉村公共建設以及完成上一級政府下達的“達標”任務（如農村教育的“兩基達標”），在沒有相應的經費投入的情況下，只能在農民承擔的費用、勞務上“動腦筋”，增加預算外收入，甚至通過集資、攤派、罰款的形式向農民汲取政策外的收入。

所謂“頭稅輕、二稅重、三稅是個無底洞”，是對農民負擔問題的一個形象說法。其中，“頭稅”是指前述的農業稅收部分，“二稅”是指各級政府允許向農民征收的其他稅收、集資和鄉鎮統籌、村提留等稅費負擔，“三稅”是指政策外的其它“亂收費、亂罰款、亂攤派”。

以安徽省為例，根據省減輕農民負擔辦公室的統計，1994～1998年，農民承擔的非稅負擔（包括“三提五統”“以資代勞”和“社會負擔”）均超過了上一年農民人均純收入的5%, 1995年甚至達到8.52%（見表1-1）。由于漏報、瞞報，農民實際負擔水平遠超過這些統計數據。根據周焱的調查，漏報和瞞報通常為統計數據的20%。另外，除了明稅以外，農民還承擔了比明稅（指統計中的農業稅）高1～2倍的暗稅（指國家收購農產品的價差，又稱之為“剪刀差”）。

在湖北省咸安區，1997年農民政策內的六項負擔（農業稅、農業特產稅、屠宰稅、教育費附加、鄉五項統籌、村三項提留）總額是4230.97萬元，畝均109元，人均116.9元。1999年為4566萬元，畝均118.6元，人均130.35元。而有據可查的農民實際負擔情況則是：1997年農民負擔為6969萬元（其中農民負擔監督卡內農民負擔5188萬元，卡外農民負擔1781萬元），畝均179.6元，人均192.5元。1999年農民負擔為6910萬元（農民負擔監督卡內4950萬元，卡外1960萬元），畝均179.5元，人均197.2元。1999年咸安區地方一般性財政收入為1.16億元，其中近六成為農村稅費收入。根據湖北省統計局的統計數據，1993～1997年農民人均年收入增長不及8%，而同期農民負擔的增速高達25%。

咸安區還不是湖北省農民負擔最重的地區，湖北省農民負擔最重的地區是地處江漢平原的一些縣市，農民負擔畝均達到400元左右。2000年春，監利縣棋盤鄉侯王村因拋荒過多，難以按照田畝攤派稅費任務，村集體稅費只好分解到人頭，人均上交各種稅費高達650元。某農戶全年應交2700元，但全年農田收入不足1000元，只好外出打工把余下的2000元補上。沉重的“費”負使得農民怨聲載道，很多地方由此引發了大量的干群沖突和群體性上訪事件，農村稅費改革已經箭在弦上。

2．“費”改“稅”

從2000年開始，安徽省率先在全省范圍內進行農村稅費改革。這項改革的核心內容是“費”改“稅”。誠如朱镕基總理所言，“目前從農民手里收取300億元的農業稅，600億元的鄉統籌、村提留，再加上亂收費，恐怕從農民那里一年要拿1200億元甚至更多。我們這一次的稅費改革，就是要把現在收取的300億元的農業稅，提高到500億元，也就是農業稅率從5%提高到8.4%。與此同時，把鄉統籌、村提留的600億元和各種亂收費一律減掉”。

具體而言，這次“費改稅”的主要內容是“三個取消，一個逐步取消，兩個調整，一項改革”。“三個取消”具體包括取消鄉統籌等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金。取消鄉統籌后，修建鄉村道路所需資金不再固定向農民收取，村級道路由村民大會決定，鄉級道路由政府安排。其他四項支出由各級政府通過財政預算予以安排；取消農村教育集資等涉及農民的政府性集資；取消屠宰稅。“一個逐步取消”包括逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工，農村公共事業用工，通過一事一議由村民大會決定。“兩個調整”包括調整農業稅政策。主要是確定農業稅計稅土地面積（以農民第二輪合同承包、用于農業生產的土地為基礎確定）、調整農業稅計稅常產（以1998年前5年間農作物的平均產量為依據確定，并保持長期穩定）和合理確定農業稅稅率（仍實行地區差別比例稅率，最高不得超過7%）；調整農業特產稅政策。取消一個應稅品目兩道環節征稅，改為一個應稅品目只在一道環節征稅。“一個改革”包括改革農村提留征收和使用辦法。村提留的來源除集體經營收入以外，征收農業附加稅，附加比例最高不超過改革后農業稅的20%。

