2017年南南合作報告主題

一 南南發展合作的起源與發展

南南發展合作在過去的五十年中經歷了巨大的轉變。傳統西方發展分析家們曾認為南南發展合作（也被稱為南南合作）是地方性的、無關緊要的，然而它在亞洲、非洲、拉丁美洲和加勒比等部分地區去殖民化之后，逐漸成為新興的南方部分地區和其他合作伙伴的重要發展引擎。經濟合作與發展組織（OECD）于2011年底在韓國釜山召開的援助有效性高層峰會上增強了對南南合作的認知，強調了南南合作的全球地位變化。隨著南南合作轉向應對未來數十年的發展挑戰，它需要繼續展現這些充滿活力的特質，這一點在2030年可持續發展議程中有所體現。

南南關系通常指發展中國家之間的政治、經濟、技術、社會和文化關系。盡管這些關系最初是由對殖民主義的反應而塑造的，并且在冷戰期間由意識形態推動，隨著時間的推移，這些關系的本質和增長均發生了演進。在動蕩的冷戰環境下，發展中國家不論是在經濟上還是在政治上，仍在很大程度上依附于它們各自的位于北半球的前殖民宗主國。發展中國家之間的關系較為薄弱，并且帶有北南依附模式的印記。

發展中國家之間在聯合國框架下的關系形成于1955年，當時聯合國成立了亞非小組，使非洲國家和新獨立的亞洲國家能夠走到一起。同樣的關系也建立于不結盟運動（NAM）首腦會議上，這一會議緊接著萬隆會議，舉辦于1955年4月。新世界經濟秩序的第一次激蕩發生于1964年一些促進發展中國家經濟興起機構的形成和制度化，諸如聯合國貿易和發展會議（UNCTAD）以及77國集團。在1973年石油危機和資源卡特爾崛起的余波之下，一個新的自信的南方集團——石油輸出國組織（OPEC），呼吁直接對話以創造構建國際經濟新秩序的良好環境。資源卡特爾在發展中世界快速地興起，產生了邊際效益，因為發展中國家試圖利用商品作為獲得更好貿易條件的工具。

事實上，直到1986年，作為術語的“南南合作”并未出現在一些著名的發展中國家組織的書面宣言中，如不結盟運動、77國集團或是聯合國貿易和發展會議，它的第一次使用是在1986年第八屆不結盟運動峰會提出的《哈拉雷宣言》中。

盡管這一漸進的制度化成果成倍地提升了發展中國家間的交互，這一階段的南南關系在實質上仍主要是政治的，且南南經濟交互水平與南北貿易流相比仍保持在很低的水平。

當前發展中國家之間的關系正在經歷一個新的經濟變動，尤其是商業變動，源自2008年的金融危機和發達國家的經濟收縮。1995年南南出口僅占到總出口的12%，年增長速度為8%，這一指標在2010年經歷了一次跳躍，占到全球總出口的23%，并且以每年30%的速度增長。

引領發展中國家之間這些快速增長經濟流的是中國、巴西、印度這樣的新興經濟體，南非也是如此，不過影響程度稍小。南南關系的加強也促進了經濟高增長國家諸如中國、印度和巴西的崛起，這些國家渴望在國際政治舞臺上扮演更重要的角色，使自己成為來自南方的新興力量。這一對國際地位和聲望的要求，也體現在它們對其他發展中國家發展援助的加強上，此舉使它們能夠作為新興援助提供國在國際舞臺上嶄露頭角。

上述所有改變的結果，是南南關系逐漸實質化，超越了最初政治宣言的意圖。“南南”關系不再僅僅指意識形態，也不再僅限于政治和政府領域。這一變化與變動的全球環境成為常態，并且影響到私人部門，包括一些投資銀行在內，也希望能成為這一變動的一部分。

二 南南發展合作的革新與動態

（一）變化的原則

金磚國家和新興市場會對國際發展援助當前和未來變化的關鍵進程帶來何種影響？發展伙伴關系核心原則和價值理解上最為明顯的改變，就是更強調平等、互利、政治無干涉以及拒絕附加條件；所有這些新的原則和價值都已嵌入過去和現在的共同經驗以及對未來的共同展望。這些原則和價值都有著悠久的歷史，可以追溯到1954年舉辦的新獨立國家和不結盟國家共同參與的萬隆會議上發表的宣言。這次會議宣言的主要貢獻者是中國總理周恩來，他介紹了中國自己的和平共處五項原則，并將其帶入會議的討論階段和最終的文件，這些原則現在仍是金磚國家和許多發展中國家的政治原則的一部分（Gu et al., 2016）。

中國國家主席習近平在2015年7月于俄羅斯烏法舉行的第七屆金磚國家峰會上發表了講話，闡述了他對金磚國家發展合作方法的看法，他強調，在金磚國家提供發展援助、滿足關鍵的能力建設需求、促進南南合作的進一步發展的同時，發展中國家也需要在自身發展的問題上承擔更多的責任。習主席認為：“金磚國家也應建立新的全球發展伙伴關系，督促發達國家承擔應有的責任，幫助發展中國家提高自身發展能力，縮小南北差距，加強南南合作，在互利雙贏的基礎上進行合作，尋求自我完善。”巴西的方法也強調在南南合作原則和實踐的框架下開展工作，“因為這樣能加強總體交流；產生、傳播并應用技術知識；建設人力資源能力；以及，最主要的，在所有涉及的國家中加強機構的力量”（Brazilian Cooperation Agency, n. d.）。

我們來看這些原則中的一條——不干涉，這是金磚國家的核心原則之一。它指的是在保持互利和平等關系的同時，不對伙伴國家的內政進行干涉。換句話說，指導原則是不干涉他國內部事務，尊重伙伴國家的法治和政治主權。

（二）變化的實踐

新興大國在改變國際發展援助中做出的第二項重大貢獻是改變了實踐做法。南南合作與“傳統”援助不同，通常在不要求任何政治先決條件和改革的情況下提供資金流。這個原則受到接受援助國的好評。

新興國家提供國際發展援助的方法還有另一個獨特之處，比起發展援助委員會（DAC）定義下的“援助”，它們在進行國際發展合作時，使用了更廣泛的金融及其他工具（Chahoud, 2008）。這些工具中最具代表性的是“優惠貸款”（Mawsley, 2012）。傳統援助者很大程度上在“商業”和“發展”考量之間劃出了清晰的界限，而新興國家在使用優惠貸款的過程中，則模糊了這一界限，使之變得不那么透明。實物償還，即貸款人同意接收貨物或資源以作為發放貸款的回報，或接受資源的使用權作為貸款的擔保或保障。傳統捐助者批評這些工具和這些非傳統條款的使用。然而，正如Br?utigam指出的那樣，比起既有的正統方法，這種方法提供了一種更為可行和可實現的獲取還款的方式，當受援國擁有豐富資源，但外匯儲備較少時尤其如此（Br?utigam, 2011）。這種類型的貸款通常是更廣泛的一攬子措施的一部分。

第二類值得一提的工具是出口信貸。此類工具被新興國家廣泛使用，為國內公私營公司在受援國開展業務提供激勵。出口信貸并不僅限于國內企業，它們也被提供給一系列的國際金融機構，包括地區開發銀行、外企甚至是政府。使用這類工具的優勢在于，它們為上述機構和企業提供了一種支付來自援助提供國的產品和服務的優惠基礎。

新興國家發展合作方法的一大關鍵特點是關注技術合作。從某種程度上來說，這正是在發揮這些國家的力量。來自新興國家的技術合作經常基于它們自身獨特的發展經驗。例如，根據自身經驗，巴西在“打擊城市暴力和青少年幫派、掃盲項目、農業技術普及、艾滋知識普及和防治行動”（Mawdsley, 2012）上具有較為值得稱道的經驗和專長。像印度、中國和巴西這樣的國家，與其他發展中國家保持著基于廣泛領域技術支持的長久關系，這些領域涵蓋醫療衛生、教育、農業生產、通信、交通基礎設施、科學知識、建筑技術，以及“清潔”能源。對技術合作的關注為新興國家帶來了許多優勢。例如，更實際地說，它們為項目的管理監督和控制以及通過對具體實踐成果基準來評估項目進度提供了更好的機會。

技術合作的優勢還在于其很好地與南南合作的中心主題和焦點相契合——提升知識和技能的分享與交換，以早日達到可持續發展目標和2015年后可持續發展議程目標，例如關于教育和健康的目標（King, 2014）。習近平主席在2015年約翰內斯堡中非合作論壇峰會上宣布的10項中非合作項目中的大多數屬于這一范疇的援助，這些援助項目大多以2000年以來舉辦的六次中非部長級會議所做出的承諾為基礎。印度也大力強調通過其技術與經濟合作計劃（ITEC）開展技術合作，該計劃發起于1964年，覆蓋了158個發展中國家。2011年，印度向非洲提供7億美元用以建設研究機構、建立培訓項目，并出資3億美元用以建設埃塞—吉布提鐵路。技術與經濟合作計劃通過以下方式提供能力建設：技術培訓和知識共享，項目援助，支持技能開發的專業化機構建設和通過印度文化關系理事會管理的高等教育獎學金。技術合作同時也讓提供者獲得了有用的潛在公共關系收益，它們能夠記錄這些實在的成果，作為一種“不是胡扯”且“能把事情搞定”的方法的證據，這一觀點經常被用于支持中國在非洲的技術援助。

