貴州省發(fā)展中的基本農(nóng)田研究

前言

貴州作為我國西南內(nèi)陸省份，山地和丘陵地帶占據(jù)了全省絕大部分土地面積，土地資源相對貧乏。作為全國唯一沒有平原支撐的山地省，耕地的缺乏已成為貴州廣大農(nóng)民增收致富的難題。

本研究立足于基本農(nóng)田保護，但不局限于基本農(nóng)田，這是由貴州（以下簡稱我省）基本農(nóng)田的客觀現(xiàn)狀決定的。為了厘清我省近年來基本農(nóng)田的變化情況，本研究課題組先后赴省國土廳、住建局等部門進行了多方調(diào)研，并深入全省農(nóng)業(yè)大縣——遵義市余慶縣等地進行了實地調(diào)查，均未收集到關于基本農(nóng)田的翔實數(shù)據(jù)。收集的數(shù)據(jù)經(jīng)整理，涉及基本農(nóng)田方面的主要有三個：一是省國土廳2005年土地變更關于全省耕地（細分坡耕地、中低產(chǎn)田、旱地）面積、農(nóng)民人均有效灌溉農(nóng)田數(shù)據(jù)；二是《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》關于農(nóng)用地整治的主要任務中提到的“十二五”末期（2015年）高標準基本農(nóng)田建設目標數(shù)據(jù)；三是2013年土地利用變更調(diào)查有關水田、水澆地及旱地面積的數(shù)據(jù)。以上各類數(shù)據(jù)均沒有關于當前基本農(nóng)田的準確概況。但肯定的是，基本農(nóng)田是我省耕地保護的核心工作和關鍵環(huán)節(jié)！在梳理我省土地資源整體情況時，本研究以“土地資源現(xiàn)狀—耕地現(xiàn)狀—基本農(nóng)田現(xiàn)狀”為主線，搜集了“十一五”以來（2006～2013年）的相關數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)分析揭示我省“十一五”以來土地資源、耕地以及基本農(nóng)田利用的主要特點及內(nèi)在聯(lián)系。課題組認為，我省基本農(nóng)田保護的研究必須和耕地保護結合起來，在談耕地保護的同時突出基本農(nóng)田保護的重要性。

本研究緊扣基本農(nóng)田保護，但不泛談保護，這是由我省當前經(jīng)濟發(fā)展的客觀趨勢決定的。發(fā)展是解決中國所有問題的關鍵，發(fā)展更是解決貴州所有問題的關鍵。撇開發(fā)展來談基本農(nóng)田（耕地）保護或是為了發(fā)展置基本農(nóng)田（耕地）保護于不顧都是不合適、不可持續(xù)的，都不是科學的發(fā)展觀。貴州的現(xiàn)狀與未來必須牢牢守住發(fā)展和生態(tài)兩條底線，將發(fā)展與保護有機銜接起來。

特別需要注意的是，省委書記趙克志已明確指出，“保護耕地是我省當前最為重大的工作之一，必須要做到：一是破解城鄉(xiāng)建設用地與耕地保護瓶頸的新思路，要抓緊完善和嚴格執(zhí)行節(jié)約集約用地標準，包括農(nóng)村集體建設用地和宅基地，都要控制增量，盤活存量，提高土地利用效率和集約化程度。二是堅持工業(yè)化和城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)、城鎮(zhèn)化速度和質(zhì)量相統(tǒng)一、城鎮(zhèn)化和社會主義新農(nóng)村建設相結合，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃、強化產(chǎn)業(yè)支撐、提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，走有特色、集約型、多樣化的貴州山區(qū)城鎮(zhèn)化道路”。2014年6月25日是第24個全國土地日，國土資源部明確指出，今年土地利用的宣傳主題是“節(jié)約集約利用土地，轉(zhuǎn)變土地利用方式”。可見，推進土地節(jié)約集約利用，將是我省基本農(nóng)田保護的重中之重。

研究發(fā)現(xiàn)，在我省農(nóng)村建設發(fā)展中，普遍存在亂占耕地、私建亂搭等現(xiàn)象，造成了極大的土地浪費，特別是全面小康中“小康房”建設和新一輪農(nóng)村危房改造的實施，必將對農(nóng)村新一輪耕地保護帶來挑戰(zhàn)。但同時應看到的是，切實開展農(nóng)村建設用地整治，推進土地節(jié)約集約利用，將為我省耕地保護和增加提供巨大潛力空間，既能滿足農(nóng)民建房需求，又能有效保護耕地特別是基本農(nóng)田，是我省基本農(nóng)田（耕地）保護的“出拳點”和“突破口”。課題組認為，在我省大力推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，創(chuàng)新我省宅基地流轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)變土地利用方式、實行分片區(qū)差別化土地整治是增加土地利用空間、實現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用和高效利用的關鍵，是我省發(fā)展戰(zhàn)略的客觀需要，是我省經(jīng)濟跨越式發(fā)展的重大機遇，更是基本農(nóng)田（耕地）保護的重大舉措。

