第一部分

第一章
面向2030年：國際發展合作和南南發展合作革新概覽

一 導言

南南發展合作在過去的五十年中經歷了巨大的轉變。傳統西方發展分析家們曾認為南南發展合作（也被稱為南南合作）是地方性的、無關緊要的，它在亞洲、非洲、拉丁美洲和加勒比等部分地區的去殖民化過程中出現，并由此發展成為新興的南方部分地區和其他發展伙伴們的重要發展引擎。經濟合作與發展組織（OECD）于2011年底在韓國釜山召開的援助有效性高層峰會上對南南合作有了新的認知，強調了南南合作的全球地位變化。隨著南南合作轉向應對未來數十年的發展挑戰，它需要繼續展現這些充滿活力的特質，這一點顯示于2030年可持續發展議程中。

南方革新者所采用的戰略與方法，受到他們所面臨的物質條件與變化的國際環境的深刻影響。多哈發展回合的失敗，伴隨著民粹主義和全球主要經濟體諸如歐盟和美國經濟錯位所催生的不確定性，增加了發展中國家在未來數年推進它們的發展進程時所面臨的約束。與此同時，2015年可持續發展目標（SDGs）的傳播為全球發展進程的下一階段鋪好了道路。在這一階段中，國際社會將共同承擔義務，通過提供經濟支持、市場準入、技術支援和發展融資，以達到目標。

在這一層面上，南方的新興國家通過協調努力展示了協同調動國內資源與外部資源的能力——最佳代表是中國的大幅度經濟增長及其人民生活水平的不斷提升——以在它們的經濟與社會中產生轉型效應。同時，南南貿易的崛起、如火如荼的技術和經驗交換、發展中的蓄電池和旨在鼓勵加入經濟活動的商業融資，都使南方國家在全球經濟中起到的作用不斷得到增強。考慮到這一時期的國際不安定局面以及由此引發的極富挑戰性的環境，南南合作作為實現全球發展議程關鍵工具的重要性更為凸顯。因此，理解南南合作如何作為發展的催化劑，以及如何持續作為理念、革新、發展融資、人類發展和制度能力建設的來源發揮作用，對于評估其對達成SDGs能夠（可能）起到的作用和產生的影響至關重要。

本章將會考察以下內容：第一，南南合作的起源和演進；第二，從國際發展援助中吸取的經驗教訓；第三，在南南合作中發展和實施的革新舉措；第四，南南合作在達成雄心勃勃的2030年可持續發展目標中所能起到關鍵作用。

二 南南發展合作的演進

南南關系通常指發展中國家之間的政治、經濟、技術、社會和文化關系。盡管這些關系最初是由對殖民主義的反應而塑造的，并且在冷戰期間由意識形態推動，隨著時間的推移，這些關系的本質和增長均發生了演進。此外，南南紐帶逐漸通過多邊合作機制變得制度化，這一過程同時通過聯合國框架和選擇性多邊俱樂部發生。這些進程的發生，都為南南合作打下了基礎。

在動蕩的冷戰環境下，發展中國家不論是在經濟上還是在政治上，仍在很大程度上依附于它們各自位于北半球的前殖民宗主國。盡管當時也存在發展中國家之間的互動，但此類活動大部分維持在區域水平，擴展程度較小。發展中國家之間的關系較為薄弱，并且帶有北南依附模式的印記（Rosenbaum and Tyler, 1975）。聯合行動在當時受到限制，并且經常以形成共同利益作為結果，而非達成有效的、旨在減少對發達國家經濟依賴的經濟政策。南南關系的重大缺陷和不斷惡化的競爭集團張力，使得數個來自南方的發展中國家，將諸如聯合國這樣的全球平臺，作為主張政治獨立的發聲場所（Rosenbaum and Tyler, 1975）。增強南方國家之間的政治、經濟和社會聯系的必要性從而得到了提升，因為此舉符合自主和減少對北方依賴的要求。

這一時期也是“第三世界”這一說法的產生時間，這一概念適用于所有全球化過程中被邊緣化的、希望和冷戰中超級大國之間的較量保持距離的發展中國家（Sauvy，1952）。發展中國家之間在聯合國的關系形成于1955年，當時聯合國成立了亞非小組，使非洲國家和新獨立的亞洲國家能夠走到一起。同樣的關系也建立于不結盟運動（NAM）首腦會議上，這一會議緊接著萬隆會議，舉辦于1955年4月。新世界經濟秩序的第一次激蕩發生于1964年一些促進發展中國家經濟興起機構的形成和制度化，諸如聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）以及77國集團（G77）。在1973年石油危機和資源卡特爾崛起的余波之下，一個新的自信的南方集團——石油輸出國組織（OPEC），呼吁直接對話以創造構建國際經濟新秩序的良好環境。資源卡特爾在發展中世界快速興起，產生了邊際效益，發展中國家試圖利用商品作為獲得更好貿易條件的工具。

1978年在布宜諾斯艾利斯召開的發展中國家之間的第一次技術合作會議，在技術層面上，也對發展中國家之間關系的形成產生了同樣的推動力。這次會議召集了大多數的發展中國家，并采納了布宜諾斯艾利斯行動計劃，在計劃中認定了15個交叉區域以供發展中國家開展技術合作。值得一提的是，當時在發展中國家間被廣泛使用的術語“技術合作”逐漸被“南南合作”替代。

事實上，直到1986年，作為術語的“南南合作”并未出現在一些著名的發展中國家組織的書面宣言中，不結盟運動、77國集團或是聯合國貿易和發展會議，它的第一次使用是在1986年第八屆不結盟運動峰會提出的《哈拉雷宣言》中。南方國家不論是在大小、經濟結構、經濟社會和技術水平，以及文化、政治體系多樣性和意識形態上，都可以被看作一組分化出來的極富特點的國家（Tripureshwor and Kathmandu, 2011）。盡管存在經濟、政治和社會方面的異質性，這些國家有著一個共同的特點，這一特點在根本上是國際的，并使這些國家愿意采取聯合行動戰略以守護共同利益。巧合的是，這一時期馬來西亞總理還成立了一個“南方委員會”，該委員會是在不結盟運動哈拉雷峰會召開的一年后成立的（Alden et al., 2010）。這一委員會由印度的曼莫漢·辛格擔任主席，坦桑尼亞總統朱利葉斯·尼雷爾擔任秘書長，其目的在于對南方國家之間的政治、經濟關系，以及發展中國家可能面臨的國內和國際挑戰進行評估，并提出應對之法。印度和委內瑞拉、韓國一起，對這一委員會的工作做出了重大貢獻。

南方委員會在報告中建議國際社會放棄使用“第三世界”這個稱呼，因為這個概念包含了3/4的生活在發展中國家的人民和超過2/3的地表面積，而“南方”這個概念，重組了所有存在于發達的北方邊緣的那些國家（南方委員會，1980）。南方是這樣一組分化和異質的國家，不論是在國家大小、經濟結構以及經濟、社會和技術水平，還是在文化、政治體系和意識形態上都是如此。盡管存在這些不同，這份報告的作者們將南方以一個整體呈現，這個整體有著一個能夠超越差異、給予南方國家一個共同特點的基礎。這一共同特點基于從欠發展狀態下興起的共同志向和改革包括由北方主導的決策機制在內的全球治理體系的共同計劃。因此，這些國家根據一組結構特征和共有特點，被定義為南方，這些特點包括一些歷史原因，諸如對殖民主義或帝國主義的抗爭（南方委員會，1980）。

“南南合作”的概念并未經歷一個嚴格的定義過程，但是逐漸成為發展中國家之間關系的制度性參照點，并且包含了旨在發展的技術合作。聯合國南南合作辦公室，隸屬于聯合國開發計劃署（UNDP），給出了廣義的南南合作（SSC）定義：南方國家之間進行政治、經濟、社會、文化、環境和技術領域協作的廣泛框架。在包含兩個或以上發展中國家的情況下，它能在雙邊、區域、次區域或是跨區域的基礎上發生。發展中國家共享知識、技能、專家和資源以通過協同努力達到它們的發展目標。南南合作的最近發展形式是增加南南貿易量、南南對外直接投資流，增強區域一體化、技術轉移，共享解決方案和專家，以及其他形式的交換。