（三）變化的機構

改變的第三層面來自機構。此類改變源自新興國家對基礎設施發展和雙邊與多邊技術合作的重視。

據估計，全球年度基礎設施投資需求大約為3.7萬億美元，其中每年僅有2.7萬億美元在當前得到滿足。大多數的需求集中于發展中國家。中國一直是專門為彌補基礎設施融資缺口而設立的新機構的強力支持者和贊助者。這一承諾直接來自中國自身的發展經驗。殖民者的破壞、戰爭以及新中國成立早期的經濟失敗，使對基礎設施的重視深刻融入中國發展方法的血液之中。認識到既有發展融資供給中的缺陷后，更廣泛的國際發展機構框架使中國與其他金磚國家以及更廣泛的新興國家開始倡議建立新的機構來填補這一缺口。因此，近年來亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、金磚國家（BRICS）、金磚國家新開發銀行（NDB）、非洲開發銀行（ADB）中的一項專門基金和南南合作（SSC）基金相繼成立。2013年，金磚國家以1000億美元的啟動資金成立了新開發銀行，以資助基礎設施和可持續發展項目，并建立了一項1000億美元的應急儲備安排（CRA）來幫助應對新興國家可能發生的金融危機。

NDB的職責是提供至關重要的基礎設施投資，這能廣泛地反映出金磚國家發展計劃和南南合作的優先事項，以及中國對于這些因素的重視程度（Abdenur, 2014）。Rodrik（2014）對發展合作中關注基礎設施合作的做法表示失望，他認為這是一種過時的經濟發展觀點。然而，其他人則認為這是“填補了國際金融框架中的一項重大缺口”（Dixon, 2015: 4; Chin, 2014）。這一缺口是傳統援助者留下的，他們更多地將關注點轉移至健康與教育，在基礎設施上花費的援助預算少于10%（Chin, 2014）。

AIIB于2013年由中國提議組建，于2016年底開始運作。AIIB的任務是資助基礎設施需求。AIIB被認為會支持中國的“一帶一路”（OBOR）倡議，以促進中國、亞洲和歐洲之間的互聯互通與合作（Callaghan and Hubbard, 2016）。習近平主席宣稱：“中國發起并與其他一些國家共同建立AIIB，旨在為 ‘一帶一路’倡議涉及的國家提供基礎設施發展的資金支持，并促進這些國家間的經濟合作。”AIIB的建立也被視為對發達國家，特別是美國不情愿態度的回應，此舉能擴大新興大國和發展中國家在世界銀行和國際貨幣基金組織中的影響力（Callaghan and Hubbard, 2016; Griffith-Jones et al., 2016; Kawai, 2015;Reisen, 2015）。Reisen（2015）和Wang（2016）都提出，這些新機構的建立，可能加速改革，增強新興國家在既有多邊組織中的話語權。

與現存的多邊發展銀行不同，減貧并非AIIB的明確目標。它與NDB相似，更關注基礎設施，但有一項研究認為，“AIIB可能會很快加速放貸，并在十年內持有超過NDB兩倍以上規模的資產組合”（Humphrey et al., 2015: 3）。然而，AIIB的職能并不將減貧、健康或教育，以及向發展中國家發放優秀貸款置于優先地位（Kawai, 2015: 8）。

AIIB表示，已經采納了現行的多邊開發銀行（MDB）環境保護和監測標準。AIIB強調將標準與接受國的程序相結合。現有的多邊發展銀行無法做到這一點，這被Humphrey等人描述為“現有MDB們的重大失敗，它們總是更關心如何在NGO和國內政治家的批評中保護自身的項目，而非真正達到發展目標……AIIB可以通過派遣專家組對工程、可持續性、社會和環境影響、財政、規則與定價、項目融資框架，以及如何吸引外部公共和私人投資者等問題提供建議，從而在這一領域引領風尚”（Humphrey et al., 2015: 6）。

印度、巴西和南非在2003年法國G8峰會上建立的印度巴西南非對話論壇（IBSA），在日期上早于金磚國家機構。這個集團已經“變成了三個新興大國交互的有趣平臺，它們可以在此討論、協作，并商討一系列國內和地緣政治問題”（Stuenkel, 2013: 17）。這一集團成立背后的動機是它們共同的利益，盡管與它們在金磚集團中所面對的關于它們之間分歧的批評類似，但在原則上——與所有民主集團一樣——應該更加類似。這一集團已邁出了一些制度化SSC的步伐，例如成立了一個IBSA基金（每個國家每年貢獻100萬美元），由聯合國開發計劃署（UNDP）管理，資助了許多南方國家的項目（Stuenkel, 2013: 17）。然而，Stuenkel（2013）認為，該集團與傳統國際組織的區別主要在于其缺乏制度化。例如，“沒有跡象表明該集團會發展出有約束性的規則和常態（并且）這或許是其與傳統多邊機構以及那些制度化南南合作的新努力之間的最大區別”（Stuenkel, 2013:19）。盡管這一點可能隨著新金磚國家機構的變化而改變，但是它闡明了一種方式，采用這種方式的區域論壇并不總是互補的，中國與其他新興國家建立的AIIB和NDB，在某種程度上減弱了IBSA的重要性。

三 南南發展合作的案例研究

（一）中國與非洲

在過去半個世紀中，中國與非洲大陸之間已經從主要基于政治伙伴的關系轉變為主要基于市場互動的關系。19世紀五六十年代，中國與非洲的合作主要在冷戰時期建立，此時各社會主義國家均結成同盟。在毛澤東領導時期，中國在諸如獲得聯合國成員資格以及政治孤立臺灣的問題上尋求非洲國家的支持（Yun, 2014）。非洲社會主義國家政府，如津巴布韋、埃塞俄比亞和贊比亞等，也從中國獲得了各種形式的發展援助。隨著冷戰結束，中國的政治目標基本達成，之前在非洲的援助開始累積為不可持續的財政成本（Yun, 2014）。20世紀90年代，中非關系再次深化。由于經濟由政府主導轉變為市場導向，中國制造業部門有了快速的發展。為了保證制造業部門的發展，中國再次尋求非洲的幫助以獲得原材料（Cissé, 2013; Moyo, 2012）。

過去二十年中，中國與非洲大陸的關系主要受幾個經濟因素的影響，包括中國需要資源來發展國內經濟以及通過市場準入和技術、知識轉讓促進國際競爭力（Cisse, 2013;Alden and Davies, 2006）。這也標志著中非關系從主要基于政治動機進入基于經濟動機的新時代。中國與非洲國家的南南合作在很大程度上是兩個因素的結合——發展中國家共同的命運感以及期望利用當代市場力量來實現這一愿景。

互利互惠平等的原則在今天依然指導著中國的外交政策，也是中國制定同發展中國家相互合作的八條標準的基礎。“中國援助第三世界國家的八項原則”也被稱為“對外經濟技術援助八項原則”（Yun, 2014），包括：

（1）強調平等互利；

（2）尊重主權，絕不附加條件；

（3）提供免息或低息貸款；

（4）幫助受援國獨立發展，自力更生；

（5）建設投資少、收效快的項目；

（6）以市場價格提供優質設備和材料；

（7）確保有效的技術援助；

（8）根據當地標準支付專家薪酬（Chin, 2012）。

Grimm（2015）指出與中國的合作協議通常是在政府與政府的談判中制定的一攬子交易（與南北合作中雙邊援助的方式相同），包括援助措施、商業貸款和重點中國公司的一些戰略投資支持。在此過程中，南南合作涉及大量的參與者：國家、商業團體（國有和私有）和民間社會團體。

中國在非洲進行的大量大規模計劃意味著中國將在未來持續參與其中。中國已經在許多方面的行動上取得成功，比如提供各種形式的發展援助，尤其是基礎設施的改善。至關重要的是，中國改變非洲產業化格局的程度將決定非洲經濟是否更加繁榮。從南南合作的角度來看，加強技術轉讓和能力建設也起到了一定作用。在2015年的中非合作論壇上，中國政府承諾將投入100億美元設立“中非產能合作基金”用于支持行業合作，其中包括制造業、高新技術產業、農業、能源、基礎設施、金融和工業園區的發展。該基金也將通過在非洲設立專業學校來支持20萬名非洲專家的研究以及4萬名在華非洲人員的培訓。當然，在爭取南南合作方面，中國的成績令人印象深刻，并且在未來的發展過程中具有很大的潛力。