基于以上構思，本課題的研究思路是：我省基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀—我省基本農(nóng)田保護的主要做法及成效—我省基本農(nóng)田保護存在的突出問題及原因分析—我省基本農(nóng)田保護的機遇分析—我省基本農(nóng)田保護的對策建議。

一 我省基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀

（一）我省土地資源利用現(xiàn)狀

1．我省土地資源情況

根據(jù)貴州省國土資源廳2014年4月公布的《2013年貴州省國土資源公報》顯示，截至2013年12月31日，全省土地總面積1760.99萬公頃（26414.79萬畝），其中：農(nóng)用地1479.36萬公頃（22190.38萬畝），占土地總面積的84.01%；耕地455.26萬公頃（6828.84萬畝），占土地總面積的25.85%；建設用地62.56萬公頃（938.36萬畝），占土地總面積的3.55%；未利用地219.07萬公頃（3286.05萬畝），占土地總面積的12.44%。

2．我省主要土地面積結構情況

（1）“十一五”期間主要土地面積結構情況

（2）“十二五”以來主要土地面積結構情況

（3）2006～2013年主要土地面積結構變化情況

①農(nóng)用地面積變化情況。農(nóng)用地面積變化情況如圖1所示，2006～2013年農(nóng)用地面積逐年呈遞減趨勢，但大致可以分為三個區(qū)間，一是2006～2008年，該區(qū)間內(nèi)農(nóng)用地面積逐年呈緩慢遞減趨勢。2008年農(nóng)用地面積為1524.59萬公頃，相對于2006年的農(nóng)用地面積1526.88萬公頃，減少了2.29萬公頃。二是2008～2009年，該區(qū)間內(nèi)農(nóng)用地面積呈急速下滑趨勢。2009年農(nóng)用地面積為1484.76萬公頃，相對于2008年的1524.59萬公頃，減少了39.83萬公頃。三是2009～2013年，該區(qū)間內(nèi)農(nóng)用地面積逐年呈緩慢遞減趨勢。2013年農(nóng)用地面積為1479.36萬公頃，相對于2009年農(nóng)用地面積1484.76萬公頃，減少了5.4萬公頃。

②建設用地面積變化情況。建設用地面積變化情況如圖2所示，2006～2013年建設用地面積變化可分為三個區(qū)間，一是2006～2008年，該區(qū)間內(nèi)建設用地面積呈遞增趨勢。2008年建設用地面積為55.71萬公頃，相對于2006年的54.67萬公頃，增加了1.04萬公頃。二是2008～2009年，該區(qū)間內(nèi)建設用地面積呈遞減趨勢。2009年建設用地面積為54.88萬公頃，相對于2008年的55.71萬公頃，減少了0.83萬公頃。三是2009～2013年，該區(qū)間內(nèi)建設用地面積呈遞增趨勢。2013年建設用地面積為62.56萬公頃，相對于2009年的54.88萬公頃，增加了7.68萬公頃。

③未利用地面積變化情況。未利用地面積變化情況如圖3所示，2006～2013年未利用地面積變化可分為四個區(qū)間，一是2006～2009年，該區(qū)間內(nèi)未利用地面積呈遞增趨勢。2009年未利用地面積為221.34萬公頃，相對于2006年的179.97萬公頃，增加了41.37萬公頃。二是2009～2010年，該區(qū)間內(nèi)未利用地面積呈遞減趨勢，2010年未利用地面積為220.68萬公頃，相對于2009年的221.34萬公頃，減少了0.66萬公頃。三是2010～2011年，該區(qū)間內(nèi)未利用地面積呈遞增趨勢。2011年未利用地面積為221.06萬公頃，相對于2010年的220.68萬公頃，增加了0.38萬公頃。四是2011～2013年，該區(qū)間內(nèi)未利用地面積呈遞減趨勢。2013年未利用地面積為219.07萬公頃，相對于2011年的221.06萬公頃，減少了1.99萬公頃。

3．我省土地資源利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)的主要特點

（1）絕對數(shù)量相對較大，人均占有量少

我省位于中國大西南東部，東靠湖南，南鄰廣西，西毗云南，北連四川和重慶，國土總面積17.61萬平方公里，占全國國土總面積的1.84%，居全國第16位。按2013年全省常住人口核算，我省人均國土面積為7.54畝，與全國人均國土面積10.63畝相比，低3.09畝。我省人均耕地面積為1.95畝，與全國人均耕地面積約1.5畝相比，略高0.45畝，但鑒于我省耕地質(zhì)量較差，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對用地的剛性需求，我省土地資源呈絕對數(shù)量相對較大、人均占有量相對較少的特點。