這一較為寬泛的“全包”定義，是根據布宜諾斯艾利斯行動計劃和聯合國高級南南合作會議出臺的內羅畢成果文件總結而成的。

盡管這一漸進的制度化成果成倍地提升了發展中國家間的互動，這一階段的南南關系在天性上和實質上仍主要是政治的，且南南經濟交往水平與南北貿易流相比仍保持在很低的水平。在1980年，一些分析者認為南南合作更多的是一個“口號”，而不是現實，他們呼吁在不同范圍內建立有效的合作機制，從區域到國際，以超越加強南南聯系的理想化愿景（UI Haq, 1980）。在1990年，非洲、亞洲和南美洲逐漸建立了區域合作機制，有利于這些市場的進一步區域一體化（Tenier, 2003），并加強南方國家之間的經濟關系。發展中國家之間的合作實踐在另一方面也不同于發達國家之間的合作，即前者并不遵循合作序列項目的典型分離（the classic separation of cooperation vectors）。經典的經濟一體化理論認為，雙邊合作關系應該對部門做出區分，諸如發展援助、貿易和直接對外投資。但是新興發展中國家之間的合作實踐，包括中國、印度、巴西和南非的聯合，卻傾向將這三個部門整合在它們與發展中國家的關系中。這些不同類型的關系都被包含在南南合作這頂大傘之下。這類方法越來越多地得到拓展，尤其是通過增加科學、技術和實物貢獻，這使得南南合作成為一個定義和動態均與時俱進的范疇。

其他半正式的具有跨區域特點、包含國家偏遠地區的合作機制也在興起：這樣的例子有1997年成立的環印度洋地區合作聯盟和2003年成立的IBSA，包括印度、巴西和南非。盡管這些倡議在成員們提出時是作為建設南南關系的工具，但發展中國家之間的雙邊和區域關系的加強并未被所有發展中國家都系統地貼上“南南”的標簽。智利便是如此，盡管該國是77國集團和不結盟運動的成員國，它所希望的是在不顯示冷戰時期爭議思維的情況下，與發展中國家建立強有力的聯系（Burn, 2012）。

當前發展中國家之間的關系正在經歷一個新的經濟變動，尤其是商業變動，源自2008年的金融危機和發達國家的經濟收縮。1995年南南出口僅占到全球總出口的12%，年增長速度8%，這一指標從2010年開始經歷了一次跳躍，占到全球總出口的23%，并且現在以每年30%的速度增長（UNCTAD, 2012）。盡管南南貿易流最初受到金融危機的影響，但是2009年以來，南南貿易恢復了原來的快速增長步伐，并且增長速度快于南北貿易流。南南投資額增加近三倍（從1995年的140億美元到2003年的470億美元），占到發展中國家FDI流量的近37%，這一數字在1995年僅為15%（Rajan, 2010），展示了南南合作的新面貌。

引領發展中國家之間這些快速增長經濟流的是中國、巴西、印度這樣的新興經濟體，南非也是如此，不過影響程度稍小。這些國家的快速增長刺激了貿易伙伴多樣性的新形式以及它們與非傳統友好國家和地區的邦交，這也成為這些非傳統友好國家和地區的優先對外政策，以減少它們之間的相互依賴性以及對沖經濟危機。例如在2010年，南南出口主要由亞洲國家主導，亞洲國家占到了出口總量的84%，而南美地區則僅占10%，非洲占6%（UNCTAD, 2012）。相應的，位于非洲和南美洲的發展中國家，其出口有62%和42%是面向亞洲，尤其是中國。這種增強效應的代價是區域內出口流的減少，尤其是非洲，后者的區域內貿易從1995年的63%顯著降低到了2010年的29%（UNCTAD, 2012）。

南南關系的加強也促進了高增長國家諸如中國、印度和巴西的崛起，這些國家渴望在國際政治舞臺上扮演更重要的角色，使自己成為來自南方的新興力量。這一對國際地位和聲望的要求，也體現在它們對其他發展中國家發展援助的加強上，此舉使它們能夠作為新興援助提供國在國際舞臺上嶄露頭角。中國對其他發展中國家的發展援助從2002年的10億美元上升至2004年的100億美元，這一數字到了2007年更是高達250億美元（Fischer, 2009）。同時，這些新興的南方援助提供國逐漸將它們的發展機構制度化，以集中、組織、協調不同的資金流和援助項目（Schulz, 2013）。

上述所有改變的結果，是南南關系逐漸實質化，超越了最初政治宣言的意圖。“南南”關系不再僅僅指意識形態，也不再僅限于政治和政府領域。這一變化既考慮了全球環境變化的常態化，也考慮了私人部門的潛在作用，包括一些西方稱為這一變動一部分的投資銀行在內，它們也希望能成為這一變動的一部分。盡管有了這些新的環境，南南關系仍然繼續受到一定限制。這些限制包括關稅和非關稅壁壘，后者包括對進口品的高稅率、限制航空航海聯系以減緩貿易流和南南投資，在非洲尤其如此。在貿易加強的同時，投資金融流仍然較弱，并且主要來自北方的發達國家，尤其是美國、法國、荷蘭、西班牙和日本。南南關系在很大程度上仍然由國家主體主導，社會主體盡管在這個過程中參與度不斷增加，但是在南南關系強化的進程中參與感仍然較弱（UNDESA, 2012）。此外，此類南南關系的發展以一種多利益主體的方式，正變得越來越具有包容性，這種方式吸引了一批利益主體，包括非政府組織、私人部門、公民社團、學術團體和其他當地主體。這些不同主體的融合，似乎正在成為通過南南合作實現聯合國設定發展目標的關鍵要素。

三 國際發展援助的經驗教訓

北方在促進發展中扮演的突出角色根植于一種類似的、應對系統變化而進化和反應的模式，在南南合作的進化中已出現這種模式。一項針對官方發展援助（ODA）的仔細考察強調了如下條件：根植于歷史原因的對ODA體系的制度化分割；當前ODA的主要特點，是附加條件以及諸如“解綁援助”的倡議；ODA的漸進改革和將政策與體現在聯合國聲明中的不斷變化的發展議程相聯系的努力，以及南方變得越來越堅定主動。

（一）ODA的制度化分割及其對發展政策的影響

ODA的管理是分割化的，由三組主體實施：國際金融機構，例如世界銀行和國際貨幣基金組織，經濟合作和發展組織（OECD）發展援助委員會（DAC）以及聯合國機構。這些機構以外有大批非政府組織（NGO）和基金會，在規模上、對發展進程影響力上有大有小。作為結果，這些跨度廣泛、以促進發展為己任的機構，產生了一個起初較為分化的發展政策議程。然而，隨著冷戰的結束，指導ODA的基本原則開始更接近于反映新自由主義對發展產生的密切影響。與此同時，來自發展中國家和公民社會的強烈反作用力，推動了ODA的改革，使之能引領聯合國2030年可持續發展議程中所描繪的發展新時期。

這些國際金融機構是為了確保金融穩定性、“二戰”后重建的資源流動性而創建的（Gilpin）。自1960年以來，國際復興開發銀行（世界銀行）在完成其最初復興西歐經濟的目標后，轉向新近獨立的亞洲、非洲、加勒比及拉丁美洲的發展中國家。在這一背景下，世界銀行逐漸變成了為主要發展項目發展融資的多邊渠道，而國際貨幣基金組織（IMF）則是通過提供流動性和借貸，以確保宏觀經濟穩定。這些機構是提出分析、建議和附加條件的關鍵主體，它們能夠引致結構挑戰項目的實施，這些項目是為了應對由商品價格崩潰導致的債務危機，它們自1980年起在拉丁美洲實施，并且在負債累累的非洲經濟中快速發揮作用。結構調整項目的焦點是施援目標國家移除價格支持和相關補貼，通過公務員裁員、私有化半國營機構、實施貨幣改革來減少公共服務預算（這一預算通常會超出50%），這也反映了當時興起的新自由主義思潮。

同時，由美國、西歐國家和日本牽頭的雙邊援助提供國，以撥款、優惠貸款和多種技術援助的形式，直接向發展中國家提供了大量的發展援助，這些援助的龐大規模與冷戰政治和商業利益相聯系。一些多邊倡議，包括聯合國貿發會議、聯合國發展項目、世界健康組織和聯合國工業發展組織，構成了發展機構的另一范疇。這些機構嵌入聯合國的體系之內，提供特定部門的支持和技術援助，盡管它們在實際落地項目的參與受到資源和權限的限制。在上述制度框架之外，存在著一批數量正在增長的、總部位于西方國家的非政府組織，這些組織參與人道主義援助，如紅十字會、牛津饑荒救濟委員會、天主教救濟會，其他一些組織則提供培訓、金融、緊急救援和傳教工作的選擇性組合。盡管這些組織的影響在物質層面上較為有限，但隨著冷戰的淡去也在逐漸增長。

