二 新型農業社會化服務體系建設成效及面臨的問題

（一）當前中國農業社會化服務體系建設成效

近年來，我國農業社會化服務體系建設取得了良好成效。主要表現在：服務領域不斷拓展，公益性、經營性相結合，專項和綜合相協調的服務方式深入發展。2013年，中央“一號文件”提出要建立與新型農業經營體系相協調的新型農業社會化服務體系。2014年的“一號文件”強調要進一步健全和完善農業社會化服務體系。目前，中國農業和農村發展步入了全新的發展階段，農業生產日益面向市場化，涉農龍頭企業不斷增多，家庭農場農莊、新型合作社的發展迫切要求構建與之相適應的農業社會化服務體系。因此，這個階段農業社會化服務體系的發展重點集中在擴大服務范圍、健全服務機構、創新服務內容等方面。中央又分別從農業發展的水利服務、金融服務、公益性服務、經營性服務、信息化服務等方面作出構建新型農業社會化服務體系的戰略部署，并強調創新服務方式和形式的重要性。從發展現狀來看，目前在以下幾個方面有所表現。

1．公益性服務體系不斷完善，基礎地位穩步提升

經過多年的探索和發展，全國逐步建立了從中央政府到鄉鎮政府的各級公益性服務組織。縣鄉兩級公益監管服務機構超過14萬個，工作人員約83萬人。絕大多數基層農業服務機構完成了改革任務，明確了公益性定位，跨鄉鎮建設了區域性農技推廣站或統一建設了農業綜合服務站，優化了農技人員隊伍結構。2012年，農業部在全國共開辦了2萬多所農民田間學校，用近1年的時間培養了近8000名田間學校輔導員，培訓了近60萬家科技示范戶，對于農技推廣“最后一公里”難題的有效解決具有重大意義。

自2002年以來，科技部共派遣約11.6萬名科技特派員在全國1750個縣（市、區）廣泛開展“農村科技創業行動”，為農民提供創新創業等服務。自2005年2月起，商務部開始在全國范圍內實施“萬村千鄉市場工程”，全國75%的行政村在近一年的時間內共改造約60萬家農家店，初步形成以城區店、鄉鎮店、村級店多層級相協調配合的農村市場網絡。全國供銷合作社系統“新網工程”已涵蓋全國各類連鎖經營服務網點約91萬個，輻射全國80%的鄉鎮和40%的行政村，已經初步形成縣有配送中心、鄉有綜合超市、村有便利店的多層級經營網絡。中國科協實施“科普惠農興村計劃”，在各地扶持創辦農民專業技術協會。此外，我國約有61萬個村級集體經濟組織，分別在農田水利建設、機耕道路維修、機械作業調配等方面發揮著不可替代的作用。

2．經營性服務主體快速發展，多元化競爭格局基本確立

伴隨著市場化改革的深入發展，我國各類經營性服務主體迅速發展，成為社會化服務體系中的重要環節，初步形成一個多方參與、多元競爭的發展格局。2012年3月，國務院《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》文件指出，充分鼓勵和支持涉農龍頭企業帶動農業社會化服務發展，鼓勵和支持涉農龍頭企業為農戶提供包括農業生產產前、中、后各環節的一系列服務。2011年底，我國共有約28.4萬個農業產業化經營組織，11.1萬家龍頭企業，其中包括1253家國家重點龍頭企業、1萬多家省級龍頭企業、十萬多家中小龍頭企業，為全國40%的農戶從事農業生產提供社會化服務。各類產業化經營組織帶動1.1億農戶。

農民專業合作社在農業社會化服務中占有重要地位，主要表現在：既能為農戶提供持續的社會化服務，還在農村經營體制中扮演著“統”的角色。據農業部統計，截至2012年6月底，已有60萬家登記在冊的農民專業合作社，4600多萬社員，覆蓋全國90%以上的行政村，涉及種植、養殖、技術信息、手工紡織等農村產業，服務領域從傳統生產領域拓展到生產、流通、加工領域。此外，以農機服務隊、農村經紀人等為代表的個體形式的市場性服務主體，由于其數量眾多、服務成本較低、經營形式靈活、服務內容豐富，因而在農業社會化服務體系中占據著重要地位。