（2）山地多，平地少

我省境內(nèi)地勢西高東低，向北、東、南三面傾斜，平均海拔1100米左右。我省全省地貌可大致概括分為高原山地、丘陵和盆地等三種基本類型，其中92.31%的面積為山地和丘陵。境內(nèi)巖溶地貌發(fā)育分布范圍廣泛，巖溶（出露）面積10.91萬平方公里，占全省國土總面積的61.95%，且形態(tài)類型齊全，地域分異明顯，構成一種特殊的巖溶生態(tài)系統(tǒng)，是世界巖溶地貌發(fā)育最典型的地區(qū)之一。

（3）農(nóng)用地比重逐年減少

2006～2013年，我省農(nóng)用地面積情況為：2006年1526.88萬公頃，2007年1525.20萬公頃，2008年1524.59萬公頃，2009年1484.76萬公頃，2010年1483.87萬公頃，2011年1480.93萬公頃，2012年1479.93萬公頃，2013年1479.36萬公頃。從我省2006～2013年農(nóng)用地利用情況可知，“十一五”以來，我省農(nóng)用地面積逐年呈減少趨勢。農(nóng)用地利用是確保我省糧食供應，保證4000萬名貴州人“飯碗”的重要保障，農(nóng)用地比重逐年減少將對我省糧食生產(chǎn)造成不利影響。

（4）單位GDP建設用地消耗地量得到有效控制

隨著2010年實施工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略以來，我省經(jīng)濟逐步進入了后發(fā)趕超、跨越式發(fā)展階段。從圖2來看，自2010年開始，我省連續(xù)四年建設用地增長迅速。2013年建設用地面積為62.56萬公頃，相對于2009年的54.88萬公頃，增加了7.68萬公頃，漲幅13.99%。經(jīng)濟快速發(fā)展對建設用地的剛性需求成為我省土地資源保護利用面臨的重大課題。

在正確處理經(jīng)濟發(fā)展與土地資源保護問題上，省委省政府高度重視，在促進GDP增長的同時，最大限度降低土地資源消耗。2009～2013年單位GDP建設用地消耗量逐年呈下降趨勢。2009年單位GDP建設用地消耗量為141公頃/億元，2013年為78公頃/億元，下降63公頃/億元，降幅44.68%，成效顯著。

（二）我省耕地利用現(xiàn)狀

1．耕地面積概況

根據(jù)2013年土地利用變更調(diào)查，我省耕地面積455.26萬公頃（6828.84萬畝），其中：水田1254281.69公頃（1881.42萬畝），占27.55%；水澆地11617.64公頃（17.43萬畝），占0.26%；旱地3286686.33公頃（4930.03萬畝），占72.19%。

2．全省耕地面積構成

3.2006～2013年耕地面積變化情況

耕地面積變化情況如圖5所示，2006～2013年耕地面積變化可分為三個區(qū)間，一是2006～2008年，該區(qū)間內(nèi)耕地面積呈遞減趨勢。2008年耕地面積為448.53萬公頃，相對于2006年的449.39萬公頃，減少了0.86萬公頃。二是2008～2010年，該區(qū)間內(nèi)耕地面積呈遞增趨勢。2010年耕地面積為456.63萬公頃，相對于2008年的448.53萬公頃，增加了8.10萬公頃。三是2010～2013年，該區(qū)間內(nèi)耕地面積呈遞減趨勢。2013年耕地面積為455.26萬公頃，相對于2010年的456.63萬公頃，減少了1.37萬公頃。

4.2006～2013年建設用地占用耕地情況

建設用地占用耕地面積情況如圖6所示，2006～2013年建設用地占用耕地面積可分為三個區(qū)間，一是2006～2007年，該區(qū)間內(nèi)建設用地占用耕地面積呈遞減趨勢。2007年建設用地占用耕地面積為3282.41公頃，相對于2006年的4168公頃，減少885.59公頃。二是2007～2011年，該區(qū)間內(nèi)建設用地占用耕地面積呈遞增趨勢。2011年建設用地占用耕地面積為15345.04公頃，相對于2007年的3282.41公頃，增加12062.63公頃。三是2011～2013年，該區(qū)間內(nèi)建設用地占用耕地面積呈遞減趨勢。2013年建設用地占用耕地面積為6641.91公頃，相對于2011年的15345.04公頃，減少8703.13公頃。