經過兩年的改革試點，農村稅費改革便在全國各地普遍開展起來。農村稅費改革取締了大量不合法的收費后，農民的負擔有所緩解，但是鄉村乃至縣一級的財政收入很快出現了大量缺口，大量鄉鎮政府日常運轉難以為繼。為此，各地紛紛對鄉鎮政府進行了大刀闊斧的機構改革，試圖通過精簡鄉鎮機構和工作人員來緩解財政壓力。

3．取消農業稅

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第19次會議經表決決定，《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止，這意味著在中國長達2600年之久的“皇糧國稅”走進了歷史。伴隨著農業稅的取消，鄉鎮財政的收支也隨之發生了重大變化：收入方面，農業稅免征，部分稅收管理和歸屬權上劃，鄉鎮財政收入明顯降低；支出方面，原來鄉鎮負擔的鄉村道路建設、農村義務教育等上劃為縣級支出，鄉鎮財政支出范圍更窄。

鄉鎮政府的財政困境，直接推動了“鄉財縣管”改革。2005年12月31月，國務院發布的《關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中，明確鼓勵地方實行“鄉財縣管鄉用”的財政管理制度改革。2006年7月28日，結合鄉鎮財政管理方式改革試點經驗，財政部發布《關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》（財預[2006] 402號）。山東省財政廳在轉發《財政部關于進一步推進鄉財縣管工作的通知》的通知中明確指出：“2008年底前，全省除經濟實力強、財政收支規模大、管理水平較高的鄉鎮外，其他鄉鎮原則上都要全面推行鄉財縣管。”截至2006年，全國已有28個省區實施了“鄉財縣管”改革，其中16個省區全面推行，12個省區部分試點。在2012年8月20日舉行的全國農村綜合改革辦公室主任會議上，國務院農村綜合改革工作小組牽頭人、財政部部長謝旭人表示，截至2011年年底，2.93萬個鄉鎮實行了“鄉財縣管”，約占全國鄉鎮總數的86.1%。

從全國范圍來看，“鄉財縣管”的管理模式大體分為三種類型：一是財政管理型，即鄉鎮財政預算的編制、執行由縣鄉共同管理，取消鄉鎮金庫和鄉鎮財政總預算會計崗位，鄉鎮預算內外收入上劃，支出下撥，縣財政國庫管理機構設鄉鎮財政總預算會計崗位，代理鄉鎮財政總預算會計業務。同時，鄉鎮各預算單位的財務管理仍由鄉鎮會計核算中心進行集中核算。二是統收統支型，即取消鄉鎮財政、鄉鎮金庫和所有銀行賬戶，取消鄉鎮所有的會計崗位，鄉鎮為縣財政的一個預算單位，其財政、財務由縣財政直接管理和核算，鄉鎮設一名財會聯絡員和報賬員，實行報賬制管理。三是財務管理型，即鄉鎮財政仍由鄉鎮財政所管理和核算，鄉鎮各預算單位的財務管理由縣級會計核算中心實行報賬管理制。

在中西部大部分貧困鄉鎮實行“鄉財縣管”的同時，東部沿海一些經濟發達鄉鎮卻在進行“強鎮擴權”改革。“強鎮擴權”最初發端于浙江省。2005年9月，浙江省在紹興首先進行改革試點。2010年4月，中央編辦會同中央農辦、國家發改委、公安部、民政部、財政部印發《關于開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省份中選擇25個經濟發達鎮進行試點。在這輪“強鎮擴權”改革中，浙江省的經驗比較突出，具體做法主要有：將原屬于縣級政府的部分行政審批權和決策權授予所轄中心鎮，按照“依法下放，能放就放”的原則，賦予中心鎮部分縣級經濟社會管理權限，強化中心鎮公共服務職能。同時，為保障這些職能有效實現，明確規定部分財政權力下移，在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，除部分上交中央外，地方留成部分向中心鎮傾斜。