西方援助提供國發展計劃的中心部分主要有OECD及其發展援助委員會（DAC）。事實上，DAC是一個合作論壇，而非一個實施機構。這個組織并沒有實踐性的作用：它既不提供資金，也不實施任何發展項目或程序。它的力量在根本上是規范意義的：它依賴專家、咨詢，生產并交換信息（ODA數據、資料、研究），或是提供ODA的同行評審機制（并非像世界銀行那樣具有發展的目標）。

作為南南合作進化過程的回響，ODA政策正是在這樣復雜的環境下隨時間推進實施、變動，并且根據國內和國際環境的變化而變化。事實上，在支持國際金融機構之外，OECD國家真正做出努力協調它們的發展援助項目，始于1961年DAC的建立。對外發展援助這個短語和定義真正被創造出來，則要等到1969年的OECD會議，而清晰的定義在1972年才確定：“對外發展援助由官方機構提供，包括國家和當地政府，或是它們的執行機構；每一項事務均以提升經濟發展和發展中國家福利水平為主要目標；以優惠為特點，贈與項目占到至少25%（采用10%的折價率計算）。”

在此之后，西方援助提供國也做出了超越這一設定的階段性努力，它們向發展中世界提供了協同的援助，也制定了相互協調的政策；與此同時，它們也并未在隱藏于援助項目之后的國家利益上讓步（Lancaster, 1995）。在這些努力中，最為顯著的例子，是歐洲經濟共同體決定在此前合作項目的基礎上，將其對前殖民地的援助政策正式化，在1963年與非洲、加勒比和太平洋地區國家集團（ACP）的17個國家簽訂了雅溫得協定，為貿易優惠、援助撥付、貸款和技術援助提供了最為綜合的框架。隨著歐盟擴張，其成員國和ACP國家之間的協作需要反映在新的管理制度之中，這些制度最終在1995年被納入新成立的世界貿易組織的章程之中，因此緊隨這個共同決定之后，是一連串協議的簽訂。

隨著對“第三世界”國家提供援助的戰略價值減少，OECD國家中對援助的傳統支持隨之減弱，冷戰結束引發了其對ODA的反思。這為新援助政策指導原則的形成鋪平了道路，反映了西方的大獲全勝，導致了對市場友好型政策的倡導，以及OECD國家與民主制度和實踐的結合。OECD-DAC開始跟隨國際金融機構的腳步，并開展新一輪具有侵略性的“附加條件”——將援助與表現相聯系的政策——對受援國的要求基于公開的政治標準。西方的NGO與南方的對應組織共同行動，批評附加條件的做法，以及基于利益的ODA模式，呼吁諸如解綁援助此類的方法。同時，學術研究顯示，ODA在貧困國家，尤其是撒哈拉以南非洲地區提升經濟表現和社會指數的效果是失敗的，而其中最為失敗的就是附加條件的ODA。受這些因素的影響產生了一段“援助疲勞”的時期，導致分配于國際發展的公共基金有了陡然下降的危險。

在這一批評背景之下，時任世界銀行行長的詹姆斯·沃爾芬森（James Wolfensohn）和首席經濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）尋求一條從根本上進行革新的道路。世界銀行意識到結構調整項目太過千篇一律，過于關注發展中國家的金融、貨幣和財政指數，而對其社會、環境和文化層面不夠敏感。沃爾芬森在他的一次演講中聲明，發展是一項復雜的進程（因此是一項任務），而斯蒂格利茨則號召世行應該保持謙卑的態度。這一平臺是為了對北方發展政策方法的缺點進行大幅度反思而設置的。

（二）ODA的關鍵問題

鑒于結構問題和機構分裂一起清晰地勾勒了北方發展政策及其在南方實施的主要輪廓，對這些問題的進一步考察將揭露一些關鍵的問題，這些問題變成了援助項目的阻礙，有時不易察覺。這些問題包括政治平等、附加條件、捆綁援助、軟硬基礎設施。

政治平等 關系的基本框架，最明顯的體現是EU-ACP紐帶，帶有揮之不去的家長制特點。這一問題在西方政治圈子中被忽視，它的形式并不僅限于援助如何推進，其特點體現于官方峰會，但更令人不安的表現存在于項目開發和實施階段。具體表現為發展政策計劃過程中缺乏咨詢和投入，從而導致一些關鍵的、已多次被證明會成為項目成功阻礙的隱患被援助提供者所忽視。來自社區外部的金融、技術援助提供者，卻不了解社區的當地知識，這些知識本可以讓他們選擇正確的實施目標，并且進而收獲信心，這當中的荒謬程度可以說是顯而易見的。然而，這種疏忽的做法導致了對平等的根本忽視，這種忽視已深深地滲入北方的發展方法。

附加條件 IMF和西方援助提供國對附加條件的實施，在某種程度上反映了不平等關系的長期存在，但更重要的是，它涉及對一個單一訴求藍圖的應用，后者在它們通過懲罰措施對社會產生的影響中早已被移除了。如前所述，新自由主義的方案受到了北方學者和發展參與者的批評，因為其對國家和社會造成了負面的影響，損害了國家就實現經濟社會提升的必要項目的計劃和實施能力。

解綁援助 減少國家利益在提供援助中起到的作用，其道德論據基于這樣的假設：這種利益的交織一定會導致在實現當地發展目標中產生互相矛盾的承諾。當然，出現過很多例子，由于濫用捆綁援助而導致管理失當，使項目無法達到預期的結果。然而，將這些利他主義動機的觀點帶入實踐的努力并未獲得特別振奮人心的結果。失去經濟和名譽利益得失這樣的基本要素，項目管理可能會失去動力。兩年期固定的財政援助周期和隨之而來的人員調動進一步使提供經濟援助復雜化：在這一層面上，很可能通過具體利益與各合作伙伴進行交換，更有可能確保更大的責任機制，從而確保積極和持久的結果。

軟件與硬件基礎設施 在新自由主義時期，官方發展援助政策的形成和實施所產生的潛在影響之一，是在“硬基礎設施”之外，強調所謂的“軟基礎設施”。這意味著，華盛頓和布魯塞爾的決策者更關心發展中國家宏觀經濟框架的調整和改造，而不是鋪設道路，現代通信和運作的海港設施，后者對市場的實際運作至關重要。中國和其他新興大國認識到這一根本務實的觀點，發現在非洲政府合作伙伴中，他們自己也將發展進程的這一特點置于優先地位。

（三）通過外聯，聯合與合作改革官方發展援助

在概念化、傳遞有效的經濟援助的過程中產生的問題的積累效應，在于通過外聯、聯合與合作尋找官方發展援助合法性的新來源。2000年，隨著《進攻貧困》這一報告的出版，對抗貧困的戰斗被看作世界銀行的優先目標。世界銀行在編寫《2000/2001年世界發展報告》時發起了《窮人的聲音》倡議。貧困逐漸作為一個多方面的現象被分析，它是多維的、關聯的、相對的，是對美好生活的剝奪，而不僅僅是簡單的收入問題；是一種脆弱的狀態，暴露于危險之中的狀態，一種力量的缺失（“無力性”）、機會和能力的缺乏。

這一轉變帶來了世界銀行與聯合國一項主要倡議的重新聯合，在2000年9月千禧年峰會期間由189個國家簽署了《聯合國千年宣言》，為援助改革進程做出了第二項貢獻。八項目標聯合指向將發展中國家生活在貧困中的人民數量減半，使捐助者和發展中國家惠及窮國。在聯合國的呼吁動員之下，為達到千年發展目標，幫助這一進程的資源得到增加。