5．我省耕地利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)的特點

（1）宜耕種耕地面積與坡度呈正比

在我省宜耕種耕地面積中，耕地面積與坡度呈正比關系，即坡度小的耕地，其面積相對也小；坡度大的耕地，其面積相對也大。2010年，我省耕地面積456.62萬公頃（6849.32萬畝）。按照坡度分類，我省耕地大致分為五類：一是坡度小于2度的耕地。全省坡度小于2度的耕地面積23.01萬公頃（347萬畝），占耕地總面積的5%；二是坡度在2度到6度的耕地。全省坡度在2度到6度的耕地面積54.46萬公頃（817萬畝），占耕地總面積的11.92%；三是坡度在6度到15度的耕地。全省坡度在6度到15度的耕地面積111.38萬公頃（1671萬畝），占耕地總面積的24.39%；四是坡度在15度到25度的耕地。全省坡度在15度到25度的耕地面積109.42萬公頃（1641萬畝），占耕地總面積的23.96%；五是坡度大于25度的耕地。全省25度以上耕地面積80.87萬公頃（1213萬畝），占耕地總面積的17.71%。根據(jù)《貴州省土地利用總體規(guī)劃》和《貴州省林地保護利用規(guī)劃》，大于25度以上坡耕地將逐步退耕還林還草，是今后我省農(nóng)用地整治的主要對象。

（2）耕地質(zhì)量呈現(xiàn)兩頭小中間大的特點

根據(jù)2006年貴州省農(nóng)用地分等成果，按土地自然生產(chǎn)力的大小來劃分，可以將我省耕地分為三類：一是下等耕地。全省下等耕地（低產(chǎn)田土）面積為75.35萬公頃（1130萬畝），占耕地總面積的16.37%；二是中等耕地。中等耕地面積為326.36萬公頃（4895萬畝），占耕地總面積的70.90%；三是上等耕地。上等耕地面積為58.57萬公頃（879萬畝），占耕地總面積的12.73%。其中，下等劣質(zhì)耕地面積最大是畢節(jié)市16.38萬公頃（245.70萬畝），其次為遵義市13.87萬公頃（208.05萬畝），面積最小的是貴陽市為4.44萬公頃（66.60萬畝）。

由圖7可知，我省耕地質(zhì)量等級總體偏低，下等耕地和上等耕地所占耕地面積總體偏低，中等耕地面積比重高。我省土地整治工作、基本農(nóng)田保護以及高標準基本農(nóng)田建設的著力點應放在中等耕地治理上。

（3）優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在壩區(qū)，壩區(qū)耕地面積小

根據(jù)全省萬畝以上大壩調(diào)查和5000畝以上壩區(qū)專項調(diào)查資料顯示，我省優(yōu)質(zhì)耕地主要分布在壩區(qū)，形成了貴州省豐富多彩的壩區(qū)文化。調(diào)查結果顯示，全省萬畝以上大壩51個，5000畝以上大壩114個。2013年，我省萬畝壩區(qū)、五千畝壩區(qū)耕地面積合計約175.29萬畝，占總耕地面積的2.57%，壩區(qū)耕地面積占全省耕地面積的比重小。

（4）工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地保護協(xié)調(diào)發(fā)展

將建設用地占用耕地與耕地面積減少情況對比分析可知（見圖8），隨著2010年我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提出后，在努力“后發(fā)趕超”，實現(xiàn)我省經(jīng)濟“跨越式”發(fā)展的同時，省委省政府高度重視耕地保護工作，在土地開發(fā)、土地整治等方面做了大量工作，切實保護耕地。在我省經(jīng)濟發(fā)展對土地資源剛性需求的硬條件下，建設用地占用耕地情況嚴峻，但耕地面積減少幅度相對建設用地占用耕地的需要力度而言，耕地減少幅度相對較小，充分體現(xiàn)了我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與耕地保護協(xié)調(diào)齊頭并進的發(fā)展思路。

（三）我省基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀

1．基本農(nóng)田概況

基本農(nóng)田是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的耕地。從歷年貴州省國土資源公報公布的數(shù)據(jù)來看，在全省土地總面積基礎上，均分列了農(nóng)用地（突出耕地）、建設用地、未利用地面積及比重，針對基本農(nóng)田均沒有相應數(shù)據(jù)。為了搞清楚我省近年來基本農(nóng)田的變化情況，本課題組多方調(diào)研，并深入全省農(nóng)業(yè)大縣遵義市余慶縣實地調(diào)研，均未收集到關于基本農(nóng)田的翔實數(shù)據(jù)。收集的數(shù)據(jù)經(jīng)整理，涉及基本農(nóng)田方面的主要有三個：一是省國土廳2005年土地變更調(diào)查結果。調(diào)查結果顯示，全省耕地面積6757.4815萬畝（其中坡耕地占70%以上，中低產(chǎn)田土占83.6%，旱地面積占69.53%），農(nóng)村人均有效灌溉農(nóng)田0.37畝。二是《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》關于農(nóng)用地整治的主要任務中提到，到“十二五”末期（2015年），要建成國家確定的39.20萬公頃（588萬畝）高標準基本農(nóng)田。三是2013年土地利用變更調(diào)查，我省耕地面積4552585.66公頃（6828.88萬畝），其中：水田1254281.69公頃（1881.42萬畝），占27.55%；水澆地11617.64公頃（17.43萬畝），占0.26%；旱地3286686.33公頃（4930.03萬畝），占72.19%。僅僅依靠這三項數(shù)據(jù)，課題組無法對目前我省基本農(nóng)田的現(xiàn)狀進行梳理，但可以得出的結論是，我省當前有效灌溉農(nóng)田量嚴重不足，耕地坡度大，旱地多水田少，人均有效灌溉農(nóng)田量少。