與此同時，如此大規模的發展援助也帶來了一定程度上的負面影響，這是無法避免的。在這方面，將所有的過錯歸咎于中國是不公平的。今天西方國家同樣要應對一系列類似的問題，比如環境惡化、企業社會責任、采礦等。此外，西方國家對非洲原材料有著嚴重的依賴，而這種情況經常由中國承擔責任。從技術上來說，因為中國和非洲都屬于發展中國家，所以仍然有很大的改善空間。中非合作論壇的結果能夠反映相關政策，很明顯，中國越來越重視可持續發展和企業社會責任等問題，而這些也都是中國在國內外都面臨的挑戰。在許多方面是非洲政府決定了執行的情況，而非中國。不同的國家實行不同的政策，有的國家的條件相對嚴格（例如盧旺達和博茨瓦納），有的國家則相對寬松一些（例如剛果民主共和國和莫桑比克）。關于中非關系有一個不太能理解的方面，就是非洲國家的機構在參與討論的過程中往往屬于非常弱勢的一方。從這個意義上說，非洲國家不僅僅應當與中國成為合作伙伴，還應當借助其激發自己的潛力，成為可持續發展的國家。

（二）巴西的發展合作

自20世紀70年代開始，巴西就作為提供援助方參與國際發展合作（IDC）。然而，巴西的政府資金及其在國際發展合作方面的利益訴求是在1988年憲法的制定之后。尤其是2003年，無論是對政府還是對民間組織，巴西給予了南南合作強烈的關注。根據巴西應用經濟研究所和巴西發展合作署（2010, 2013）的官方數據，從2005年到2010年，巴西的國際發展合作數額從1.58億美元上升到大約9.23億美元。其中，技術援助支出增長了4倍：從1140萬美元上升到5770萬美元。人道主義援助從48.8萬美元上升至1.61億美元。官方公共支出顯示，2010年，巴西國際發展合作的分布情況為：68.1%在拉丁美洲、22.6%在非洲、4.4%在亞洲和中東、4%在歐洲、1.1%在北美。具體到拉美，前五名的合作國家占到了巴西國際發展合作數量的80.4%，這五個國家的占比分別為：海地（47.4%）、智利（16.3%）、阿根廷（8.6%）、秘魯（4.5%）和巴拉圭（3.6%）。

巴西發展合作署公布的數據也表明巴西對國際發展合作越來越感興趣的事實。根據其線上數據庫的資料，從1999年到2012年在其他發展中國家實施的1464個項目分布為：南美洲577個、非洲552個、加勒比地區164個、中美洲90個、亞洲65個、北美洲（墨西哥）15個，以及大亞洲（巴布亞新幾內亞）1個。從部門來看，這1464個項目中，573個是社會政策類（包括健康、文化、體育、社會發展、環境和教育）, 539個是治理類（包括公共管理和規劃、城鎮發展、司法、法治能力建設、國防和安全）。

巴西的國際發展合作注重實踐經驗的分享，并且強調運用官方、公務員以及公共機構作為首要途徑實施其國際發展合作行為。另外，巴西的國際發展合作活動并不包括對合作方的直接轉賬方式。實際上，巴西的國際發展合作是作為一種公共支出，遵循每年的預算法并記入年度開支當中的。因此，其國際發展合作并不包括對投資貸款的補貼或出口債務的沖銷，贈款（Grants）是主要的形式，包括兩種具體的支付方式：（1）支付給公務員及其從事的與合作相關的行政活動（機票、津貼、工資、技術工時費、獎學金以及補貼）;（2）與多邊機構合作的資金投入（IPEA and ABC, 2013: 14）。

巴西已經加入包括印度、南非和中國在內的國家群體中，試圖向經濟合作與發展組織在援助體系中的地位提出挑戰（Mawdsley, 2012）。盡管這些國家分別具有各自的特征，但它們在“援助有效性”或2015年后發展議程等問題方面，有意愿建立一套屬于自己政治理念的國際發展合作體系。基于學者對（傳統意義上的）國際合作的負面評價（Easterley and Pfutzw, 2008; Escobar, 1995; Hayter, 1971; Naylor, 2011; Pankaj, 2005;Rist, 1996），我們對這種新興的趨勢表示絕對支持，因為這種趨勢意味著打破一種“小團體性的”政治和文化壟斷，而傳統意義上的國際合作缺乏法律和全員參與，尤其是對于發展中國家來說，在規則制定的標準方面并不具有普適性。

在國際發展合作之外，巴西也與許多不同類型的發展中國家有著經濟合作。巴西在與礦業對外直接投資（Vale）、基礎設施和民用工程項目（如公路、機場、海港、地鐵、能源等領域）、石油勘探（Petrobras）以及農業綜合企業等其他經濟部門的合作中，與非洲和拉丁美洲各國已經形成了重要的伙伴關系。新的生物燃料（乙醇和生物柴油）領域的出現給巴西南南合作實踐帶來了一些爭議（Albuquerque, 2014）。

（三）印度的國際發展

印度關于發展合作和伙伴關系的政策是印度對外聯系的一部分。每當印度可以行使獨立的政策時，這種傾向總是存在的。印度的發展理念是“一個世界”和全面發展伙伴關系的共同想法的一部分。它的理論框架來自發展契約的概念。合作發展的現代概念提供了在五個不同層面開展工作的發展援助：貿易和投資、技術、技能提升、最不發達國家、贈款。貸款和贈款可以在總體融資機制下匯集。新興經濟體與其他南方國家的合作為這五個層面工作的廣泛開展提供了主要的拉動作用，尤其強調對經濟發展的全面支持。

應尼泊爾、埃塞俄比亞這樣的伙伴國家要求，印度在其項目的形式中特意增加了新的模式。在像尼泊爾這樣的國家中的項目數量大大增加，到1952年，印度在印度駐加德滿都大使館發起了所謂的“印度援助代表團”（IAM）。IAM的職責是改進所有項目的綜合情況，并在各執行機構之間進行協調。然而，印度很快轉向基于援助尼泊爾和不丹的方案。尼泊爾轉回基于援助的項目，而不丹仍在基于框架的方案下發展伙伴關系。這也是印度探索三角發展合作之力量的時期。通過與美國合作，印度建立了橫貫尼泊爾的廣播和道路網絡。印度還與加拿大一起，確保了孟加拉國的糧食供應，而那時孟加拉國還被稱為東巴基斯坦。即使現在，印度仍與美國一起在阿富汗訓練警務人員。在這一合作伙伴關系中，印度主辦培訓，美國則為差旅費提供支持。

印度還推出了一個提供優惠貸款的新方案，最終成為延長信貸額度的主要方案。在信貸額度計劃（1966～2003年）的第一階段，印度政府與借款國簽署信貸協議；相關的信貸額度直接記入預算，并通過印度國家銀行支付。在此期間，政府向23個國家提供了83個政府對政府的信貸額度，按照購買力平價（PPP）計算，共計18.1682億美元（31個美元計價的信貸額度）和58.621億印度盧比（52個盧比計價的信貸額度）。在孟加拉國獨立時，印度對那些不僅與自身相關，而且與孟加拉國的一些其他要求有關的金融貿易給予了全力支持。1975～1979年，印度開始對孟加拉國進行貿易融資。2005年香港世貿組織部長級會議表明，除了基金、信貸額度和能力建設項目之外，自2008年起，印度還對所有最不發達國家提供了免除關稅及免費配額進入印度市場的捷徑。后來中國也宣布了類似的捷徑。

在幾個相關計劃中，印度還與許多國家建立了技術伙伴關系。印度助力了1981年“加拉加斯行動綱領”的啟動，該綱領由77國集團通過，并完全承認科技在南南合作中的重要性。這導致發展中國家間技術合作（TCDC）的啟動，并在許多情況下通過雙邊合作的形式實現了技術轉讓。在經濟發展的初始階段，這些技術大多是簡單的、與直接需求更為相關的技術。發展中國家間技術合作與發展中國家間經濟合作（ECDC）的舉措有其自身的局限性，但即便至今，從其中獲得的經驗教訓仍有重大意義。

自2003年以來，印度的發展合作項目也經歷了重大變革。項目的流入受到限制，增加了對發展合作的制度化的想法。2005年，以“印度發展與經濟援助計劃”（IDEAS）為名的新的信用額度計劃出現，最終于2012年出現了發展伙伴關系管理署（DPA）。有一些新趨勢非常有趣，可能會有長期影響。印度探討民間社會在其自由斗爭本身的發展歷程中的力量。在合作伙伴國家也進行了同樣的探索。印度在尼泊爾推出了一個有趣的計劃，稱為小型發展項目（SDP），在越南稱為快速實施項目（QIP）。在這之外，SDP變得非常受歡迎。印度目前正在斯里蘭卡、阿富汗、不丹和幾個非洲國家實施SDP。短期項目涉及民間社會組織、地方社區，基本上補充了地方行政力量的不足。在這一進程中，印度的發展合作日益利用不斷緊密的民間社會組織。事實上，發展伙伴管理機構還與學術界和民間社會組織合作，提出了所謂的印度發展合作論壇（FIDC）。2015年在新德里舉行的第三屆印度-非洲論壇首腦會議上，FIDC被認為是發展合作相關舉措的重要聯系。印度民間社會組織也在印度當前的經濟演變中發揮了重要作用，這為在經濟發展中糾正目標提供了更多的經驗和資源。