3．服務領域不斷拓展，多層次服務格局基本形成

一是傳統型服務基本覆蓋，服務內容不斷豐富。政府部門以改善條件、保障經費、創新機制為主要途徑，不斷提升農業服務機構的服務能力，使其在農業公共服務方面充分發揮主導和引領作用，很大程度上滿足了農民解決不了、市場和社會又難以提供的公共服務供給需求。我國的農業公共服務領域不斷拓展和延伸，目前所提供的服務已經包括技術推廣、信息技術等多個領域。同時，農業公共服務的內容不斷豐富，表現出資料供應、技術標準、生產服務、產品收購和銷售“五個統一”的顯著特征。在市場化不斷深入發展的背景下，勞動力替代型服務和技術替代型服務越來越普及。與此同時，為實現現代農業發展，一些傳統服務內容不斷革新。例如，我國為了保障食品安全和糧食的有效供給，越來越重視加強農業災害監測預警、防控能力等方面的建設，大力推行農業災害的專業化統防統治。例如，為保證對各類動物疫情的有效控制，動物疫病防控網絡和應急處理機制不斷發展和完善，執法能力不斷強化。

二是新型服務領域不斷拓展和延伸。在當前農業生產發展日益商品化、專業化和社會化的背景下，農業生產新型服務領域開始從傳統的產中服務拓展和延伸至產前、產中、產后的“一站式”服務。我國農業微觀經營主體正發生著深刻變化，尤其是隨著傳統家庭經營的日益分化，出現了大量農業新型經營主體，農業生產要素配置方式、農業產業組織模式與分配關系等也發生了一系列變化。諸多具有先見之明的服務主體為了更好地與新型農業經營的各種需求相適應而采取了更為積極主動的應對措施，如向更為廣域的服務范疇延伸，以及對服務的產品和內容不斷地創新，以求為農業經營對象提供更為全面、個性化的服務。這些新型服務領域主要包括：市場信息的預測與傳遞、農產品的開發與推介、冷鏈運輸及貯藏等。從發展歷程上看，從過去的單項服務到現在的綜合服務，從過去的產中服務到現在的產前、產中、產后一條龍服務，從過去單一的種養業到現在的觀光旅游等多功能農業，我國社會化服務領域不斷拓展，已經基本形成了多層次服務格局。

4．服務方式與手段不斷創新，多形式服務模式逐步建立

隨著新型社會化服務主體的快速發展，服務方式與手段也不斷創新。從以前的被動服務到現在的主動服務、從一般常規服務到特殊個性化服務、從專項到綜合，不同類型的社會化服務主體開始相互結合與協作，逐步建立起多種形式的農業社會化服務模式。

自改革開放以來，我國大力推進農業社會化服務體系的建設。一方面，以市場化改革為導向，為各類經營性服務組織創造良好的制度環境。另一方面，逐步發展和完善國家經濟技術部門所屬服務組織的運行機制、服務功能和服務方式。目前，在家庭聯產承包經營的基礎上，我國已經基本形成以政府農業技術推廣部門為主導、多元市場主體廣泛參與的農業社會化服務體系的基本框架。首先，公共性服務體系已基本完善，形成從中央到鄉鎮五級服務組織體系。其次，經營性服務體系已基本形成，農業生產的產前、產中、產后的“一站式”服務日益健全和完善。最后，合作性服務組織迅速發展，其中農民專業合作社數量急劇增長。截至2014年2月底，全國實有農民專業合作社達到103.88萬戶，但市場占比仍很低（參見圖2-1）。

農業社會化服務模式是在基本經濟條件、供給主體、服務資源、服務需求等多個要素綜合作用下形成的。按照服務主體劃分，主要包括以下內容：一是依托政府機構提供的農業社會化服務，如現代農技服務、咨詢平臺以及農業科技推廣責任制等。二是由村集體提供的農業社會化服務，如村級綜合站提供服務。三是農民專業合作社提供的服務，如產前團購和技術培訓服務、產中技術指導、產后銷售和加工服務，農業產業化龍頭企業與農戶聯結服務模式，如“公司+基地+農戶”等。四是由不同民間主體如村級科技服務站以服務換市場的服務模式。近年來，在市場機制的推動下，不同服務主體提供的服務模式之間相互協調配合，主要表現在：