2．基本農(nóng)田利用現(xiàn)狀呈現(xiàn)的主要特點

（1）優(yōu)質(zhì)農(nóng)田主要分布在壩區(qū)，且比重小

根據(jù)2013年萬畝大壩調(diào)查和5000畝壩區(qū)專項調(diào)查顯示，我省優(yōu)質(zhì)耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)農(nóng)田主要分布在壩區(qū)。全省萬畝以上大壩51個，5000畝以上大壩114個。2013年，我省萬畝壩區(qū)、五千畝壩區(qū)耕地面積合計約175.29萬畝，占總耕地面積的2.57%，壩區(qū)耕地面積占全省耕地面積的比重小。

（2）坡度大，坡改梯任務艱巨

《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》顯示，我省耕地面積坡度小于2度的為23.01萬公頃（324萬畝），占耕地總面積的5%; 2～6度的耕地面積為54.46萬公頃（817萬畝），占耕地總面積的11.92%; 6～15度的耕地面積為111.38萬公頃（1671萬畝），占耕地總面積的24.39%;15～25度耕地面積為109.42萬公頃（1641萬畝），占耕地總面積的23.96%; 25度以上耕地面積為80.87萬公頃（1213萬畝），占耕地總面積的17.71%。我省耕地坡度大，坡耕難度大，坡改梯任務艱巨。

3．基本農(nóng)田保護中急需解決的主要問題

（1）水利設施建設問題

2013年土地利用變更調(diào)查結果顯示，耕地構成中，水田1254281.69公頃（1881.42萬畝），占27.55%；水澆地11617.64公頃（17.43萬畝），占0.26%；旱地3286686.33公頃（4930.03萬畝），占72.19%。可見，我省雖然水資源豐富，但時空分布不均，與耕地分布不相匹配，季節(jié)性干旱和工程性缺水問題突出，水資源利用率較低。同時，由于農(nóng)田水利設施欠賬多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受洪澇和干旱的影響較大。加強水利設施建設是我省基本農(nóng)田保護中急需解決的一大問題。

（2）建設用地占用問題

隨著我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，部分地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展需要，不惜以犧牲耕地，尤其是地勢平坦的優(yōu)質(zhì)耕地作為招商引資的“誘餌”，以換取短期GDP及財政收入的大幅增長，同時公路等基礎設施建設在一定程度上不可避免地會占用大量耕地。此外，在農(nóng)村，囿于傳統(tǒng)宅基地利用形式制約，分散建房、重復建房、私占私建、“賣地致富”等“一戶多宅”“宅基地嚴重超標”現(xiàn)象，在一定程度上對耕地，尤其是給基本農(nóng)田保護造成了不利影響。建設用地占用是我省基本農(nóng)田保護面臨的最大威脅。

（3）農(nóng)民耕種積極性不高問題

隨著我省工業(yè)強省戰(zhàn)略的不斷深入推進，農(nóng)民工工資及福利待遇逐年提高，大批農(nóng)民涌入城市務工。此外，由于我省各地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展程度不高，農(nóng)業(yè)比較效益相對下降，農(nóng)民種糧的積極性受挫，農(nóng)村勞動力流失問題嚴重，農(nóng)村土地拋荒、半拋荒現(xiàn)象廣泛存在，耕地“重用輕養(yǎng)”情況比較普遍，土地肥力普遍下降，農(nóng)民耕種積極性不高。

二 我省基本農(nóng)田保護的主要做法及成效

（一）我省基本農(nóng)田保護的主要做法

1．明確土地整治規(guī)劃指導思想

為了深入貫徹科學發(fā)展觀，落實黨中央、國務院關于積極穩(wěn)妥推進土地整治精神和《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕 2號）有關要求，我省以促進耕地保護和節(jié)約集約用地，夯實農(nóng)業(yè)基礎地位，推進扶貧攻堅、新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為宗旨，依據(jù)《土地管理法》、《貴州省土地整治條例》、《貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《貴州省土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，貴州省國土資源廳編制了《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》。