（二）當前鄉鎮財政狀況及治理機制

在中國，絕大部分鄉鎮財政實際上就是“農業財政”，其財政收入主要來源是農業稅收。取消農業稅以后，財政轉移支付取代原來征收的農業稅費，成為鄉鎮財政的主要收入。

早在2002年7月，財政部就印發了《農村稅費改革中央對地方轉移支付暫行辦法》。次年7月，財政部又正式下發了《農村稅費改革中央對地方轉移支付辦法》。這個辦法規定農村稅費改革轉移支付的計算公式為：

某地區轉移支付額=鄉鎮轉移支付+村級轉移支付

+教育集資轉移支付

其中，

鄉鎮轉移支付=（該地區鄉村兩級辦學經費+該地區計劃生育經費+該地區優撫經費+該地區鄉村道路修建經費+該地區民兵訓練費+其他統籌支出+該地區屠宰稅減收+該地區農業特產稅政策性減收-該地區農業稅增收）×該地區轉移支付系數。

當初之所以實行這項轉移支付，是為了彌補農村稅費改革免征或減征農業稅費導致鄉鎮財政收入的缺失，確保農民負擔不反彈。自從國家取消農業稅以后，這一因農村稅費改革而設置的專項轉移支付便成為如今鄉鎮財政的一種常規性轉移支付。

20世紀90年代中后期，農民負擔逐年急劇增長，這在一定程度上說明，現有的農村稅費收入根本無法滿足農村基本公共建設的需求。顯而易見，中央和地方政府給予鄉鎮政府的轉移支付只能有限彌補因為農村稅費改革而造成的收入缺口，大量的鄉鎮政府仍然處于入不敷出的困境之中。當國家通過農村稅費改革斬斷農村基層政府向農民伸出的“掠奪之手”后，鄉鎮政府的突圍之路就是對外“招商引資”和向上“跑項目”，即充分利用各種途徑和方式向上級政府申請資金。盡管這些項目資金都是專項財政撥款，但是，對于一個“饑不擇食”的鄉鎮政府來說，這些要來的資金會通過各種方式被變通使用，成為鄉鎮的“預算外”財政。

1．鄉鎮財政“虛空”

在20世紀90年代有一項極為重要的財政體制改革，即從“分灶吃飯”的分級包干財政體制進一步邁向“分稅制”，這項財政體制的變革在既有的支配性府際關系中最后導致這樣一個后果：一方面是自下而上逐層抽取財稅資源，另一方面是自上而下逐級下移事權（即“甩包袱”）。表1-2的數據大致可以說明這一問題，即財政收入越來越多地集中到高層政府，支出卻呈現相反的趨勢。

處于最低層級的鄉鎮政府在這一財政分稅體制中處于最弱勢的地位。隨著農業稅的取消，鄉鎮財政的日子更加艱難。總體而言，鄉鎮財政普遍負債嚴重。根據國家農調隊測算，全國鄉級每年需要3700億元才能維持合法生存，如果按支出的70%計算，也要支出2590億元；而總來源只有750億元，收支相抵每年相差1840億元。在財力水平相對薄弱的中西部典型的農業地區，鄉鎮財政困難和短缺更加嚴重。根據財政部的統計，2003年全國財力缺口的縣鄉中部地區占45%，西部地區占39%。從2008年4月中國科學院農業政策研究中心組織的對全國5個省（江蘇、四川、陜西、河北、吉林）25個縣50個鄉鎮的調研數據可知，截至2007年年底，每個鄉鎮仍平均負債902.2萬元，負債面高達96%。2014年，國家審計署報告顯示，全國有3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，全國鄉鎮政府負償還責任、擔保責任或救助責任的債務分別達3070.12億元、116.02億元和461.15億元。本書調研組在2014年7～8月對14個省80個鄉鎮進行問卷調查，結果顯示，35個鄉鎮存在不同程度的負債現象。其中，5個鄉鎮是2006年之前負債的，10個鄉鎮是2006年之后負債的，16個鄉鎮在2006年前后均負有債務。