第一，以利益協調為紐帶，以產業化經營推動社會化服務。在農業產業化經營過程中，以利益協調機制為紐帶，實現各利益主體之間的多方對接，既發揮政府部門的組織資源優勢，又充分利用龍頭企業的市場資源以及合作社的土地與勞動力資源，降低交易成本、提高服務效率，實現多方共贏，從而推動農業社會化服務的發展。例如，安徽省寧國市在推進農業產業化經營的同時，推動農業社會化服務，以產業化經營推動社會化服務，在政府公共服務機構、合作經濟組織、涉農龍頭企業等不同服務主體之間實現充分協調、互為補充，寧國市的農業社會化服務體系已經基本形成“三位一體”的良好局面。另外，在寧國市政府的協調下，安徽五星集團采取“公司+合作社+畜牧站”的發展模式，對農業社會化服務實行“3個免費”“3個上門”“6個保證”。“3個免費”主要是指為農戶提供咨詢、培訓、辦理擔保貸款三個方面的免費服務。“3個上門”主要是指上門服務，包括勘察設計并協助建雞舍、技術服務和調運成雞三個方面。“6個保證”是指在苗雞質量、飼料質量、藥品質量、按時調運、準時結算五個方面作出保證。此外，在提供專業化指導服務的同時，五星集團通過與華喜合作社聯合，以企業廠房、設備等固定資產為抵押，為合同養殖戶投保，并為他們提供金融、保險等方面的服務。

第二，以體系建設為突破口，通過“產學研”協作提升服務水平。加強體系建設，強化產學研協作，可以激發科技創新與服務系統的活力，促進各個服務主體間的良好互動，提升農業社會化服務水平。為了推動農業科技成果轉化，提高農業社會化服務的有效性與針對性，陜西省楊凌市積極探索“科研機構+基層農業服務機構+農戶”的社會化服務新模式。該模式的核心是圍繞產業建設“產學研”三位一體的永久性試驗站。首先，建立永久性試驗站。以產業發展為導向，利用高校豐富的科技資源優勢，全面整合該市基層農業技術力量，在全市范圍內篩選具有明顯優勢的農產品產區并建立永久性試驗站。其次，科學合理地規劃試驗站的功能。將試驗站打造成一個綜合化、系統性、開放式的農業社會化服務平臺，并在科研、示范、培訓等方面為農戶提供優質高效的農業社會化服務。再次，以產業發展的技術需求為根本導向，利用高校豐富的科技資源優勢，組建多個學科、專業相融合的科學研究團隊，在永久性實驗站開展農業科技“雙創”與技術等方面的服務，從而推動多學科研究團隊與基層農技力量的充分、合理、有效對接，學校科研項目與農業生產問題的及時、緊密、有效銜接，農業科學技術推廣服務與農民農業科技需求的供需對接。最后，建立試驗站產業化發展的規范標準。在試驗的運作過程中，在技術標準、生產規范、安全保障等方面嚴格把關。

第三，以農田托管為突破口，開展全程農事服務。隨著社會分工分業節奏的不斷加快，充分調動社會化服務的各類資源，開展全程農事服務，將有效促進農業生產專業化、經營服務社會化。江蘇省東海縣在一些集體能力突出、外出務工人員較多的村組，通過組織一些技術實力強、經營規模大的農民專業合作社與專業服務公司，開展全程農事服務，推行農田托管經營，即在完全自愿、有償原則的基礎上，服務組織對農業生產的各個類別、各個環節的農事服務進行詳細的分類、細化、分解，并就農業生產中的某一個類別或環節，或農業生產的全過程和農戶共同協商農事服務的價格和標準，由服務組織根據合同為農戶提供服務，實現了規模化、集約化、標準化生產。