2005年的《巴黎宣言》旨在通過定義“良好的做法”，精簡援助模式的進程和實施。《巴黎宣言》是在2005年由60個發展中國家、30個雙邊援助提供國和30個多邊合作機構在巴黎簽署的。其目標被細分為56個承諾和“客觀目標”，以及12項指標以監測結果與進程，并且以此在2010年評價承諾的實現情況。2008年在阿克拉（加納）舉行的國際高級別峰會期間的中期審查會議上討論了執行情況的后續調查（進展情況衡量），這一調查在2011年釜山（韓國）第四屆高級別論壇上得到了補充。隨著“巴黎議程”的推出，OECD-DAC在連續多年減少活動和影響之后回到了前臺。它與傳統援助提供國，包括新興援助提供國在內的南方國家一起參與了這一關于ODA的規范性競爭。這些參與國的貢獻主要通過提升“南南合作”來體現，即發展中國家之間的合作，以聯合國作為主要管理主體，這一合作框架比起DAC更具包容性，后者的創立更像是“富國俱樂部”。

作為對近來涌現的對其結構性的合法性缺陷批評的回應，OECD-DAC采取了一項開放的戰略，在面向其他多邊機構時，表現得更為外向，而不是仍維持內部化。除了努力促進南方非成員國的參與外，它還在2011年與UNDP建立了一個戰略聯盟，這一聯盟的標志是建立了旨在促進有效發展合作的全球伙伴關系。DAC的目標是將其技術專業知識與聯合國機構的代表性相結合，找到一種“在進一步向后放置的同時，在效率和代表性之間的平衡”。

然而，2014年4月在墨西哥城舉行的第一次全球合作論壇上確認了一件事，DAC在“巴黎議程”背景下更好地參與和發揮影響力的努力，截止到當時是極其失敗的。在其發起三年后，與UNDP的聯盟沒有產生預期的結果。UNDP官員表示，該機構從“技術”角度參加了全球伙伴關系，但不能在“政治上”代表聯合國系統。這一“伙伴關系”仍被視為由DAC領導的進程，并且極大地受到英國國際發展部的影響。雖然中國參與者出現在項目中，但是中國在最后時刻通知其不會參與。印度也沒有參與這一事件，官方的原因是該國在數日后有選舉。南非并未派出一個強有力的代表團，而巴西則在全體會議上澄清其不會參與全球伙伴關系，而在其最終聲明中又表示參與非正式談判。中國和印度對南南合作的作用以及全球伙伴關系與聯合國領導的2015年后議程籌備進程之間的關系表示了關切。他們尤其擔心最后的聲明被認為是“具有約束力的投入”，而聯合國的所有成員并未在墨西哥出席。新興援助提供國更希望ODA事務能在聯合國的框架內得到討論，包括2008年在77國集團“反抗DAC的規則”的倡議下而設立的聯合國的發展合作論壇，該論壇的任務是援助的有效性，這與OECD特別委員會的任務非常接近。

與此同時，OECD-DAC在工作組和全球伙伴關系之外與新興援助提供國也達成了一些值得一提的成果。首先，與來自南方的非會員國家，尤其是新興國家的交互渠道已經超出了釜山論壇援助有效性的議程。工作組期間產生的聯系可以在秘書處的工作中傳播和利用，開放已經成為共識。

同樣，自2011年以來，巴西代表團成員開始使用“所有權”這一概念——巴黎議程的支柱——希望看到在討論中出現“良好做法”的合作。2014年，DAC啟動了與巴西、印度、中國和南非的工作會議，以“開發能夠包括有關金融發展的相關信息的類別和統計方法，并促進對所有發展合作提供者數據的收集”。為此，秘書處向新興援助提供國提議，確定趨同點和共同術語。作為回報，DAC承諾“根據他們的需要調整統計系統”，并讓他們參與“評估系統的管理”，其中包括賦予他們決策權。目前，為整個南方服務的秘書處的創建也正處于籌備之中。

現有多邊主體內部出現的戰略和做法差別很大：在進行改革主義實踐時，主要通過有系統地使OECD-DAC的標準和產品合法化，它們還打算改革一些諸如開發計劃署這樣的聯合國機構的程序，這些新興國家認為這些機構受到南北標準和發展援助辦法的影響范圍過大。然而，一些新興大國開始對UNDP提出不滿與批評。尤其是來自印度的不滿與批評聚焦被認為是“南北”發展方式的縱向管理模式，也就是說，給接受國際專家方法和項目類型的受援國留下的生存空間太小，而這些方法和項目則是以傳統DAC援助提供國的利益為指導原則。圍繞發展援助治理的南北緊張氣氛，導致一些新興市場如印度譴責“聯合國，包括其官僚機構，在領導南南合作議程方面不作為”，印度方面稱“聯合國基本上反映的是北方援助提供國的優先事項和利益”。

當前，確定擴大DAC影響力（“外聯”）的具體可能性的相關討論正在進行中，這也是由其創始文件和預算所確定的任務的一部分。這一委員會的成員曾指出：“世界已經改變”，但他們似乎十分熱衷于保護委員會獨有的本質。從《巴黎宣言》來看，巴黎議程并未產生什么結果、額外的標準或是承諾。有些人認為外聯戰略將導致利益的擴散和議程的削弱，并因為共識太弱而破壞做出堅定承諾的可能，且懷疑全球伙伴關系的結構太輕浮，無法振興DAC的工作。同時，他們也認識到援助僅僅是多種為發展融資來源的其中一種，其他來源還包括私人部門、稅收、匯款、貿易流、投資或自然資源。有一個事實仍然沒有變，ODA是OECD-DAC和其議程的核心任務所在，任何相關的革新，都必須建立在對這一事實折射的基礎之上。

四 南南發展合作的革新

南南合作經驗的核心是創新這一概念。從根本上說，這種對實現發展實際目標的新手段、不同方法的尋求，是從一開始在南南合作的標題下采用的方法論中得出的，這種方法受限于獲得資源的機會有限——特別是，但不僅僅是金融資源——但是仍然受到應對日常社會需求和挑戰的壓力，要提出解決方案。在非常真實的意義上，南南合作完全符合古老的格言，“必要性是發明的母親”，這些永遠存在的必須得到考慮的問題，產生了不斷創新的觀點、政策和實施戰略，而正是它們成為南南合作的特點。

南南合作的核心要素從一開始就以南方發展中國家的規范性沖動為基礎，鼓勵彼此之間的經濟和技術交流，作為打破對北方前殖民宗主國歷史依附模式的方法。自力更生作為一個總體目標指導了發展中國家所奉行的政策選擇，盡管所采用的具體辦法取決于政府對需求、能力和利益的評估。隨著時間的推移，各國在通過嚴格實施特定形式的發展政策以實現這一目標方面遇到困難，并因此調整這些辦法以適應其各自經濟的具體要求和條件。南南合作的這些組成特征通過暴露于實際發展項目而改變，結合成定義發展中國家之間經濟參與的一組連貫實踐。作為南南合作關鍵組成部分的革新，其出現的關鍵在于通過政策實施進行適應與實驗。在總結南南合作與創新之間的關系時，四個特征突出作為南南合作的完美組件，刻畫了創新的來源及其在這種動態發展方法塑造中的地位。這些特征是：（1）不斷發展的發展觀念；（2）為共同利益服務的基礎發展；（3）將政策實施作為創新的方式；（4）通過發展經驗進行政策學習。

（一）不斷演變的發展思想

根據對國際經濟體系本質的不同分析——從世界體系理論到各種依附理論——對工業化北方結構依附的診斷意見強烈建議采取能夠鼓勵自力更生的發展方法。在這一方法的最初形態中，根據以上分析，一些發展中國家提倡自給自足的政策，它們回避外國投資，并打壓積極的貿易關系，以此作為打破依附的唯一手段。在一些情況下，如在20世紀60年代和70年代的緬甸和幾內亞，確實分化為實際上的政策應用，這些政策幾乎擠出了所有增長和發展的機會。然而，對于絕大多數南方國家而言，對殖民時期繼承的結構性依附的反應是尋找盡可能快地促進工業化的方法。這反映了一個廣泛接受的信念，即發展過程的最終產品將以北方模具中的工業化經濟的形式實現。這反過來將為更大的國家自主提供條件，這些條件包括提供必要的國內資源、通過與其他南方經濟體（以及志同道合的北方經濟體）合作、提供充分自力更生所需要的外部資源。