隨著鄉鎮財政收入的減少，鄉鎮財政的機構設置也逐步“虛擬化”。以四川省為例，2010年年底，全省鄉鎮數為4423個，有財政所的鄉鎮4041個。其中，單獨設置財政所的鄉鎮1356個，占33.56%；保留財政所牌子的鄉鎮2685個，占66.44%。據調查，筠連縣18個鄉鎮，2007年農村綜合改革后只保留了縣城所在地筠連鎮財政所，其余17個財政所全部被撤銷，只在鄉鎮經發辦掛財政所牌子。達州市大竹縣全部50個鄉鎮財政所都只保留了一塊牌子。這就是說，全省2/3的鄉鎮財政機構名不副實，在經濟相對落后地區，這一問題更為突出，“虛擬化”狀況相當嚴重。同時，對鄉鎮財政機構的管理模式不統一，主要有縣級財政派出機構、縣鄉“雙重管理”、鄉鎮直屬機構三種類型，不利于鄉鎮財政機構規范化建設。

2．鄉鎮財政不規范

隨著國家加大對“三農”的支持力度，國家財政下發到各鄉鎮的涉農補助資金越來越多，但在我國現存行政體制下，這部分涉農資金分屬財政、民政、農業、林業、教育、計生等多個部門，條塊分割，多頭管理。雖然縣級財政部門在各鄉鎮統一設立了專項資金賬戶，實行統一監管，但由于部門利益的驅使，大量的涉農項目資金仍歸縣級部門管理。縣級財政對此監督流于形式，鄉鎮財政無法實施有效監督。

目前，經由鄉鎮財政直接核發或監管的國家政策性補貼項目包括：一、增加收入類，糧食直接補貼、農資綜合補貼、退耕林還草補貼。二、生產發展類，良種補貼、政策性農業保險財政補貼、現代農業生產發展資金、農民專業合作組織補助、測土配方施肥補助、糧棉油高產創建示范補助。三、流通領域類，家電下鄉補貼、汽車摩托車下鄉補貼、農機購置補貼。四、社會保障類，新型農村社會養老保險資金、新型農村合作醫療資金、農村居民最低生活保障資金、農村五保戶供養資金、城鄉醫療救助資金、農村社會優撫資金、自然災害生活救助資金。五、社會事業類，農村計劃生育獎勵扶助資金、獨生子女父母獎勵金、農村計劃生育免費技術服務資金、鄉鎮綜合文化站建設資金、農村勞動力轉移培訓陽光工程資金、新型農民科技培訓政策資金、鄉鎮衛生院招聘執業醫師補助資金。六、基礎設施類，農村危房改造補助、小型農田水利補助、病險水庫出險加固補助。隨著國家財政實力增強，統籌城鄉發展和社會主義新農村建設步伐加快，對“三農”的扶持力度不斷加大，各種政策性補貼補助資金大幅增長。2005年，四川省各種涉農政策性補貼資金約347.14億元，2010年達到1406.28億元，5年增長4.05倍，年均增長60.02%。2007年，河南省涉農資金支出400多億元，遠高于全省鄉鎮收入。但具體落實惠農政策的任務繁雜。據調查，河南省扶溝縣韭園鎮2008年發放16類33項補貼，6.5萬戶次的信息錄入、審核、通知書印制等工作，需要全所人員滿負荷工作三個多月。