第四，為滿足農民日益增長的多樣化、多層次的農業服務需求，一些地區因地制宜、不斷創新，積極探索推進農業社會化服務的發展，出現較多行之有效的典型服務模式，為農業綜合生產能力的提升、農民收入水平的提高以及農村經濟的發展做出了巨大貢獻。例如，陜西省從2007年開始在全省范圍內實施信息入村工程，由省農業廳負責，財政投資1.5億元，在市縣兩級分別設立農業信息中心，在村一級建立農村信息服務站，配備專業信息員從事信息傳遞與咨詢服務，服務范圍遍及2.7萬多個行政村，基本覆蓋了全省所有行政村，延安市還開通了三農熱線和壽光-安塞網絡服務視頻系統，輻射帶動作用顯著。江西省和山西省等也紛紛啟動了科技進村入戶工程，以滿足農民的科技需求為出發點，確立了地區示范縣，理順了農技推廣的體制和機制，培養了一大批農業科技示范戶，建立農業科技示范基地，選聘農業專家和科技人員深入科技示范戶家中，輻射帶動農戶增收，形成縣、鄉、村農業科技試驗示范推廣網絡，促進了農業科技成果的轉化應用。福建省和河南省通過與農民近距離溝通，根據農民的實際需求，重點發展本地區特色產業，建立了大量農村綜合服務站，為農民提供文化、計生、技術指導、信息咨詢、培訓、信貸等方面的服務，有效解決了農業服務難題。另外，近年來在北京市、天津市、山東省不斷涌現出農產品批發市場帶動農民增收模式，通過與農戶簽訂合同建立起農產品交易平臺，連接農戶與市場，形成“產、加、銷”一條龍的服務模式，促進了農產品的快速流通。

（二）農業社會化服務體系發展中存在的問題

經過長期的發展和完善，我國農業社會化服務體系仍然存在諸多問題，尤其是投入嚴重不足、管理極為缺乏、組織分工不明等方面，從而導致新型農業社會化服務能力不強、效益低下、供需矛盾嚴重。

1．農業社會化服務體系投入嚴重不足，農業生產性服務業發展緩慢

目前我國農業社會化服務體系投入嚴重不足。財政支持是農業社會化服務體系建設的重要保障。近年來，中國對農業社會化服務體系建設的財政支持力度不斷加大（見圖2-2）。2013年農業財政支出為13790億元，相比2007年增長319%，但占公共財政支出比重仍然較低，僅為9.47%。相比美國來說，2005年，美國用于扶持農業的財政支出高達900多億美元，約占當年美國農業GDP的40%左右。2008～2012年，美國對農業財政補助達到2900億美元，對每個農場主的補貼額度達到5萬～5.5萬美元。

另一方面，我國農業保險保費在近幾年收入增長同樣較快。與6年前相比，雖說2013年政府對農業保費的補貼增長了5倍之多，補貼額度也達到了127億左右，并帶動全國的農業保費收入高達306億元，然而，與全國保費的總體收入相比，仍處于一個比較低的水準。1985～2011年，國內農業保險保費的收入僅占全國保費收入的2.16%，由此可見，國內應進一步加強對農業保險體系的扶持力度。同時，中國農業科研及推廣人員相對匱乏。據統計，中國農村科技人員占農村全部人口比重僅為0.05%～0.06%，相比來說，美國這項數字大于0.4%。

由于農業社會化服務體系資金投入嚴重不足，農業社會化服務所需的硬件設備、技術手段無法得到及時的更新，導致農業社會化服務發展創新乏力，難以適應農業經營商品化、市場化的深入發展，無法滿足農民日益個性化、多樣化的農業服務需求。農業科技推廣經費的嚴重不足更是直接減緩了科技成果的轉化速度，使農業科技成果失去應有的時效性。同時，由于農業社會化服務具有一定的公益性，大部分農業社會化服務機構在投入大量資金后，無法獲得與投入資金相匹配的經濟回報。另外，在我國大多數農村農戶小且分散的背景下，只能主要依靠公共財政對農業社會化服務的投入。而且在小規模分散經營體制下，農民組織化程度不高，農村專業化、社會化程度較低，導致在家庭內部就可以完成本該由社會提供的社會化服務，大幅度減少了農戶對生產性服務的需求。