在此背景下，通過采取國家主導的發展模式，對集中規劃進行預測；進口替代是加強地方與外部競爭性貿易伙伴產業競爭力的首選策略（直到20世紀80年代，自由主義理論復興，削弱了國家在發展過程中發揮極具影響力作用的能力）。這個過程，如當時受到推崇的現代化理論的術語所刻畫的那樣，必然涉及分階段和漸進的發展方式來達成目標。平行過程是根據蘇聯的經驗得出的，即采取五年計劃的方法，包括對資本進行動員、對生產要素進行編組，而在一段固定時間內達到特定的發展目標。

經過近二十年的試驗和錯誤，自給自足的意識形態作為追求獨立自主目標的一個組成部分，已經成為發展中國家之間合作的參考點。此外，一些南方國家和地區，特別是新加坡、韓國、中國臺灣和中國香港這些出口導向的新興工業化經濟體，開始經歷兩位數的經濟增長，并且生活水平相應提高，走出了另一條實現發展的道路。通過直接參與全球生產過程來參與市場經濟，根據競爭優勢定位其經濟，通過大量利用當地要素成本，吸收技術創新、促進財政激勵，這些國家從而能夠沿著價值鏈向上移動。因此通向自我依賴的道路被重新定義為：在國家的管理下，自覺地與市場經濟體進行互動，這會為社會提供通過增長引發福利提升的條件。

這一發展觀點的逐漸變化基于各發展中國家互不相同的實踐經驗，在1978年布宜諾斯艾利斯召開的聯合國大會上得到認知，并作為發展中國家技術合作（TCDC）得到正式化。其結果是產生了一個旨在促進集體自立自主的行動模板，這一模板在許多方面值得稱道，如承諾允許“形式遵循功能”，注重讓眾多伙伴國家（南方與北方）參與其中，強調采用技術轉移和能力建設戰略的必要性，且強調對當地需求和條件有清楚的認識。它再一次強調了南南合作是如何在思想領域不與既有的方法相結合，而是在事實上有意不對發展問題持教條化的態度，反而更注重在結果的基礎上尋找答案。

（二）為共同利益服務的基礎發展

謀求自身利益作為經濟合作的基礎似乎是不言而喻的。事實上，研究發展援助、普通援助和其他形式經濟參與的文獻，將其置于經濟發展秘訣等更廣泛的參數之中。促進金融或貿易激勵，或是對某一國家實施懲罰性制裁的政策規定，都是追求建立經濟國家的自利表現。

盡管如此，在過去幾十年經歷了發展的援助行業，尤其表現出有意識地尋求通過集中資源的政策使其經濟參與具有更大的道德目的，例如通過基于OECD-DAC或與更廣泛的任務諸如MDGs或最近的可持續發展目標相聯系來給援助松綁。前一項政策盡管可能是值得稱道且可取的（后者對于更好地反映一國自身援助計劃中全球共同關心的發展問題來說，具有建設性的意義），但它不一定反映了更符合道德的外交政策，盡管它可能與國內和目標社會有著更加強烈的共鳴，從而對合法性有更高的要求。例如，國際關系理論家克里斯·布朗（Chris Brown）提醒我們，道德主義不是道德外交政策的必要先決條件，從共同體（或“英國學派”）的角度來看，道德的表達建立在對社會關注的促進的基礎上。

在這方面，減少征稅、在建立經濟合作中更多公開承諾追求自利的做法，為建立持久的發展伙伴關系奠定了更明確的基礎。南南合作期望這一讓兩個國家聚首以分享經驗、交換技術、構建能力的發展需求，會比基于自利而構建的聯合框架更好。西方哲學傳統中，從支撐古典經濟學的理性主義學派，如亞當·斯密所表達的，由杰里米·邊沁的功利主義強化，到更加普遍主義的方法，如艾茵·蘭德的客觀主義，支持自利的原則，以之作為培育可持續社會創建的積極力量。東方哲學傳統也認識到這種自利方法的一些方面，儒家和新儒家學者，以及墨子的墨家學派的支持者，都提到了自利對社會能夠產生的建設性貢獻。亞里士多德“活得好，做得好”的告誡可能是追求一種開明的自我利益形式與對整個社會的整體積極影響之間趨同的最簡潔的總結。像“溢出效應”“良性循環”“建設社會資本”這樣的概念都是反映和試圖刻畫開明自我利益產生的更廣泛的影響，這些概念超越了最初引發這些思考的狹窄關注面。采用這種自利方法的推論，是通過在政策背景下利用它，更有可能產生需求驅動形式的經濟參與，反映了社會的真正需求和本地化條件，這些本就是目標所在，且證據也支持了這一點。伴隨南南合作項目展開的談判，其內容涉及各個國家的立場趨同點，這包括什么構成了各國共同的發展目標，以及每個國家在實現這一目標方面準備提供什么。這使任何提議的合作都處于這樣一種背景之下，即各方都理解其各自的發展需要和能力，并有效地使這些締約方基于協定條款采取共同的行為標準。如果真的發生了伴隨問題，通常可以歸因于管理精英自行定義需求的情況，這會損害一個給定聯合倡議的發展愿望。

（三）作為一種創新方式的政策實施

將政策實施置于發展過程的核心是南南合作的關鍵創新之一，它對其方法論及相關成果有更廣泛的影響。然而，要理解其重要性，需要深入了解政策實施的主要學術研究，以及它對我們理解南南合作如何能夠將新想法引入這一領域所施加的約束。

公共行政方面的學術研究將政策實施作為其對公共政策關注的一種公認常規特征進行考察。與此同時，大多數已發表的研究關心諸如如何通過實施代理或是詳細解釋組織內的學習條件，以改進交付，確保更緊密地遵守中心的政策指示。這將會對政策過程的一個關鍵層面產生理論之下的效應，使其在形式化的政策決策方面處于次要地位，因此意識不到實施本身如何可以作為政策的來源。像Clarke和Smith這樣的學者，關注外交政策實施的具體情況，在尋求對實施作用進行考察這方面是獨樹一幟的，并且這樣做已經利用了組織系統方法，這自然地使對實施的關注被賦予了更大的權重。他們對外交政策的實施進行了系統的調查，聲明它是由一套三重的方法構成的，即：“決策的性質，國際環境作為政策執行的舞臺的特征，以及關于外國政策制定者在該環境下能夠實施的控制類型的問題。”

他們的焦點和問題在于所謂的“決策的性質”，這與南南合作和政策實施最相關。Clarke和Smith聲明，政策決定實際上是對一個位于實施層次結構和時間線的不同階段和位置的給定政策結果的各種可能的程序選擇組成的。Clarke和Smith告訴我們，在這些情況下，“……執行過程或多或少就是決策過程”。在這種情況下，政策實施的主要問題首先是“滑移”，即政策制定者發布特定政策的意圖與官僚機構實際運作方式之間的差距。第二個問題是“常規復雜性”，它是在實施過程中做出的許多微觀決定的總和，無論是程序性的還是網絡安排的產物，它們都旨在將政策要求轉化為行動，并使其合理化為正式政策本身。有趣的是，雖然他們承認實施代理對政策制定的影響——將其作為從政策目標和制定到政策應用和調整的不平衡軌跡的解釋——他們似乎繼續堅持這樣的假設：堅定政策過程自上而下的層次結構，對于任何改進結果的目標來說是可取的。

通過南南合作的棱鏡折射這些觀察，我們可以看到發展中國家政策實施問題的突出性。必要的是，南南合作的合作方不得不在缺乏傳統援助提供國體制、財政和技術深度的情況下，找出能夠產生公認發展成果的方法，這使他們需要找到與其資源和能力相稱的解決方案。對政策實施的關注反映了學習如何在這些限制內塑造和引入發展項目的謹慎要求。缺乏“援助官僚機構”意味著政策決定之間的距離大大縮短。它還在實施項目的實際過程中制定政策，使其能夠根據情況和新的投入進行調整，將合作方需求驅動的共同利益過程與對重現積極結果的關注聯系起來。這對緩和針對發展的教條立場有著額外的效應——盡管它肯定不能完全阻止它們，尤其是在上述的南南合作最早階段——通過將它們暴露給逐漸認識環境的當地行動者，以及暴露于地方環境有時產生的虛弱影響。這樣一來，諸如常規復雜性這樣受關注的問題理所應當地被刻畫并包含進發展過程。對執行機構本身采用了一種明顯不同的方法，將其視為戰略資產，不僅通過培訓計劃培養，而且在過程中給予它們指導。它們在當地環境中施展其約束時，在更廣義的意義上重新解釋了政策任務，通過試驗和錯誤的過程，更深入地了解實現特定發展項目目標的可能性和陷阱。南南合作對政策實施如此強調的總體影響在于對干中學的做法賦予了特權，這確保了當地的條件能被真正有意義地認識，并鼓勵實施機構在過程中發揮作為問題解決者的作用。這為南南合作的政策學習新方法奠定了基礎，它有意地將發展的實施階段作為一個關鍵和綜合的組成部分，不僅是政策經驗轉移的一部分，而且也是學習本身的一部分。