（四）南非的國際發展合作

在1994年民主轉型之前，種族隔離時代的南非政府為六個非洲國家提供了發展援助，包括萊索托、加蓬、科特迪瓦、赤道幾內亞、科摩羅以及巴拉圭，其中巴拉圭的經濟和文化都與南非有著很強的聯系。

南非種族隔離時代發展援助項目的主要目標是贏得世界其他國家在一定程度上對南非的尊重，并得到友好國家的支持（聯合國投票）。發展援助的主要工具是1968年的《促進經濟合作貸款基金法案》, 1986年修訂為《促進經濟合作貸款基金修正法案》。

南非外交部部長負責發展援助計劃的制度管理，計劃包含直接與項目有關的發展援助。然而，關于發展計劃的系統研究很少。南非的發展援助計劃是基于受援國的直接援助要求。

1994年實行民主制度后，南非與非洲其他國家的關系發生了重要的轉變。發展援助計劃成為推動所謂“非洲復興”的工具。南非試圖通過促進與非洲伙伴國家的合作參與來避免遵循南北合作中傳統的捐贈國與受援國階層分隔的情況。南非的目標是驅動非洲大陸經濟增長與發展、人類能力建設和政治自由。南非可以利用其長期的經驗、經濟實力以及強大的制度和技能基礎來促進非洲的發展。南非與非洲大陸的發展合作涉及三大方面：①在區域和大洲的層面上強化非洲體制；②促進非洲社會經濟發展計劃——非洲發展新伙伴計劃（NEPAD）的執行；③通過對話與合作，加強雙邊政治和社會經濟關系（Braude et al., 2008）。

南非的發展援助計劃嵌入了非洲發展新伙伴計劃（NEPAD）的框架以及非洲復興的愿景，其發展援助計劃的重點是非洲，因此，發展援助主要針對較不發達的非洲國家。南非大約70%的發展援助是針對南部非洲發展共同體成員國的。計劃的主要目標包括：①政府治理的總體改善；②沖突預防、解決和補救；③安全關切和維和（Braude et al., 2008）。

自1994年脫離種族隔離制度后，南非通過各種多邊協議，如77國集團（G77）, 20國集團（G20），金磚國家（BRICS），印度、巴西、南非對話論壇（IBSA），在全球范圍內建立了戰略聯系，以加強其在非洲大陸的領導作用。然而，大多數南非的發展合作及其未來預期的參與都涉及雙邊和三邊合作，以加強非洲的發展。與雙邊合作相比，南非多邊參與的范圍和活動相當有限。例如，南非、印度和巴西為IBSA扶貧基金提供了100萬美元的援助。但是預計未來南非不會增加這一捐贈資金的數額。盡管南非是新成立的金磚國家新開發銀行的創始成員，但是預計多邊合作也不會成為南非發展合作的優先選擇（Lucey, 2015）。

非洲大陸一直是南非發展合作的重點。盡管南非常常面臨在合作項目中單方面運行的批評，但它制定的大多數戰略和定位，均來源于區域倡議，例如非洲聯盟（AU），甚至來源于南部非洲發展共同體（SADC）。在這方面，南非一直強調應該使用非洲框架來加強非洲的和平與安全。但是，南非應該嘗試將其雙邊和三邊活動納入區域或全球框架中（Lucey, 2015）。

與其他主要的新興經濟體不同，南非沒有任何集中的機構來管理其發展援助計劃。對外援助通常是通過以下方式提供的：

（1）外交部的非洲復興基金會（ARF）；

（2）各個政府部門，特別是國防、教育、南非治安管理總局（隸屬于安保部）、外交、礦產和能源以及工業和貿易部門；

（3）國企、政府機構和其他法定機構（Braude, 2008）。

自2007年以來，南非開始籌備建立一個集中的機構，即南非發展合作局（SADPA），來協調和整合其援助和發展合作項目。但它目前還沒有建立起來。

四 2030年議程：可持續發展目標（SDGs）與南南發展合作的作用

聯合國可持續發展目標標志著不斷變化的全球發展制度的一個新階段。基于聯合國千年發展目標（MDGs）所建立的先例，可持續發展目標努力的方向是不僅要在發展中國家的福祉方面做出實質性改進，而且要創造使它們的經濟長期增長并進入發達狀態所必需的基本結構條件。2030年可持續發展議程（簡稱“2030年議程”）所訂立的可持續發展目標是2015年發起的一整套計劃目標，其關鍵組成部分被納入可持續發展目標，成為一個為期十五年的路線圖。從這一角度看，評估南南合作在培育環境以及直接對未來十年實現SDGs做出貢獻中所發揮的作用十分重要。南南發展合作通過以利益為基礎、以需求為導向的發展合作方式，以及其中對結構發展、公共企業家和發展融資的格外重視，為實現這些雄心勃勃的發展目標提供了途徑。此外，通過啟動“2030年議程”勸告世界加強全球伙伴關系（可持續發展目標17），可以建立持久合作的堅實基礎，這將為南方發展中國家提供通過南南合作實現變革發展的新途徑。

可持續發展目標的內容不僅建立在千年發展目標迄今已獲得發展成就的領域中，而且旨在深化這些領域，并將總體發展范圍擴大到新的領域。在2014年召開聯合國委員會和通過“改變我們的世界：2030年可持續發展議程”之后，在2016年1月1日正式啟動“2030年議程”之前進行了擴展性的談判。

聯合國確定的可持續發展目標中有一個特點是值得注意的，這些目標中有意包含諸如工業化、就業條件和環境關切這樣的生產部門，這些部門在原來的千年發展目標中并未出現，而此舉使可持續發展目標成為更全面的發展目標，因此更有資格宣稱在其范圍內具有普遍性。與上一個倡議的另一個區別是采用了“新的”發展方法，即南南發展合作，后者在2011年釜山首腦會議之后被正式納入OECD-DAC的進程。這種增加也是“非傳統”合作伙伴（如中國和巴西）興起的副產品，其發展合作戰略更傾向于以共同利益為基礎的方法。另外，納入主要基金會和擴大私營部門在發展進程中的作用反映了發展融資、創新和技術轉讓的參與程度日益增加，從而拓寬了能夠參加“2030年議程”的潛在合作伙伴范圍。

基礎設施是一個特別突出的領域，在這一領域中，中國展示了其能力、專業知識和金融方法。這充分填補了東南亞和南亞、非洲和拉丁美洲部分地區的基礎設施需求，在這些地區，道路、鐵路、信息通信技術和水電基礎設施建設的拖沓，長期以來被認為是進一步發展的主要障礙。在中國和巴西援助安哥拉和莫桑比克的基礎設施項目的例子中，將貸款承付與當地資源關聯，這樣的做法對市場運作做出了貢獻，并對這些國家出口自然資源的能力產生了預期的積極影響。這種資源融資基礎設施可以在打破基礎設施對發展的嚴重滯塞方面發揮重要作用。

工業化和將勞動密集型低技能產業從中國這樣的成熟制造中心轉移到東南亞、南亞和非洲是南南合作的另一個潛在領域。這一觀察強調了一個事實，即中國經濟被廣泛認為正面臨“劉易斯拐點”。這個概念是為了描述發展中市場經濟體的情況：它們面臨著一個拐點，從此前的勞動剩余型經濟轉向了勞動稀缺型經濟，真實工資開始上升。這是生產鏈下端工業物理移動的驅動因素，紡織品和鞋類產業是這方面的典型例子，它們通過遷移尋求外部效率增益。從歷史上看，隨著發達經濟體沿著價值鏈上升，東亞的政治經濟學就會開始“重新定位”其低成本勞動密集型產業，“雁陣”理論表明這種經驗正在復制。此外，值得注意的是，在改善基礎設施和降低出口導向型工業的運輸成本之間存在相關性，從而使更發達的經濟體有明確意愿在工業遷移的同時參與改善交通網絡和發電設施。

綠色技術與關于減少氣候變化帶來的影響、加強應對能源需求上升的能力的承諾相捆綁，構成了合作的一個深層領域（可持續發展目標7和13，并對可持續目標9和11造成影響）。這一領域的南南合作對實現2015年在巴黎制定的氣候變化目標至關重要，并為脫離碳密集型能源的轉變提供了可持續的框架。讓人特別感興趣的是那些不僅采用綠色技術，而且將技術革新轉化為領先和競爭性技術的發展中國家。太陽能技術，特別是在薩赫勒、中東和南美洲較干燥地區的國家，提供了直接從源頭利用能源的機會，從而改善那些遠離國家電網的家庭的生活。