2．農業社會化服務體系管理缺失，體制不順，推廣職能錯位

由于部分鄉鎮不太重視農業社會化服務體系的建設和完善，大部分農技服務部門被邊緣化，普遍存在重經營輕服務的現象，公益性和經營性服務機構職能不分，造成體制不順，弱化了服務功能，形成“管人的不管事，管事的不管人”的尷尬局面。從總體上看，首先，當前我國農業社會化服務隊伍的技術水平不高、業務素質較低，并且存在大量的非專業人員，人員配備極為不合理。其次，崗位設置不夠合理，崗位的設置要么過細要么過大，分工不明晰，導致崗位、人員管理混亂。同時，由于當前農業社會化服務的科學考核評價體系尚未形成，缺乏競爭活力，且沒有制定出有效的激勵機制和靈活的用人機制，導致大部分技術干部的服務效益低下。再次，服務渠道單一，服務理念落后。農業社會化服務項目來源較匱乏，服務手段不夠豐富，導致在工作過程中存在嚴重的行政化傾向。以外，農業社會化服務效果不佳，農民滿意度低。目前傳統的農業社會化服務體系已經無法適應新農村工作的實際情況，難以了解農民的實際需求，導致所提供的農業社會化服務內容與農民的需求脫節，隨之出現的是服務領域和服務陣地日益縮小，傳統的農業社會化服務體系處于半停滯狀態。

目前，中國農業社會化服務主要針對農業生產的產前、產中等環節，而對于農產品的保鮮、儲運、銷售等產后環節以及農業信息、金融、保險等服務涉獵較少。2012年，由農業社會化服務的供求矛盾引起的山東某菜農自殺事件引起了社會的廣泛討論。由于對農業信息有限，菜農主要根據前一年的蔬菜效益作出種植決策，同時盲目隨大溜現象嚴重，造成“扎堆生產”，蔬菜的供給遠遠超過需求。再者，農產品流通過程中存在障礙。農產品從菜農到消費者整個過程經歷了收購商、批發商、運輸各個環節層層加價，中間的流通成本占到菜價的50%～70%，可見，農產品儲運、銷售等環節還有待于改善。所以，在當前市場化深入發展的背景下，急需建立蔬菜生產流通主體之間的風險共擔、利益共享的長期合作機制，以保障菜農的基本利益，提高其自身抗風險能力。

3．農業社會化服務組織分工不明、定位不清

新型農業社會化服務體系本質上要求公共服務機構、合作經濟組織和涉農企業等服務主體之間分工明確、定位清楚、合作共贏。但結合當今的現狀，國內在這方面還存有諸多不足。如，分工不甚明確，定位不清晰，以至于出現角色混亂、崗位空缺等一系列現象的發生，對農業社會化服務的效率造成了嚴重的抑制作用；本該由政府相關部門承擔的職責在實踐中卻由鄉村集體承擔，而本該由市場化服務組織承擔的職能，政府部門卻常常插手；在一些存在嚴重財政困境的鄉鎮，本屬于政府所有的社會化服務組織被承包或轉包給個人，且缺乏有效的監督和管理；由于待遇偏低、收入不高等原因，大部分社會化服務組織中的農技推廣人員普遍選擇了改行、棄行；許多鄉鎮農業社會化服務中心，農機、水利等服務機構承擔大量的農村工作任務，卻并沒有對這些工作任務的公益性和經營性作出明確的界定和區分，導致公益性服務日益縮減，而有償性服務成為主要服務形式，公益性服務功能被極大弱化；大部分農民在農業生產的過程中，主動接受服務的意愿不高，仍然主要依賴于傳統經驗和習慣，致使農業社會化服務與預期效果相去甚遠。