（四）通過發展經驗進行政策學習

政策學習不僅是發展過程中的一個關鍵因素：它是從一方到另一方轉移和交流知識的最終結果體現。從這一層面來看，南南合作在這一領域的方法和結果方面都展示了一些重要的創新。如相關課題的學術文獻認識到的那樣，它采用政策學習的一些慣例，并且根據項目制定和實施的特殊性和條件賦予其新的意義，是南南合作的主要關注點。這產生了一種新穎的政策學習方法，避免了嚴格遵守模式，后者是傳統政策學習工具包中一個非常著名的工具，而新的方法偏好基于過程導向解決問題，更為細致入微。

如公共管理文獻中所描述的模型，藍圖和其他設備被看作一種特別有用的教學工具，其將給定開發經驗的關鍵特征提煉出來，由接收者用于一組政策處方中以獲得同樣的成果。在這個過程的模型突出性概念背后是對“適當性邏輯”的信念，它在政策的概念化和其實際實施中，是那些面臨復雜的政策困境和艱難選擇的國家的一種相關性來源。模型，簡而言之，基于已經證明的經驗，可以幫助政策制定者在類似情況下概念化他們面臨的問題，細分解決問題所需的步驟，并提出一系列旨在克服這些問題的政策行動。

移植這一課所教的內容是轉型過程的一個重要方面，它必須聚焦國家機構內部嵌入的政策制定者和實施機構。針對合適的個人和部門，加上制定適當的政策轉讓方法，對于開發適合學習如何舉一反三的環境來說至關重要。評論者指出，組織內的學習發生在不同的層面，特別是當權威分布在整個組織中時，但是這種學習在廣義上遵循自上而下或自下而上的層次邏輯。實際的經驗轉移被理解為組織學習，一些學者如Argyris提供了一個機構如何通過改變工作常規，來表現其學習成果的圖景。成為一個“學習型組織”，一個將學習融入其常規和實踐的組織，通常被認為是機構成功的本質。互不相同的政府機構，從軍事部門到援助機構，都采納了這一方法，通過內部監管和計劃評估，系統性地將其應用于它們的政策循環中。

學習在與政策過程產生聯系時反映了其自身的本質，這種本質可以分為四個方面：工具性、社會政策、政治以及“模仿”。從過去政策實施的分析中得出“經驗教訓”是政策過程中學習的一個獨特部分。在這方面，“失敗”作為組織深刻學習的來源的奇特性是可觀的，且與積極經驗的較弱影響形成對比。認識到失敗的可能性，而且這種失敗已經塑造了其作為教訓而被提煉的經驗，對重新創造這一教學的動態形式，并使之對于目標有著真實的應用性來說是必須的。減少或消除風險因素——這種學習相當于在融資中消除“道德風險”——削弱了知識轉移過程的顯著性。如果對模型最好的理解是政策學習的載體，那么我們應當認識到它們服務于超越政策內容的目的。它們可以作為一種意識形態的特點，作為合法性的表達和隸屬于某種特定的教條或權力等級。矛盾的是，這一模型的規范形式否定了激發積極發展結果的核心要素，而這些積極結果正是起初人們想要效法它的原因所在。對此結果的不當關注，加之對在教誨形式的政策轉移中與成功的發展結果融為一體的試驗和錯誤經歷的非歷史性渲染，且在這些例子中表現出對這一模型更緊密的堅持——“模仿”本身——對于植入機構來說，比找到復制其結果的方法更為重要。

對南南合作如何解決發展中學習問題的研究，其關鍵區別在于：它將學習作為實施過程的組成部分和基礎。它不是一個線性過程，而是依賴于實施代理發出的反饋回路且由其構成，而且這樣做創造了一個主動學習的環境，隨著它的進步，發展項目也受到影響。通過將風險納入過程本身，知識的逐步積累得到了進一步加強。傳統模型是自上而下的實體形式，傾向于從政治角度看待風險，并衡量一個人在何種程度上忠實地實施根據發展模型而下達的政策規定。風險，如果是從其對項目可能造成潛在負面影響的意義上來看，有時是次要的，因此，那些能夠預見政策失敗的糾正性特點被減少，甚至缺失。相比之下，在南南合作中，對政策實施的關注和其伴隨的風險已經被意識到，且實施機構有能力采取適當的糾正措施。這意味著在某種意義上，它被一種過程所“束縛”，這種過程既包含那些風險因素，但也可以通過執行機構的積極參與，盡可能減輕前者的影響。這種有界風險的概念是最近創新中的一個關鍵概念，被認為具有南南合作的特點，并應用于不同的開發項目。因此，可以說南南合作適應了開發模型構思的框架，并將其重新配置為一組標記通向共識目的地的路標。有界風險被整合到該模型中，使當地機構能夠經歷任何嘗試所伴隨的必要成本和挑戰，此舉同時為他們提供了制定方法戰略來克服這些問題的機會。總而言之，所有這些做法都破壞了對傳統發展模式的使用，使它們不再成為教條理念的僵化源頭，被追隨者忠實地模仿，而是將它們轉化為活躍的車輛，用于那些必須是適合當地條件發展的經驗的動態政策轉讓。

（五）案例：中國的農業技術示范中心和非洲

農業技術示范中心的創立，可以作為南南合作接納創新的例子。

在農業部門中，中國政府建立了二十多個農業技術示范中心，提供融資和技術專門知識，其主要目的是提高當地市場的農業生產力，從而提高農村收入，這一目標由一定范圍的農業技術合作計劃提供支持。在所采用的分階段“公私伙伴關系”方法中，開始階段由中國指定的省級政府與當地東道國政府合作，在第一年建立該中心的基礎設施，在第二年提供培訓和試驗農場，在第三年移交當地政府管理。根據Lu的觀點，這樣做的長期目標之一是為中國農業企業創造一個平臺，以獲得在非洲國家本地市場的曝光率，并獲取全球化生產的地位和經驗。

綜合來看，很顯然這些在非洲推動的中國倡議，是從過去四十年來中國現代經濟快速發展背后的變革性政策方針和實施戰略中獲得的。它們基于在中非關系中普遍存在的以利益為基礎的合作形式，這體現在為中國企業及其非洲分部的支持和參與而設計的堅實的商業部分中。盡管對于國家和私營部門在這一進程中作為催化劑的作用的看法不同，但它們反映了發展共同體內正在出現的，關于在中國的例子中，增長和減貧之間聯系的重要性的共識。因此，這些倡議在利用中國特有的發展經驗促進非洲發展的努力中處于中心地位。

五 2030年議程：可持續發展目標（SDGs）和南南合作的作用

聯合國可持續發展目標標志著不斷變化的全球發展制度的一個新階段。基于聯合國千年發展目標（MDGs）所建立的先例，可持續發展目標努力的方向是不僅要在發展中國家的福祉方面做出實質性改進，而且要創造使它們的經濟長期增長并進入發達狀態所必需的基本結構條件。2030年可持續發展議程（簡稱“2030年議程”）所訂立的可持續發展目標是2015年發起的一整套計劃目標，其關鍵組成部分被納入可持續發展目標，成為一個為期十五年的路線圖。從這一角度看，評估南南合作在培育環境以及直接對未來十年實現SDGs做出貢獻中所能發揮的作用十分重要。如前幾節所述，南南發展合作通過以利益為基礎、以需求為導向的發展合作方式，以及其中對結構發展，公共企業家和發展融資的特別重視，為實現這些雄心勃勃的發展目標提供了途徑。此外，通過啟動“2030年議程”勸告世界加強全球伙伴關系（可持續發展目標17），可以建立持久合作的堅實基礎，這將為南方發展中國家提供通過南南合作實現變革發展的新途徑。