人類發展是南南合作為實現2030年議程做出重要貢獻的另一個領域（尤其是可持續發展目標4和5，可持續發展目標8也在范疇內）。從許多方面來看，所謂的亞洲發展模式，其經驗實質集中在國家成功投資和調動人力資本的能力，利用這一戰略來加強生產能力，并通過將合適的技術應用于發展而獲得收益。教育和培訓計劃的目的是在被界定為經濟生產部門的領域發展相應技能，并通過課程制定、計劃交流，甚至材料撥付，支持改善中等和高等教育機構（包括職業學院），這是南南合作可以做出潛在貢獻的另一個層面。此外，針對性別問題的進步教育政策，旨在釋放作為創新來源以及生產過程中的建設性因素的卻未被充分利用的婦女和女童的潛力，這也是南南合作可以通過資源和知識共享提供支持的另一個方面。

正如聯合國秘書長潘基文在2016年7月24日向聯合國經濟及社會理事會提交的關于“2030年議程”進展情況的第一份報告所述，其對統計方法和數據收集方面的差距存在擔憂，而這些方法和數據對于在十七項目標認定的所有部門中開展的進程評估而言是必要的。具體來說，所有國家機構的指標不統一，或者說用于獲取數據的測算方法需要得到重新考量。以第一個可持續發展目標為例，“消除各種形式的貧困”，學界中有一些人建議，鑒于全球通貨膨脹趨勢，當前定義貧困的數字——1.9美元過低，因而需要調整。這些因素將明顯影響目標的實現。這一問題得到了承認，聯合國統計委員會正在這一領域開展工作，但正如聯合國秘書長的報告所指出的，這仍是一項正在進行的工作。

確保試圖構建國家領導政策的發展中國家擁有足以應對不同結構的制度能力和政策的自主性，其本身是一種極難達到的平衡。然而，如果發展中的學習和政策轉讓——正是南南合作期望做出的核心貢獻——想要切實的發生，那么就需要采取協調一致的努力，確保機構充分和高效運作，工作人員能夠勝任并不受腐蝕，領導層能夠有效領導。可持續發展目標中的第16項再一次預測了這一先決條件。這強調了有效、負責任的治理和透明實踐作為國家結構中的關鍵條件的重要性，如果一國要滿足“2030年議程”的“可持續性”要求，就需要鼓勵這些條件的形成。

五 傳統的方法：缺失了什么？

（一）經濟結構轉型被忽視得太久了

即使在很多多邊和雙邊發展機構的發展專家多年努力之下，來自發達國家的傳統發展援助也一直沒能達到預期的效果。原因之一是官方發展援助（ODA）沒有被用于結構轉型。如果傳統援助在政府的支持下，被用于增加資源以解除潛在比較優勢部門的發展瓶頸，那么援助會在低收入國家產生更好的減貧效果，從而更好地實現包容的、可持續的發展嗎？

在過去的三十年中，中國達成了世界上最快速的經濟增長與減貧成果——三十年中，世界極度貧困數量減少中的絕大部分來自中國。1981～2011年，7.53億中國人越過了每天1.9美元的國際貧困線。同一時期，作為一個整體的發展中世界的減貧人口數量為11億（世界銀行，2016）。這一成就的原因之一，是中國采取了“干中學”的策略，實施了出口導向型的政策，快速升級了其工業結構，從一個農耕型經濟轉型為一個全球制造業中心。政府在這一過程中，通過提供公共品如基礎設施，以及基礎教育，扮演了強有力的推動角色。

要想在2030年前終結絕對貧困，國際援助必須在具備其他資源的環境下使用，這些資源包括非優惠貸款、直接投資和政府支出。在援助更為有效的地方，比如韓國、中國、越南和印度，援助是與貿易、直接投資、基礎設施商業貸款、債權和股權投資，以及優惠或非優惠的出口信貸一起使用的。事實上，將援助從貿易和投資當中區分出來，并不符合以市場為導向的要求。

南南發展合作如果在窮國以基礎設施差、制度環境扭曲為特點的條件下能夠創造一個自主產生的，或是本地化的（非全國化的）促進性環境，諸如促進動態結構轉型的經濟特區或是產業園區，那么此類發展合作在減貧方面的有效性就可以得到提高。促進產業集聚的方法在低收入國家更為有效。

充滿活力、不斷增長的新興發展中國家，最適合幫助一個窮國完成動態結構轉型和減貧的跳躍式起步：前者能分享其在經濟特區或是產業園區中構建當地化的促進性環境的經驗，且能夠將其勞動密集型輕制造工業轉移至窮國，即所謂的“雁陣模式”（Lin, 2012d）。

（二）委托-代理問題

Martens等（2002）在“援助者-受援者”關系的研究中重點考察了“委托-代理”問題，發現“對外援助的天然特點——基于一個斷裂的信息反饋回路……給對外援助項目的實施添加了許多固有的約束。所有這些約束，都可歸因于援助實施過程中的不完全的信息流動”（Martens et al., 2002: 30）。他們引用了Streeten關于有條件援助的著名問題：“如果一件事本身就對受援者有益的話，為什么援助提供者還需要給前者付錢（提供援助）來讓它做那件事？而如果某件事是對受援者無益的，那么又為什么要去做這件事？”他們的研究直率地指出了現代ODA所面臨的一個基本悖論——援助提供者和受援者面臨不一致的激勵。

事實上，不完全信息和有條件援助中的代理問題并未得到足夠的研究。國際貨幣基金組織（IMF）獨立評估辦公室（IEO）承認IMF在1997～1998年的亞洲金融危機期間犯了一些錯誤，導致了不必要的陣痛。“完全的資本賬戶自由化或許并非對所有國家、在所有時間都是正確的選擇，在一些特定的情況下，對國際資本流動的管控措施可以在宏觀政策工具庫中占據一席之地”（IEO, 2007; IEO, 2015）。在一篇關于資本管控的工作論文被發表（Ostry et al., 2010）之后，Dani Rodrik將這篇論文稱為“令人震驚的反轉——最接近于一個機構的公開認錯，就差沒有直接說 ‘對不起，我們搞砸了’”（Rodrik, 2010）。

（三）被誤導的政策處方

產生這一被誤導的政策處方的原因之一是當時被美國學術界強化的理論——資本賬戶自由化對發展中國家的資本分配和經濟增長是有益的——前提是假設資本同質。也就是說，金融資本和實體資本之間沒有區別。在這樣一個理論模型之下，貨幣錯配，甚至是期限錯配都不存在。同樣不存在的還有利益不對稱——儲備貨幣發行國可以用虛擬金融資本向非儲備貨幣發行國換取真實的產品和服務。發達國家和發展中國家在工業和技術結構上也沒有了區別，唯一的區別在于資本稟賦。在這一理論中，資本賬戶自由化僅對資本稀缺的發展中國家有益。在這些理論的指導下，華爾街和國際金融組織為它們在發展中國家大力推行資本賬戶自由化創設了“道德高地”（Lin, 2015a）。

然而在現實中，發展中國家卻飽受反向資本流動之苦——資本從窮國流向了不那么窮的國家——從而使富人獲利，如Lucas（1990）指出的那樣。

20世紀70年代布雷頓森林體系的瓦解，以及由華爾街、美國學界和IMF共同推行的資本賬戶自由化，其總體效應與發展中國家更大的經濟波動幅度和更為頻繁的危機相關聯（Lin, 2015a; Lin, 2015b）。在更多國家于20世紀80年代放開資本賬戶自由化之后，“在超過50個新興經濟體發生了大約150次資本流入的浪潮，在其中20%的情況下，這些浪潮最終演變為一場金融危機，這些危機中的許多次都導致了大幅度的總產出下降”（Ostry et al., 2016: 39）。

所以，現在到了IMF和世界銀行“打開廚房”，迎接來自東方不同發展理論和觀點作為它們政策建議中的“配料”的時候了。事實上，主流發展范式似乎正在發生變化：數種不同的范式可以共存，而發展中國家可以基于自身的發展需求從菜單中選擇（Lin and Rosenblatt, 2012）。

六 將新結構經濟學與南南發展合作相聯系

新結構經濟學提出使用新古典的方法，在一國經濟發展的階段當中研究其經濟結構和改革的決定因素。這種方法假定每個國家在特定的時期具有給定的要素稟賦，這些稟賦包括土地（自然資源）、勞動力、資本（人力和物質），代表了一國能夠用于三次產業商品和服務生產的總可用預算。任何特定時期內，一國都會擁有某些稟賦的相對富足，這種給定的稟賦特征可能隨著時間而改變。此外，基礎設施作為一種稟賦，在任何時期內都是固定的，但可以隨著時間改變（Lin, 2010b: 21）。

這一框架意味著在任何給定的時間點，一國要素稟賦的結構，也就是該國所擁有的相對富足的要素決定了相對要素價格，從而決定了最優的工業結構（Ju et al., 2011）。因此，一國最優的、能使該國最富有競爭力的產業結構，是由其自身稟賦結構內生決定的。