（1）始終堅守發(fā)展和生態(tài)兩條底線

我省在處理經(jīng)濟發(fā)展與利用土地資源時，始終堅持鄧小平理論和“三個代表”重要思想，在深入貫徹落實科學發(fā)展觀、加快生態(tài)文明建設和《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》的基礎上，按照省委、省政府關于“加速發(fā)展、加快轉(zhuǎn)型、推動跨越”的總基調(diào)，加快推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步的總體要求，以保護耕地、保障發(fā)展為主線，大力實施“田、水、路、林、村”綜合整治，推進扶貧攻堅、新農(nóng)村建設和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）高度關注和重視可持續(xù)發(fā)展

我省在資源利用方面，始終堅持以保障我省糧食安全和城鄉(xiāng)居民農(nóng)產(chǎn)品有效供給為目標，以基本農(nóng)田保護和整治為重點，大規(guī)模實施農(nóng)用地整治，建設旱澇保收高標準基本農(nóng)田。同時，我省在促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎上，著力加強耕地質(zhì)量建設，著力打造“煙、酒、茶、多彩貴州旅游和中藥材產(chǎn)業(yè)”五張產(chǎn)業(yè)基地名片，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品；以農(nóng)村居民點和城鎮(zhèn)工礦建設用地整治為突破口，提高建設用地節(jié)約集約水平；以資源可持續(xù)利用為目標促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

2．明確土地整治規(guī)劃的基本原則

（1）堅持促進“三農(nóng)”協(xié)調(diào)發(fā)展

在踐行耕地保護制度方面，我省始終堅持落實最嚴格的耕地保護制度，按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的要求，以基本農(nóng)田整治為重點，立足于提高高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田比重，著力促進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整，加快改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。同時，針對有條件的地區(qū)，努力將促進“三農(nóng)”發(fā)展與農(nóng)村建設用地整治相結合，統(tǒng)籌推進“田、水、路、林、村”綜合整治，積極推進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展。

（2）堅持推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

在落實節(jié)約用地制度方面，我省始終實行最嚴格的節(jié)約用地制度，結合“四化”同步發(fā)展戰(zhàn)略，按照建設資源節(jié)約型社會和社會主義新農(nóng)村建設的要求，突出全域規(guī)劃、精心設計、綜合治理，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)土地整治，構建區(qū)域用地生態(tài)安全格局，積極發(fā)揮土地整治綜合效益。實踐中，以土地整治與城鄉(xiāng)增減掛鉤相結合為平臺，規(guī)范推進農(nóng)村建設用地整治；積極開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，挖掘存量建設用地潛力；因地制宜利用低丘緩坡進行工業(yè)和城鎮(zhèn)建設，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結構和布局，促進土地集約利用；加強農(nóng)村基礎設施建設和公共服務，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（3）堅持維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權的合法權益

在維護農(nóng)民合法權益方面，我省始終堅持把農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主體地位放在首位，按照以人為本、依法推進的要求，合理引導農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，切實維護農(nóng)民承包經(jīng)營權的合法權益，保障農(nóng)民的知情權、參與權和收益權，切實將“整治前農(nóng)民自愿、整治中農(nóng)民參與、整治后農(nóng)民滿意”要求落到實處，真正做到政策為民、服務為民、執(zhí)政為民。

（4）堅持土地整治與生態(tài)環(huán)境治理相統(tǒng)一

在實施生態(tài)保護方面，我省始終以“生態(tài)立省”為戰(zhàn)略要求，立足于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的目標，加快土地整治工作。我省在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，始終以嚴格保護生態(tài)環(huán)境為前提，適度合理開發(fā)未利用土地，結合實際條件，堅持“宜耕則耕、宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜建則建”原則，注重提高耕地質(zhì)量和改善生態(tài)環(huán)境，切實在土地整治中融入生態(tài)和生物多樣性保護內(nèi)容，促進我省經(jīng)濟社會發(fā)展和土地資源的可持續(xù)利用。

3．明確土地整治規(guī)劃的目標

根據(jù)《貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《貴州省土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》和《全國土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》，我省明確提出，到2015年將通過土地整治建成旱澇保收高標準基本農(nóng)田39.20萬公頃（588萬畝），補充耕地任務量達到3.20萬公頃（48萬畝），全省耕地保有量保持在440.44萬公頃（6607萬畝）以上，基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在361.73萬公頃（5426萬畝）以上。展望到2020年，通過土地整治再建旱澇保收高標準基本農(nóng)田50萬公頃（750萬畝），補充耕地任務量達到3.10萬公頃（46.50萬畝），全省耕地保有量保持在437.07萬公頃（6556萬畝）以上，基本農(nóng)田保護面積穩(wěn)定在361.73萬公頃（5426萬畝）以上。