4．農業社會化服務需求量大，服務的供需矛盾突出

在當前農業經營商品化、市場化深入發展的客觀環境下，農民的農業社會化服務需求日益多樣化、差別化，且已經逐漸由單純的生產環節服務需求向著資金、技術、信息、加工、銷售、管理等“全程性”服務需求擴展。但現實情況卻是，現有的服務主體所提供的服務主要集中在產前和產中，較少涉及產后。與此同時，由于受到服務收益低、自身積累能力弱、基礎設施條件差、技術服務手段簡陋等多種原因的影響和制約，公益性農業社會化服務的發展嚴重滯后，導致在公益性農技推廣、動植物疫病防控和農產品質量安全監管等方面無法提供有效的服務。另外，為提高農業生產效益，提高農業生產收入，農民開始期待獲得日益多樣化的農業社會化服務。但由于我國農業和農村發展活力相對低下，且在逐利化目標驅使下，農村大量農業生產要素外流，農村大量的土地增值收益流向城市，農戶分散經營模式仍占主導地位，尤其是農村勞動者文化素質較低，且不太愿意接受新觀念、新技術，導致現代農業發展的農業社會化服務需求與勞動者素質之間的矛盾更加突出。

5．農業社會化服務金融服務能力不高，信用社功能作用缺失

農村信用社通過吸收農村社會閑散的資金，支持農村大宗經濟建設，服務“三農”建設，因而具有舉足輕重的作用。農村信用社廣泛分布于農村縣城，網點小而分散，對農村小額閑散資金吸收的效果非常明顯，有效推動了農村經濟發展。然而現實中信用社并沒有發揮其理想的作用，在吸收了農民存款后沒有投入到農村中的中小企業金融信用貸款服務中，也沒有對村級集體經濟主體和農民專業合作組織進行金融服務。具體問題如下：第一，農村信用社難以滿足農戶的金融需求。總的來看，農村信用社的小額貸款具有覆蓋面窄、額度較低、手續煩瑣等缺點，目前農村信用社的借款額度已經難以滿足當前大部分農戶的金融需求。相比較而言，民間借款更能有效滿足農戶的金融需求。第二，農村信用社難以滿足農村中小企業的金融需求。農村信用社難以掌握企業資信和風險具體狀況，一般不愿發放太多貸款。信用社由于擔心發生違約后缺乏有效的制裁措施，更不愿放款。第三，農村信用社難以滿足農民專業合作組織的金融需求。農村信用社基于農民專業合作組織規模小且松散的考慮，不愿冒險向不“正規”的組織貸款。第四，農村信用社的信貸供給能力較弱。有些地方農村信用社網點減少，降低了信貸供給能力；信用社的內部管理制度也影響了信貸供給能力；信貸基礎設施建設滯后導致信用社金融供給能力較弱。第五，農村信用社面臨的經營困境影響了為三農服務的質量。農村信用社的歷史包袱沉重，不良貸款比例偏高；信用社在提供“三農”服務與盈利性經營目標之間存在一定沖突；信用社投向“三農”的資金不足；農村經濟發展緩慢影響了信用社的業務開展。

6．農業社會化服務體系建設受到各自為政的利益格局制約，效率不高

近年來，政府涉農部門在國家支農、惠農政策中雖然爭取到大量的資金，但并沒有形成利益共同體，在提供農業社會化服務的過程中各自組建為農服務機構、加強對農服務的措施，表現出多部門、多主體和分散化運作的特征，嚴重制約了服務效率的提升。比如與食品安全有關的食品生產、管理、監督環節，與農產品市場體系相關的信息發布、流通、營銷環節等都涉及多個部門的參與，但多個部門各自為政，組織分工不明，定位不清，導致“看到利益大家爭、遇到問題大家躲”的困局，各涉農服務部門實行的是一種帶有顯著行政色彩的科層式管理體制，是一種縱向垂直結構，各部門服務職能沿著這種自上而下的相對封閉的管道運行，一些服務機構和服務人員在農業社會化的服務工作中表現出過于重視經濟利益而忽視農民利益的傾向，其涉農服務在基層就演化為基層組織的單個部門行為，從而導致農村基層服務資源的分散化、細碎化，缺乏相應的溝通與協調機制，在一定程度上導致農民多元化需求難以滿足，為農服務效果不佳。