進一步來說，經濟發展作為一種動態過程，將會引發結構變化，在每個結構水平上影響產業升級，并引起“硬的”（實體）和“軟的”（無形）基礎設施的相應提升。此種升級和提升要求一種內在的協調，這種協調與企業的交易成本和資本投資回報率有關。因此，在有效的市場機制以外，政府還應該在促進結構轉型、多樣化和產業升級方面起到積極的作用。（Lin, 2012b: 14-15）。

在長期，如果一國根據由其內在要素稟賦決定的比較優勢發展了相應產業（以及該特定產業所對應的專門基礎設施），該國就能最大化其競爭力，產生最大的利潤（剩余），積累最多的儲蓄，并以最快的速度升級稟賦結構，轉向資本更為密集的產業。這將形成一個良性循環，基礎設施的投入也將在財政上變得可行。

如新結構經濟學所詳述的那樣，對于窮國來說，最有效、最可持續的發展方法，是通過發展其擁有潛在比較優勢的部門來助推結構轉型。政府部門可以介入來減少這些部門的交易成本，比如構建經濟特區或者產業園區，這些地方有著良好的基礎設施和極具吸引力的商業環境。如果一個發展中國家采納了這一方法，它就能在該區域內快速地開始一個創造工作機會、減少貧困的良性循環，即便該國的基礎設施和商業環境可能很糟糕。

我們提出一個“聯合學習與協調轉型”的模型，在這一模型中所有發展伙伴都是同一基礎上的學習者，但是以不同的速度學習。不同階段的學習者能夠根據他們各自的比較優勢、“交互工具”和互補程度選擇不同的學習伙伴（或“隊友”）。每個國家可以自由選擇隊友、發展戰略和優先次序。一個學習者可以有多個伙伴，上游或下游，北方或南方，對于每一個伙伴，他均扮演互利互惠的互補角色。另一個類比是，新興的發展中國家處于攀登同一座結構轉型山峰的不同階段。在一個全球化的世界中，一個經濟體只有在其他經濟體的幫助下，才能更快地登上這座山峰。

我們就中國南南合作的特點，結合新結構經濟學（NSE），給出兩個命題。

我們的第一個命題是：一個在轉型中取得成功的學習伙伴，能夠利用其發展上的比較優勢來幫助傳播關于如何發展的隱性知識。中國有著數千年的“向遠方的朋友學習”的歷史，并且相信“溫故而知新，可以為師矣”（在我們的語境下，這句話就是“只有在你擁有比較優勢的情況下，你才能教別人”）。利用比較優勢，將使合作雙方都能獲益（這一點我們學自亞當·斯密），因此雙方的激勵是一致的，均試圖達到互利互惠或是雙贏的結果。我們甚至可以像測算“貿易的收益”那樣測算“合作的收益”。這在本質上不同于“有附加條件的援助”模型，后者中援助提供國與受援國的激勵并不一致。

我們的第二個命題是：一個國家只有通過一次一小步的前行才能學習，這也反映其自然的或是積累的要素稟賦。換句話說，基于NSE的理論，一國通過遵循其比較優勢（而非挑戰它）來學習。因為中國實施了漸進的局部改革，它能夠幫助其他國家通過建立經濟特區（SEZs）以及其他一些經驗來推動局部改革。一國能夠通過儲蓄、投資、學習積累自然、實體、人力和制度資本來改變其稟賦結構，但這一過程需要很長的時間。對于一個資本稀缺的國家來說，違背其比較優勢，跳躍成為一個資本密集型制造國或是一個高科技知識型經濟體，是不可能的。

（一）需要新思路：基礎設施加上工業園區

在發展中國家進行基礎設施投資能夠緩和一些發達國家正在經歷的后危機痛楚，并且能夠幫助發達經濟體創造工作崗位，刺激經濟增長。然而，僅有基礎設施投資并不足以驅動經濟增長的引擎并創造工作崗位，除非將前者與生產性資產和人力資本相結合。因此，我們認為基于新結構經濟學，基礎設施需要與產業園或區域發展、結構轉型相聯系，才能達到自我可持續的狀態。

從土地融資的角度來看，對合適的基礎設施和工業資產進行投資將會增加土地的價值（這是得到普遍承認的原理）。土地融資是一項有力的工具，能夠支付城市基礎設施投資的費用。在中國建立經濟特區，并圍繞這些經濟特區建設基礎設施時，這些選項得到了應用（王燕，2011）。

因此，我們的命題1如下。

其他條件不變，一塊具備適當水平基礎設施的土地總是比不具備的土地更有價值。因此土地就能夠很好地作為基礎設施開發貸款的抵押品。首先，這一命題得到了實證研究的確認，實證研究表明基礎設施有益于窮人，因為它增加了土地或人力資本的價值，并減少了不平等程度。（Estache et al., 2002; Estashe, 2003; Calderon and Serven, 2008）。

其次，由于基礎設施往往是某部門專用的，那么上文所說的“適當”水平的基礎設施成本必須在人口的承受能力之內，并且與該國既有的或是潛在的比較優勢相一致。因此，我們需要依靠市場機制來確定正確的相對價格，以了解何種基礎設施才能起到“解除瓶頸”的作用。此外，政府必須起到提供信息的作用，明確比較優勢，與合適的基礎設施相聯系，并通過開發經濟特區（SEZs）來加速這一過程，因為經濟特區使私人部門能夠實現自我發展。

因此，我們的命題2如下。

轉型性基礎設施能夠有助于在一國的稟賦結構與其現有和潛在的比較優勢之間建立聯系，并且將它們在全球市場上轉化為比較優勢。從而，轉型基礎設施在融資上是可行的。換句話說，將基礎設施建設與產業升級、房地產開發相融合，能夠使二者均達到財務可持續的狀態。這一方法有著很高的潛在回報率。

基于這兩個命題，任何低收入國家在長期內都能獲得為合適基礎設施埋單的能力，只要他們采取與自身比較優勢相一致的戰略。換句話說，我們需要更關注“這些國家有什么”，而不是“這些國家沒有什么”。世界銀行和其他發展銀行應該致力于從基于“這些國家擁有什么”到“這些國家有潛力做好什么”，進一步轉向思考如何將該國的比較優勢轉化為全球市場上的競爭力。

但是基礎設施資金缺口如何才能在不給已經資金短缺的政府增加財政負擔的情況下得到填補呢？

基礎設施包含一系列的公共品、半公共品和私人商品。它需要融合傳統和新型的融資渠道，尤其是私人部門。發展中國家的基礎設施項目一般由以下來源的組合進行融資：國內公共融資、來自多邊或雙邊貸方的貸款或贈款（ODA和ODF）、包括資源融資在內的商業貸款（RBLs）以及一些公私合資基礎設施投資（PPPI）。多種資金來源可被利用，取決于特定基礎設施是公共、半公共或是私人的，其中一種方法被稱為“資源融資基礎設施”（RFI），我們將會在下面進行討論。

（二）資源融資基礎設施（RFI）：作為一種新工具的優缺點

在過去的十年中，中國發展了一系列與非洲國家的資源融資基礎設施項目，受到了西方媒體的批評。一項世界銀行的最新研究認為這是“一種新型的基礎設施融資”。RFI模型的定義是什么？簡單來說，“RFI模型是一種新型融資模型，政府以一項資源開發項目的未來收益作為抵押，用于獲得貸款以支付基礎設施建設的資金。這一模型的關鍵優勢在于政府能在其擁有支付能力之前就獲得基礎設施，而不用等待資源項目真正產生收益。這一新型融資模型在某些層面上與其他融資模型很相似，使用這一模型也會引致每一個此類模型都會遇到的問題，不論這一模型是用于資源開發項目，還是基礎設施項目”（Halland et al., 2014: 13）。

1．RFI的主要優勢：更快獲得發展結果

在比較了多種傳統基礎設施融資方法的優缺點和差距后，Halland等（2014）強調了RFI方法最重要的優勢是“能為一國（東道國）和其人民帶來巨大的利益，……早于其他任何可能的方法數年之多”（Halland et al., 2014: 14）。但是這項研究對于經濟體“結構”側的內容討論得相對較少，對結構轉型更是毫無涉及。在《新結構經濟學》（Lin, 2012）的知識基礎上，我們將在下文通過強調RFI概念的發展層面討論RFI方法的優缺點，并會特別關注結構轉型、貨幣錯配、空間集中，以及政治經濟和透明度問題。我們將評估過去RFI交易的任務留給未來的研究。