（一）從MDGs到SDGs

由于千年發展目標在前，可持續發展目標在聯合國及其機構、援助提供國共同體、發展中國家和非政府組織的支持下，方能獲得真正全球發展計劃的正式作用和地位。2000年9月在聯合國首腦會議上發起的千年發展目標，要在十五年內結束極端貧困，如此的范圍和雄心是前所未有的。盡管有八個目標，其主要目的是改善社會部門的產出。十五年來，盡管中國和印度的快速發展對MDGs總體達成的積極前景產生了顯著的影響，但是非洲國家各目標部門所經歷的環境并未有多少改善。

千年發展目標進程即將結束，國際發展界制定了一套新目標的進程。可持續發展目標的內容不僅建立在千年發展目標迄今獲得發展成就的領域上，而且旨在深化這些領域，并將總體發展范圍擴大到新的領域。在2014年召開聯合國委員會和通過“改變我們的世界：2030年可持續發展議程”之后，在2016年1月1日正式啟動“2030年議程”之前進行了擴展性的談判。共同商定的所有十七個總目標和一百六十九個目標（以及三百四十個指標），將圍繞下一個重大階段，履行長期以來的全球發展承諾。

這十七項可持續發展目標如下。

SDG 1 無貧困：在所有地方終結貧困的所有形式。

SDG 2 無饑餓：終結饑餓，達成食品保障、提升營養并促進可持續農業發展。

SDG 3 健康福祉：確保健康的生活方式，促進各年齡段人群的福祉。

SDG 4 優質教育：確保包容、公平的優質教育，促進全民享有終身學習機會。

SDG 5 性別平等：實現性別平等，為所有婦女、女童賦權。

SDG 6 清潔飲用水和衛生設施：確保所有人享有水和環境衛生，實現水和環境衛生的可持續管理。

SDG 7 經濟適用的清潔能源：確保人人獲得可負擔、可靠和可持續的現代能源。

SDG 8 體面工作和經濟增長：促進持久、包容、可持續的經濟增長，實現充分和生產性就業，確保人人有體面工作。

SDG 9 產業創新和基礎設施：建設有風險抵御能力的基礎設施、促進包容的可持續工業，并推動創新。

SDG 10 減少不平等：減少國家內部和國家之間的不平等。

SDG 11 可持續城鎮與社區：建設包容、安全、有風險抵御能力和可持續的城市及人類住區。

SDG 12 負責任的消費和生產：確保可持續消費和生產模式。

SDG 13 應對氣候變化：采取緊急行動應對氣候變化及其影響。

SDG 14 保護海洋生態：保護和可持續利用海洋及海洋資源以促進可持續發展。

SDG 15 保護陸地生態：保護、恢復和促進可持續利用陸地生態系統、可持續森林管理、防治荒漠化、制止和扭轉土地退化現象、遏制生物多樣性的喪失。

SDG 16 公正、和諧和包容社會：促進有利于可持續發展的和平和包容社會、為所有人提供訴諸司法的機會，在各層級建立有效、負責和包容的機構。

SDG 17 全球伙伴關系：加強執行手段、重振可持續發展全球伙伴關系。

聯合國確定的可持續發展目標中有一個特點是值得注意的，這些目標中有意包含諸如工業化、就業條件和環境關切這樣的生產部門，這些部門在原來的千年發展目標中并未出現，而此舉使可持續發展目標成為更全面的發展目標，因此更有資格宣稱在其范圍內具有普遍性。對之前的千年發展目標的這種擴展反映了許多發展中國家不斷變化的經濟形勢，其中包括自2000年以來經濟以每年5%以上的穩定增長率發展的非洲國家，以及由此產生的一組更為廣泛的優先發展事項。與上一個倡議的另一個區別是采用了“新的”發展方法，即南南發展合作，后者在2011年釜山首腦會議之后被正式納入OECD-DAC的進程。這種增加也是“非傳統”合作伙伴（如中國和巴西）興起的副產品，其發展合作戰略更傾向以共同利益為基礎的方法。最后，納入主要基金會和擴大私營部門在發展進程中的作用反映了發展融資、創新和技術轉讓的參與程度日益增長，從而拓寬了能夠參加“2030年議程”的潛在合作伙伴范圍。

（二）預期南南合作對實現SDGs的貢獻

鑒于這套新的全球發展目標及其附帶的子目標，評估南南合作如何為實現“2030年議程”做出貢獻十分重要。首先顯而易見的是，鑒于目標范圍的廣泛性，發展中國家有很大的空間找到合作和影響的領域。話雖如此，有三個方面對南南合作參與的開放性特別突出：第一部分涉及南方國家可以為可持續發展目標進程帶來具體專業知識的領域；第二項涉及提供那些對實現可持續發展目標實際項目的要求至關重要的經費融資；第三也很有意義，它涉及通過南南合作共享其他發展中國家獲得的知識和發展經驗，以協助目標國家改進其政策規劃進程，提高體制的深度和彈性。

如上所述，預期參與南南合作的國家將以不同的、適合各自利益和能力的方式，全面地為可持續發展目標做出貢獻。然而，2030年議程中指明了具體的領域，在這些領域中新興國家既有權限，也有能力解決如下問題：薄弱的基礎設施、倒退的人類發展條件和氣候變化等。

基礎設施是一個特別突出的領域，在這一領域中，中國展示了其能力、專業知識和金融方法。這充分填補了東南亞和南亞、非洲和拉丁美洲部分地區的基礎設施需求；在這些地區，道路、鐵路、信息通信技術和水電基礎設施建設的拖沓，長期以來被認為是這些地區進一步發展的主要障礙。中國和巴西在安哥拉和莫桑比克的基礎設施項目的例子中，貸款承付與當地資源相關聯，這樣的做法對市場運作做出了貢獻，并對這些國家出口自然資源的能力產生了預期的積極影響。這種資源融資基礎設施可以在打破基礎設施對發展的嚴重滯塞方面發揮重要作用。最近，中國資助的基礎設施項目，如由中國鐵路集團在亞的斯亞貝巴建成的輕軌系統，大大改善了該城市高度擁擠的情況，補充了公路運輸建設和中國公司對機場部分的現代化，這一項目由其政策銀行貸款提供資金。同樣，埃塞-吉布提標準軌道鐵路為這個內陸國家開辟了新的市場和出口機會。這種發展尤其重要，因為同中國與非洲國家經濟合作的大多數常規方式相反，埃塞俄比亞缺乏大量的自然資源，而北京往往通過資源方法（“安哥拉模式”）進行基礎設施建設。值得注意的是，可持續發展目標談到了“彈性”基礎設施，即解決經常性成本問題的能力——這是被南南合作初期第一個十年中開展的許多項目所忽視的——被認為是支持實現可持續發展目標的關鍵所在。將這一要素納入基礎設施融資模式是解決這一關切問題的重要一步，也是利用南非和莫桑比克的南南合作經驗的一種創新方法。在20世紀90年代末，馬普托發展走廊將約翰內斯堡的工業和采礦中心與馬普托的港口設施相連，用收費公路的收入支付建設費用以及其后持續的經常性費用。

工業化和將勞動密集型低技能產業從中國這樣的成熟制造中心轉移到東南亞、南亞和非洲的可能性是南南合作的另一個領域。這一觀察強調了一個事實，即中國經濟被廣泛認為正處于“劉易斯轉向”的過程中，這個概念是為了描述發展中市場經濟體的情況，它們達到一個點，從此前的勞動剩余經濟轉向了勞動稀缺經濟，真實工資開始上升。這是生產鏈下端工業物理移動的驅動因素，紡織品和鞋類產業是這方面的典型例子，它們通過遷移尋求外部效率增益。從歷史上看東亞的政治經濟學，隨著發達經濟體沿著價值鏈上升，它們就會開始“重新定位”其低成本勞動密集型產業，“雁陣”理論表明這種經驗正在復制。此外，值得注意的是，在改善基礎設施和降低出口導向型工業的運輸成本之間存在相關性，從而使更發達的經濟體有明確意愿在工業遷移的同時參與改善交通網絡和發電設施。隨著中國的跨境生產網絡越來越多，關于中國工業正在進入這個發展階段的證據開始積累。自2000年以來，一度扎根于中國東南部的紡織、鞋類以及電子產業，越來越多地遷移到越南、印度尼西亞、柬埔寨，后續在一些奇妙的例子中，這些產業甚至搬遷到了埃塞俄比亞和盧旺達。據Yang介紹，到2013年，柬埔寨和越南已占中國從東盟國家進口服裝的21%和29%，越南占中國從該地區進口紡織品總額的43%。這些機會將這些經濟體更深地融入全球生產網絡，并為中國升級其生產設施鋪平了道路，其中包括重要的發展項目，例如改造標志性企業富士康的設施，以機器人取代6萬名工人，使之成為70%以上產品由機器人完成的制造企業。