4．積極開展土地開發(fā)整理復墾

（1）積極推進農(nóng)村建設用地整治

多年來，我省按照先易后難、規(guī)范有序、穩(wěn)步推進的原則，依法依規(guī)、量力而行，引導農(nóng)村居民點向城鎮(zhèn)或中心村集中。針對有條件的地區(qū)，積極推進農(nóng)村建設用地整治試點示范工程，開展廢棄、閑置、散亂、低效利用的農(nóng)村建設用地整治。根據(jù)《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》要求，到規(guī)劃期末，整治農(nóng)村建設用地0.50萬公頃（7.50萬畝），優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用布局，提高土地利用率，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（2）開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，提高土地節(jié)約集約利用水平

近年來，我省以舊城改造、廢棄工礦整治、棚戶區(qū)改造和“城中村”改造為重點，加大城鎮(zhèn)工礦建設用地整治力度。根據(jù)《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》要求，到2015年，促進億元GDP建設用地下降33%，降低經(jīng)濟增長對土地資源的過度消耗，提高土地節(jié)約集約利用水平。

（3）著力加快土地復墾

近年來，我省加快各類生產(chǎn)建設項目新增損毀土地及時復墾，實現(xiàn)歷史遺留損毀土地復墾率達到35%以上；及時復墾自然災害損毀土地，確保自然災害損毀土地及時復耕，促進土地合理利用和生態(tài)環(huán)境改善。

5．積極推進農(nóng)業(yè)結構調(diào)整

近年來，我省積極推進農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整，滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品多樣化、優(yōu)質(zhì)化需求，增加農(nóng)民收入，提高全省農(nóng)業(yè)競爭力，鞏固農(nóng)業(yè)基礎地位。實踐中，面對我省農(nóng)業(yè)結構調(diào)整的挑戰(zhàn)，省委省政府立足實際，廣泛調(diào)研，慎重決策，大膽實踐，按照“農(nóng)業(yè)結構調(diào)優(yōu)，農(nóng)產(chǎn)品調(diào)好，競爭力調(diào)強，農(nóng)民收入調(diào)高”的要求，以農(nóng)民增收為主題，以結構調(diào)整為主線，以在關鍵點上實現(xiàn)突破為重點，提出了六條具體措施：一是提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，不斷優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)結構；二是加快發(fā)展畜牧業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，不斷推動農(nóng)業(yè)結構的優(yōu)化升級；三是調(diào)整農(nóng)業(yè)布局，不斷優(yōu)化農(nóng)業(yè)區(qū)域結構；四是拓寬農(nóng)民就業(yè)空間，不斷優(yōu)化農(nóng)村勞動力就業(yè)結構；五是加強農(nóng)業(yè)基礎設施和農(nóng)村民生工程建設，大規(guī)模開展土地整治，實行田、水、路、林綜合治理，推進中低產(chǎn)田改造，建設高標準農(nóng)田，加快大中型和重點小型病險水庫除險加固進度，加強灌區(qū)改造和小型農(nóng)田水利建設；六是加大對農(nóng)村教育的投入力度，不斷擴大農(nóng)村勞動力培訓規(guī)模，努力提高培訓質(zhì)量，著力提高農(nóng)民整體科技文化素質(zhì)和自我發(fā)展能力，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。

6．深入推進基本農(nóng)田建設

為了加快建設高標準基本農(nóng)田，我國提出了“十二五”期間力爭實現(xiàn)再建成4億畝旱澇保收高標準基本農(nóng)田的總要求，貴州省制訂了《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》。按照規(guī)劃，貴州省2015年將建成588萬畝高標準基本農(nóng)田，由貴州省國土資源廳負責組織相關實施工作。

（1）大力實施旱澇保收高標準基本農(nóng)田建設

1991年以來，我省有組織、有計劃、大規(guī)模地開展以坡改梯和水利設施配套為主要內(nèi)容的基本農(nóng)田建設，在實現(xiàn)耕地占補平衡、提高耕地質(zhì)量、防止水土流失中發(fā)揮了重要作用。特別是2001年進入新階段扶貧開發(fā)后，進一步明確“收縮戰(zhàn)線，突出重點，提高質(zhì)量，注重效益”的指導思想，在每年繼續(xù)投入1.5億元扶貧資金的前提下，把每年坡改梯100萬畝任務壓縮為50萬畝，國家補助標準從每畝150元提高到300元。同時安排專項財政扶貧資金圍繞坡改梯工程進行小水池配套建設，促進穩(wěn)、平、厚、路、溝、池相統(tǒng)一，取得了明顯的經(jīng)濟社會效益和生態(tài)效益。