經濟發展是一個連續的產業和技術升級的過程，在這一過程中，每一個國家不論其當前發展水平如何，只要發展與稟賦結構決定的自身比較優勢相一致的產業，都能取得成功。然而，這一過程并非自發的。如果政府不起到促進作用，解決這一過程中內在的協調問題和外部性問題，私人部門可能不愿意基于國家稟賦結構的變化，分化進入新的部門。RFI的概念能夠將資源開采和“解除瓶頸”的基礎設施建設聯系起來，這是兩個本來相互分離的供應鏈，從而減少了交易成本。在傳統的世界銀行的方法中，資源開采和基礎設施建設是兩條分離的供應鏈，屬于兩個不同的部門。它們的項目是分別設計、分別融資的，在發展中國家，它們由不同的部門實施。在RFI方法中，資源開采的收入流或潛在收入流被用作基礎設施建設的貸款抵押，它聯系了本來相互分離的兩條供應鏈，從而減少了交易成本，并縮短了基礎設施落地后發展效應實現的時間。這使得發展結果能夠更快更早地顯示出來。這是RFI方法最為重要的優勢，在加納布維水電站的例子中得到體現。在這個例子中，加納可可豆的出口被用作向中國進出口銀行貸款的抵押。水電站是由中國水電集團建設的，在2013年完工，作為EPC成套項目的一部分，完工后由加納的布維電力局（BPA）擁有和運營。通過利用中國和加納兩國的比較優勢，布維水電站的落成使加納的供電能力提升了22%。然而，這一項目完全的發展效應仍有待估計（Lin and Wang, 2016）。

2．RFI促進結構轉型

關于RFI方法是否“物有所值”問題，Halland等（2014）表示，理想狀態下，“RFI信貸可能成為當必要基礎設施無法產生足夠收益以支持項目融資交易的時候，獲取該基礎設施的成本最低的選擇”。該研究同時還指出了此前基礎設施融資模型所遺留的空缺，能夠由RFI方法填補，包括有關“無追索權”貸款有趣特性的問題。

大多數基礎設施貸款具有“有限追索權”貸款的一些特點，因為政府不能或不提供完全保障。如果中國過去的RFI合約真的是極其偏向債務人的“無追索權”貸款，那么相對于完全追索權保障的貸款，放貸者實際上承擔了更高的風險。這代表一種特殊的，在其他情況下很難獲得的，由RFI合約中的放貸者提供的“保險服務”。這種服務尚未被國際發展社會所充分理解和定價。IMF和世界銀行應該進行更多的研究，探求這種偏向債務人的無追索權貸款的“正確”定價。

RFI的概念有助于低收入、資源富饒的國家超越數種約束，其中就包括貨幣錯配。眾所周知，以本國貨幣計量的特定基礎設施收益流，無法用于償還以外匯計量的貸款。理想情況下，結構轉型不應受到外匯儲備不足的制約。RFI方法更關注實體部門，不太依賴由外匯計量的現金流。這一概念減少了一國為了償還外國貸款所必須持有的外匯總量，前提是只要該國有潛力生產某種在國際市場上賣得出去并能在未來產生收益流的商品，諸如石油、天然氣或是可可豆（加納布維水電站的例子）。

不是所有國家在國際金融市場都有平等的準入權，使其能夠發行債券為基礎設施發展融資，因此，必須找到創新的方法來為一些國家的發展融資。RFI模型允許一國長期以一種資源換取另一種生產性資產，進而支持實體部門在不完全依賴金融市場的情況下完成分化。此外，這一方法減少了資源租賃或收益被轉移到國外而導致的漏出，或是資本外流。這種以“實體”換“實體”的部門交換，能夠幫助解決飽受嚴重金融和治理約束困擾的低收入但是資源富饒的國家的發展。對于受到能力差距制約的國家來說，一個“實體”換“實體”的交換項目，諸如“工作換食物”項目、成套項目、“市場換技術”交換項目，以及“資源換基礎設施”方法，如果設計得當、監管得力，能夠在很短的時間，諸如三至五年之內，產生可觀的發展結果，如建成公路或學校，創造工作機會。

并不是所有的資產類型在生產力和減貧效應上都是相等的。這其中有一些是公共品或半公共品，其他則是私人商品。某些類型的基礎設施具有“解除瓶頸”的效果，能產生很高的發展效應，另一些則不具備此種特點。RFI模型能夠以一種有意義的方式，將公共品的提供和自然資源（私人商品）的開采整合、集約到一起（例如，圍繞在一個經濟特區周圍），使東道國的人口受益，并且增加私人部門參與公共品投資的吸引力。

3．RFI與風險

在風險管理側，政治經濟層面至關重要。一方面，RFI模型由于其“快速”達成發展結果的特點，可能受到民選政府的歡迎。另一方面，這一特點也可能損害還貸周期，原因是借款國的下一屆政府會忘記前期所獲得的收益，可能會取消甚至收回起初允諾的特許權，或是要求重新談判。在一個1985～2000年的樣本中，來自拉丁美洲和加勒比地區的國家承諾了1000個特許協議，其中有30%在2.2年內進行了重新談判，這其中重新談判發生率最高的是供水和衛生設施項目（74%）（Guasch, 2004: 12）。這是RFI方法最大的風險之一。

圍繞過去的RFI組合，存在關于透明度問題的合理擔憂。出于道德、政治和風險管理的原因，我們極力支持采掘業透明度行動計劃（EITI）的原則。歷史已經證明，出于政治風險管理的考慮，在談判過程中保持透明度與保密性的平衡十分重要。在我們看來，任何暗中達成的“交易”——沒有公眾的支持——一旦政府發生了變化，更可能在政府更迭之后受到質疑，或是進入重新談判。這一歷史所帶給我們的教訓應該被熟記于心。

（三）建設產業園區以吸引制造業

產業園區能夠促進結構轉型的觀點并不新穎。經濟學家們強調產業園或產業區利用動態規模經濟，減少了搜尋、學習和交易成本。特別地，對特別經濟區進行投資能夠：

（1）將公共服務在地理上集約在一個集中區域；

（2）提升政府有限的基礎設施資金或預算的效率；

（3）促進特定產業的集群發展或集聚；

（4）通過為工人、科學僑民、技術人員提供良好的居住環境以及集成式服務，促進環境服務的規模經濟，推進城市發展；

（5）通過綠色增長和環境友好的城市發展，潛在地、環境可持續地刺激工作崗位創造和收入產生（Lin and Wang, 2013: 14）。

一個國家不可能一次性建好商業基礎設施，發展中國家尤其如此。他們缺少資源，實施能力低下。他們也缺乏政治資本來制定政策和改革方案以對抗既得利益集團和其他政治反對力量。這樣的環境決定了這些國家需要定向的干預或是引導，尤其是在起始階段。

在區域周邊和區域內對基礎設施進行投資可以促進制造業的集團、集群發展以及工作崗位的創造。

七 21世紀的未來發展融資

（一）“一帶一路”愿景和儒家思想

中國國家主席習近平在2013年APEC峰會上提出了一項全新的構想，構建“一條絲綢之路經濟帶，一條海上絲綢之路”（簡稱“一帶一路”），得到沿途五十多個國家的支持。這一構想的基本原理是什么？

“一帶一路”倡議反映了中國領導人關于世界秩序的構想，該構想的指導原則包括共同繁榮、“求同存異”，以及提供全球公共品、安全和保障、可持續性的承諾，吸取了中國儒家思想的深厚財富。大多數歷史學家同意中國在工業革命之前是相對繁榮的說法。“工業革命之前，中國要富有得多。事實上，中國在世界GDP中所占的比重，在過去20個世紀中的18個世紀里，都比任何西方國家多。直到1820年，中國仍生產了世界GDP中超過30%的比重——這一數字超過西歐、東歐和美國的GDP總和”（Kissinger, 2011: 11）。

儒家思想或許可以對此做出解釋。“早在宋朝（969～1279），中國在航海技術上領先世界；中國的艦隊本可以將這個帝國帶入一個征服和開拓的時代。然而中國卻并沒有在海外建立殖民地，對于那些在其海岸線之外的國家，中國似乎并不怎么感興趣”（Kissinger, 2011: 8）。

孔子強調“仁”、社會和諧的教化、同情心的原則，他對終身學習抱有熱愛，例如“學而時習之，不亦說乎”，以及向他人學習，如“三人行，必有我師焉。擇其善者而從之，其不善者而改之”。

正如Kissinger所記錄的，“中國數千年屹立的原因，與其說是因為其統治者施加的懲戒，不如歸功于在人民和士大夫組成的政府中形成的價值共同體”（Kissinger, 2011:13）。科舉考試允許有天賦的人成為統治階層的一員，這會為他們的家庭帶來不菲的經濟收益和至高的榮譽。不僅如此，科舉考試還潛移默化地向精英的腦中灌輸著一套價值體系，強調對統治者的忠誠和對人民的服務，這就進一步降低了統治和統一龐大國家的成本（Lin, 1995）。這一價值共同體，幫助一個龐大的國家維持統一達數千年之久。

儒家思想也塑造了中國同鄰國的關系。中國利用其力量來修復與鄰國的關系并維持和平，而非征服它們，這反映了儒家的原則，《論語·堯曰》中講道：“興滅國，繼絕世，舉逸民，天下之民歸心焉。”這或許可以幫助解釋為什么“中國并沒有在海外建立殖民地，對于那些在其海岸線之外的國家，中國似乎并不怎么感興趣”（Kissinger, 2011: 8）。