綠色技術與關于減少氣候變化、加強應對上升能源需求的能力的承諾相捆綁，構成了合作的一個深層領域（可持續發展目標7和13，并對可持續目標9和11造成影響）。這一領域的南南合作對實現2015年在巴黎制定的氣候變化目標至關重要，并為脫離碳密集型能源的轉變提供了可持續的框架。讓人特別感興趣的是那些不僅采用綠色技術，而且將技術革新轉化為領先和競爭性技術的發展中國家。太陽能技術，特別是在薩赫勒、中東和南美洲較干燥地區的國家，提供了直接從源頭利用能源的機會，從而改善遠離國家電網的家庭生活。

人類發展是南南合作為實現2030年議程做出重要貢獻的領域（尤其是可持續發展目標4和5，可持續發展目標8也在范疇內）。從許多方面來看，所謂的亞洲發展模式的經驗實質集中在國家成功投資和調動人力資本的能力，利用這一戰略來加強生產能力，并通過將合適的技術應用于發展而獲得收益（這一話題的更多討論可見下文）。教育和培訓計劃的目的是在被界定為經濟生產部門的領域發展技能，并通過課程制定、計劃交流，甚至材料撥付，支持改善中等和高等教育機構（包括職業學院），這是南南合作可以做出潛在貢獻的另一個層面。此外，針對性別問題的進步教育政策，旨在釋放未充分利用作為創新來源以及生產過程中的建設性因素的婦女和女童的潛力，也是南南合作可以通過資源和知識共享提供支持的另一個方面。

與上述確定的具體可持續發展目標以及其實際執行部分內容相關的，是解決項目財務需求的必要性。由世界銀行和區域開發銀行主導的傳統戰后國際發展融資架構，隨著金磚國家新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行，以及主要新興國家的大量活躍的國家政策銀行的建立，得到了拓展。鑒于金磚國家新開發銀行持有500億美元的資本儲備，而AIIB則持有1000億美元的資本儲備，為發展進行融資的可能性得到了大幅增加。

這種發展融資空間的擴大，其重要意義在于，在傳統開發銀行的限制下被認為是“不可貸款”的項目和想法，現在可以開放進入考慮的范疇。對于大型基礎設施項目來說，情況尤其如此，這些項目可能被認為太貴、太復雜或太有爭議。如上所述，基于資源支持的基礎設施發展貸款的創新思維是南南合作如何找到解決阻礙其他捐助者主導方法的問題的經典案例。

同時，考慮到金磚國家銀行和亞投行創立時所面臨的批評，成員一致努力確保其符合既定國際金融機構的標準和最佳做法。在“2030年議程”的背景下，這意味著國際社會制定的雄心勃勃的發展目標具有更深厚的資金基礎，資本儲備金額超過1500億美元（如果包括各種其他工具，例如絲路基金，那么這個數字會更大）。南南合作得到金磚國家新開發銀行和亞投行的關鍵融資者的支持，強調了其在實現可持續發展目標資金籌集過程中，具有指導原則和實踐的中心地位。

實現可持續發展目標最重要的工具是加強全球伙伴關系以滿足其他十六個可持續發展目標的必要性。可持續發展目標17呼吁各國意識到“多利益相關方伙伴關系是動員和分享知識、專業知識、技術和財政資源，以支持在所有國家，特別是發展中國家實現可持續發展目標的重要手段”。鑒于南方新興國家的發展成就，為有關將支持成功的思想和做法傳授給其他發展中國家的考慮提供了相當大的余地。

可以說，南方發展最快的國家，對其經驗最大的概括，是發展國家的作用。國家領導的發展事實上在西方有著悠久的歷史譜系，它為干預型政府在試圖提升經濟狀況、改善國民生活中所運用的許多原則規范奠定了基礎。Fredric List提供了國家主導發展的理論基礎，在他心目中，19世紀德國等發達經濟體進行工業化是必要的，否則它們無法在自由貿易環境中有效競爭。Hirschman在20世紀中期的寫作中認為，由于發展中國家沒有足夠的儲蓄用于工業化，因此他們需要一個“大推動”——一個協同的，相當可觀的資本轉移和實質性技術援助——為工業化和獲取競爭力創造必要的收益。對于Wade來說，20世紀末新興工業化經濟體的成功是對保護和針對“熱門”行業投資戰略使用的集中體現，正是這些戰略提高了其國際競爭力，使當地創新蓬勃發展。他指出“在重要的行業，他們（新興工業化經濟體國家的政府）規定數量和價格，以實現政府選定的目標，防止經濟的這些部分被國際價格指導”（Wade, 1989: 68）。

最后，南南合作合作方應該吸取的最重要的教訓之一，是不要像OECD-DAC援助提供國那樣使用不正當的政策、措施和模式。事實是，這些國家本身已經經歷了各種政策的經驗和變化，這些經驗中的某些方面與南南合作經驗的聯系緊密程度，比普遍理解的更為接近。事實上，“2030年議程”所規定的任務是包容性的，它鼓勵國際社會所有成員之間進行合作，以實現這些雄心勃勃、充滿價值的發展目標。

正如聯合國秘書長潘基文在2016年7月24日向聯合國經濟及社會理事會提交的關于“2030年議程”進展情況的第一份報告所述，對于統計方法和數據收集方面的差距存在擔憂，而這些方法和數據對于在十七項目標認定的所有部門中開展進程評估是必要的。具體來說，所有國家機構的指標不統一，或者說用于獲取數據的測算方法需要得到重新考量。以第一個可持續發展目標為例，“消除各種形式的貧困”，發展界中有一些人建議，鑒于全球通貨膨脹趨勢，當前定義貧困的數字——1.9美元——太低，因而需要被調整。這些因素將明顯影響目標的實現。這一問題得到了承認，聯合國統計委員會正在這一領域開展工作，但正如聯合國秘書長的報告所指出的，這仍是一項正在進行的工作。

確保試圖構建國家領導政策的發展中國家擁有足以應對其不同結構的制度能力和政策自住性，其本身是一種極難達到的平衡。然而，如果發展中的學習和政策轉讓——正是南南合作期望做出的核心貢獻——想要切實的發生，那么就需要采取協調一致的努力，確保機構充分和高效運作，工作人員勝任和不受腐蝕，領導層能夠有效領導。再一次地，可持續發展目標中的第16項預測了這一先決條件。這強調了有效、負責任的治理和透明實踐作為國家結構中的關鍵條件的重要性，如果一國要滿足“2030年議程”的“可持續性”要求，就需要鼓勵這些條件的形成。

六 結論

1978年，在聯合國布宜諾斯艾利斯發展中國家技術合作會議上，以下聲明得到發布。

從世界層面來看，在資源的控制分配以及各國的能力和需要方面正在發生重大變化。由于這些變化和其他國際發展，國際關系和合作的擴大以及各國的相互依賴正在逐步增加。然而，相互依賴需要主權、國際關系的平等參與，以及利益的公平分配。

南南發展合作的倡導者們已經在很長的一段時間中開闊了其視野。他們認識到經濟、人口以及最終的政治權力平衡，是動態國際體系無可爭議的一部分。在缺乏關鍵資源和現有技術手段有限的情況下，南方國家在設法制定與其目標和能力相稱的方法。今天，由于中國、巴西和印度等主要發展中國家站在臺前，南南發展合作正在成為南方發展中世界政策創新、技術援助和發展資金的主要來源。以“2030年可持續發展議程”為指導，以可持續發展目標作為指標，全球社會可以走上實現消除貧困的漫長道路。

隨著我們進入一個新時代，南方國家越來越多地占據全球經濟中的更大份額，并在各種形式的經濟合作，甚至援助本身的提供中發揮重要作用，因此亟須新的一輪南南合作革新。我們現在認識到，具有全球發展前一階段特點的政策和做法，是關于如何發展的連續經驗和知識的一部分，它們現在都可以被納入“2030年議程”的政策和做法中。