另外，各地在推行“鄉財縣管”“村財鄉理”方面改革步調和力度不一，鄉鎮財政財務監管乏力。主要表現為兩個“不到位”，一是“鄉財縣管”改革不到位。各種規章制度不能得到嚴格執行，財政監督形同虛設。有些縣鄉理財意識不強，除統發工資外，大多資金支出申請未經鄉財縣管辦公室審批，運行程序和規章制度與實際操作“兩張皮”。二是鄉鎮財務監管不到位，監管存在漏洞。鄉鎮財政所僅對上級撥付的村級經費進行有效監督，但對鄉鎮政府、鄉屬各單位的經費缺乏有效的內部審計和監督，鄉鎮經費支出較為混亂，支出隨意性強，計劃性差。

3．鄉鎮經濟開發與招商引資

鄉鎮財政困難加上現有的GDP考核機制，導致其走向“開發”的道路。“搞開發實質就是賣土地，招商引資也是要別人來圈土地”，湖北省某鎮長說。

隨著土地價值的升高，鄉鎮政府與其他地方政府一樣，紛紛熱衷于土地財政。為了提高土地財政收入，不惜與民爭利，從而引發了各種農村的征地矛盾，甚至導致了大量的群體性事件。另一方面，很多鄉鎮紛紛開建工業園區，“筑巢引鳳”，招商引資。

招商引資是GDP時代一項重要的政府職能。如地處蘇北的某縣在2005年的政府工作報告中提出：“提出招商引資是經濟欠發達地區富民強縣的唯一抓手，超常規發展的關鍵在招商引資，而招商要靠干部帶頭。”該縣縣委書記在此前不久召開的全縣干部大會上表示：“各級干部特別是一把手，要把招商引資作為第一政績、第一責任、第一大事，帶頭招商、帶領招商、帶動招商，使本職工作業余化、招商引資主題化。”為加大招商引資的力度，各縣都向鄉鎮下達了巨額的招商引資任務，并制定了近乎苛刻的考核辦法。當鄉鎮政府耗費大量的精力在招商引資時，也就不太可能有太多精力和動力去提供鄉村公共服務。

4．鄉鎮財政體制創新

前文描述的是當前鄉鎮財政的普遍狀況，還有個別地方在某些方面對鄉鎮財政體制進行了大膽創新探索，其中包括。

一、參與式預算。參與式預算是公民直接參與決策的治理形式。2005年，浙江省溫嶺市新河鎮開始實施參與式預算改革，為加強鄉鎮財政的監督和透明提供了新鮮的經驗。2005年7月27日，新河鎮召開第十四屆人民代表大會第五次會議，并第一次借助民主懇談平臺討論鎮財政預算。會議期間，新河鎮90名鎮人大代表直接參與了政府的財政預算編制，193名群眾自發前來參加旁聽，旁聽代表主要是各個村的村干部、鎮行業協會、企業負責人和部分村民。鎮人大代表和到會的群眾就鎮政府的預算方案與鎮政府進行了對話，并提出縮減行政管理費開支、增加教育投入等18個問題。懇談會結束后，政府與人大主席團、人大財政審查小組召開聯席會議討論人大代表提出的問題，調整了包括縮減25萬元行政管理費在內的9個項目，增減的資金合計237萬元。鎮政府據此修改了財政預算，并在第二天的人大代表全體會議上獲得通過。民主懇談式的參與式預算由此產生。

二、以錢養事。2003年11月，中共湖北省委在總結“咸安經驗”的基礎上，結合全省的實際，制定出臺了《關于推行鄉鎮綜合配套改革的意見》（[2003] 17號）。該文件對傳統的農村公益服務的方式方法提出了十分明確的要求——堅持市場取向、開拓創新的原則，遵循市場規律，引入競爭機制，辦好社會事業，變“養人”為“養事”。所謂以錢養事，主要是指政府根據職能轉換的要求和可用財力的許可，由鄉鎮和縣級業務主管部門共同確定本地每年需要完成的農村公益性服務項目，連同具體的服務時間、服務質量、服務價格、考核結算的要求，面向社會公開招標。凡是具有規定資質的企事業單位、社會中介服務組織和個人，都可以通過公開、公平、公正的競爭參與政府的公益服務活動。這種履行公益服務責任的新方式方法被形象地稱為“花錢買服務，養事不養人”。