深深根植于中國歷史和文明的堅定不移的信條是“己所不欲，勿施于人”“己欲立而立人，己欲達而達人”。這些原則一直在過去五十年中國對外援助與合作的愿景背后起著指導作用。

新一代中國領導人嘗試現代化、強化這些價值和原則。“中國當前在全球發展融資的系統運行中有著基本的利益和責任”（Xu and Carey, 2015）。如中國國家主席習近平所說，“巨大的太平洋有著充足的空間容納中國和美國”（《華盛頓郵報》2012年2月12日）。這些理念被完全納入中國的“第十三個五年計劃”，在這一計劃中，中國呼吁建立一種新的發展模式，基于五項基本原則：“創新、合作、綠色、開放、共同發展。”計劃中設定了一項雙向開放的戰略，旨在促進所有生產要素的有序流動，支持基礎設施開發和與鄰國的聯結 [《國務院五年計劃（草案）》, 2015]。

換句話說，“一帶一路”不僅是一個構想，而且是中國對外政策和發展融資的指導原則，并且有著切實的實施計劃。

（二）一種新的雙邊方法：建立“共命運同目標”的共同體

鑒于《亞的斯亞貝巴行動議程》的支持，金磚國家和其他非DAC成員國將會在南南發展合作中持續它們的雙邊方法，以達到減貧和可持續發展的目標。但是為了克服“援助有效性”文獻中提到的某些激勵問題、信息不對稱和委托-代理問題，下列原則必須得到遵守。

東道國必須擁有其發展項目的完全所有權。一個南南合作項目應該“由東道國提出要求，由東道國領導，并由東道國共同建設”。援助提供國和東道國應該處于平等的立場，雙方中的任何一方都可以表示拒絕（《亞的斯亞貝巴行動議程》56號條款）。

合作的伙伴們可以嘗試建立“共命運同目標”的共同體，以尋找共同的利益立場，同時惠及伙伴國和東道國的國家利益。誠然，每一個發展中國家都有各自的國家利益，南南合作并不是純利他的。雙方都應該盡力尋找共同的利益立場，并達到互利互惠的雙贏結果。在項目層面上，資本注入、貸款放出之前，雙方可以建立一家合資公司。事實上，這家合資公司就是這一“同目標”共同體的實體表現。舉例而言，在印度尼西亞修建高速鐵路系統的例子中，一家通過國際競價選拔的中國公司與印度鐵路公司組成一家合資公司，雙方都同意對權益資本做出貢獻。進而，其他放貸者和投資者，諸如中國國家開發銀行和絲路基金，也可以對權益資本做出貢獻。這樣一來，如果項目成功，雙方均能獲利，如果項目失敗，雙方都會蒙受損失。

但是雙邊的南南合作也有缺點。顯然，這一模式無法杠桿化基金，并在多個合作國家中分擔風險。這一模式也無法促進學習和三邊合作，因此通過學習是否能提升這一模式的有效性仍然存疑。此外，如果發生爭議和違約情況，這一模式下問題會變得十分棘手。在我們的系列書籍《超越援助》中，我們提出了四條提升中國南南合作努力的途徑：

（1）盡快起草對外援助法案；

（2）為中國的援助和合作活動，在條件方面提供更高的透明度；

（3）提供培訓和教育，以配合當地的勞動力、環境標準；

（4）建立一個清晰的框架，以評估、評級或排序所有參與南南發展合作的企業和銀行（Lin and Wang, 2016）。

除此之外，我們在此建議，更高比例的中國融資項目應該向國際或當地開放競價，尤其是大型項目的特定子部分，這樣能夠有利于當地建筑業和制造業的中小企業，在當地創造更多工作機會。東道國政府也可以出臺此類規定，要求一定比例的子項目在當地開放競價招標。

最重要的是，雙邊機制完全無法滿足提供全球公共品的要求。類似地，諸邊協議（在數個伙伴國之間達成，諸如金磚國家的情形）也不足以解決一些全球性問題，諸如氣候變化、區域間互聯互通，因此，這些問題的解決需要訴諸一個多邊體系。

（三）多邊金融協議

巴西、俄羅斯、印度、中國和南非聯合建立了新發展銀行，其前身是金磚銀行，由經驗豐富的印度銀行家K. V. Kamath領導，總部設在上海。在協議的第一條款中，陳述了該協議的目標是“為在金磚國家和其他新興經濟體、發展中國家建設基礎設施、實施可持續發展項目，促進資源流動，補充現存多邊和區域金融機構對全球增長和發展所做出的努力”。

金磚國家位于不同的大洲，具有不同的比較優勢和國家利益。許多分析者認為新發展銀行是“暫時性的、羸弱的”。我們認為他們錯了。我們相信這家銀行反映了真正平等的伙伴關系，基于“求同存異”的原則。同時，它還有潛力成為一個“共命運同目標的共同體”。這五個國家都是中等收入國家，努力想要升級它們的產業，并從自身所處的世界價值鏈的位置中分化出來。它們都有著自己的國家利益，但也有著巨大的余地可用于追求“共同利益”。它們是攀登同一座結構轉型高峰的隊友，需要彼此的幫助。利用各自的比較優勢，他們能夠在經濟上實現互補。

類似地，在公司治理方面，所有創始成員國對新發展銀行做出同等貢獻，并擁有同等的投票權，是“真正的發展伙伴關系”。“每一位成員的投票權利應當與其在銀行股本中所占的比例相對應”。沒有一國處在支配地位，向其他伙伴國施加條件，所有伙伴國都需要遵守游戲的國際法則。伙伴國可以自由加入或退出，每個國家都可以說“是”或“不”。所有聯合國的成員都可以加入。

總結而言，金磚國家、傳統與新興發展合作提供者、雙邊與多邊機構之間，有著充足的空間，允許它們互相學習、交流經驗。

（四）新多邊主義的優勢

過去，大多數來自中國的發展合作都是雙邊的（Lin and Wang, 2016）。隨著新的多邊金融組織的建立，中國將會貢獻更多的發展融資。

發起并運行一個新的多邊金融機構，對于中國來說將會成為一個學習和實踐的過程。一組具有國際視角的中國人將會在AIIB主席金立群先生的領導下入主亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）、新發展銀行（NDB），與同事們的合作將會增強他們的國際領導力和合作技巧。

一個多邊金融機構使得中國能夠撬動國際資本，積蓄數額更大的資本，從而能夠比通過雙邊發展合作施加更大的影響。這將會減少目前從發展中國家流向發達國家的資本量，提升全球資本分配的效率。理論上這將提高回報率，在發展中國家的瓶頸部門投資應該比在工業化國家投資有著更高的回報率，因為后者的資本已經十分充足。多邊金融機構也使風險在更多成員國之間分攤，對于風險管理極為有益。此外，它能增強合伙人保護投資對抗所有風險（包括政治風險）的能力。

世界其他國家則會受益于擁有大量的儲蓄、快速增長的消費者需求和龐大的金磚國家經濟體的規模經濟。中國、印度和其他新興國家正處在這樣的階段：勞動密集型產業由于國內快速增長的勞動力成本，需要轉移到其他國家。這為低收入國家升級它們的制造業提供了巨大的機遇。

此外，中國有著其他小一些的國家所沒有的規模經濟，這使得中國建造大型交通網絡的成本很低。中國已經展示了它在建造大型基礎設施方面的比較優勢，這要歸功于中國低廉的勞動力和工程師，以及中國具有的在國內完成許多大型項目的能力、集融資能力和在世界其他地區實施大型項目的能力（Lin and Wang, 2016）。與中國和中國鐵路網絡相連接的國家，能夠受益于這些規模經濟和比較優勢，擴大他們進入內陸消費者市場的入口。事實上，接入一個（硬或軟）大型網絡的社會收益應該是巨大的。

新的機構需要所有股份持有者分享信息，從而增強透明度和內部治理。這將會在之后影響大股東在國內的行為，并為國內的立法改革提供壓力和倒逼機制。舉例而言，在建立AIIB的治理結構的過程中，中國領導人可以從其他擁有更為健全的對外援助法律法規體系的創始國那里學習。NDB和AIIB的協議條款預示了對透明度和治理的高標準，這也將影響雙邊南南合作中的參與方。這將會加強所有創始成員國之間的信任，包括南方和北方伙伴國之間的信任。

八 總結評價

本報告包含三部分。第一部分對國際發展合作（IDC）和南南發展合作革新面向2030年做了概覽綜述，然后給出了南南發展合作對全球發展貢獻的評估。本報告試圖反映發展合作的新觀點、新機制與新方法。第二部分關注南南貿易合作、南南發展援助以及南南直接投資。第三部分考察了關于主要南方國家合作的案例研究，諸如中國的發展合作新架構（“一帶一路”倡議）、中國與非洲之間的發展合作、巴西的發展合作、印度的發展合作、南非的發展合作，最后以“變化的動態與國際發展合作”進行了總結。

注：《報告的主題》這一章節引自本報告的多位作者。本報告各章的內容純屬相關作者觀點，而非FCSSC的觀點。