結合我省骨干水源工程和大、中型灌區(qū)續(xù)配套建設，以壩區(qū)基本農(nóng)田建設為重點，建設19個高標準基本農(nóng)田建設示范縣，到規(guī)劃期末建成旱澇保收高標準基本農(nóng)田39.20萬公頃（588萬畝），經(jīng)整治的基本農(nóng)田質(zhì)量平均提高1個等級以上，實現(xiàn)農(nóng)村人均有效灌溉面積達0.9畝，糧食畝產(chǎn)增加100公斤以上，增強農(nóng)村糧食自給能力。

（2）加快推進十大灌區(qū)基本農(nóng)田整治示范工程

我省有效灌溉面積119.53萬公頃，旱澇保收面積64.60萬公頃，分別占耕地總面積的26.21%和14.17%。從我省水資源的實際情況來看，雖然全省降水量豐富，水資源總量不少，但農(nóng)田灌溉排水設施少，水資源利用率低，耕地季節(jié)性干旱和工程性缺水嚴重。按照《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》要求，我省將投入資金223.2億元，選擇10個項目作為示范項目（分別是甕福、烏中、湄鳳余、安西、興中、金黔、黎榕、銅東、盤江、遵義十大灌溉區(qū)），進行高標準基本農(nóng)田示范建設。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展區(qū)域，特別是具有貴州特色的產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好區(qū)域，實施土地整治與產(chǎn)業(yè)結合整治工程，使高標準基本農(nóng)田整治項目做到建設得好、利用得好，切實促進區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定。

（二）我省基本農(nóng)田保護取得的成效

在省委、省政府的領導下，各地各部門密切配合，我省土地整治工作在保護耕地、節(jié)約用地、推動新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，土地開發(fā)整理復墾工作取得成效。

1．全省人均耕地面積增長顯著

全省人均耕地面積情況顯示，2006～2013年全省人均耕地面積可以分為三個區(qū)間。一是2006～2007年，該區(qū)間內(nèi)人均耕地面積約為1.68畝；二是2008～2010年，該區(qū)間內(nèi)人均耕地面積約為1.78畝；三是2011～2013年，該區(qū)間內(nèi)人均耕地面積約為1.97畝。2008年相對于2006年人均耕地面積增長約0.1畝，漲幅5.32%; 2011年相對于2008年人均耕地面積增長0.19畝，漲幅10.67%。

2．耕地保護見成效，支持了經(jīng)濟社會發(fā)展

2001年以來，截至2010年，全省共計實施各類土地整理復墾開發(fā)項目12500多個，整治規(guī)模25萬余公頃（375萬畝），總投資80余億元，新增耕地12萬公頃（180萬畝）。2010年土地開發(fā)整理復墾總規(guī)模43976.96公頃，土地開發(fā)整理復墾總投資135287.6萬元；2011年土地開發(fā)整理復墾總規(guī)模31457.92公頃，土地開發(fā)整理復墾總投資136999.7萬元；2012年土地開發(fā)整理復墾總規(guī)模42359.24公頃，土地開發(fā)整理復墾總投資176289.3萬元；2013年土地開發(fā)整理復墾總規(guī)模45049.39公頃，土地開發(fā)整理復墾總投資179046.4萬元。2010～2013年，全省土地開發(fā)整理復墾總規(guī)模、土地開發(fā)整理復墾總投資總體呈上升趨勢。省委省政府對土地資源的高度重視，有效促進了耕地保護，實現(xiàn)了耕地占補平衡，確保了全省耕地總量平衡，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了有力支撐和保障。

3．改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展

《貴州省土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》顯示，截至2010年，全省完成土地平整工程近6萬公頃（90萬畝），修建農(nóng)田灌渠2500余公里，完善了田間排灌系統(tǒng)，新增有效灌溉面積約10萬公頃（150萬畝），提高了農(nóng)村人口人均有效灌溉面積；新建改建田間道路3000多公里，提高了道路的通達度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化、規(guī)模化提供了有利條件，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，穩(wěn)定了全省糧食生產(chǎn)，促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4．促進新農(nóng)村建設，保護了生態(tài)環(huán)境

在推進農(nóng)村土地整治方面，我省將土地整治與新農(nóng)村建設相結合，對優(yōu)化農(nóng)村用地布局以及完善農(nóng)村基礎設施發(fā)揮了積極作用，提高了農(nóng)村公共服務水平，改善了農(nóng)村人居環(huán)境，促進了農(nóng)民向中心村集中。通過坡耕地治理，耕地質(zhì)量得到提高，土地石漠化和水土流失得到遏制，生態(tài)環(huán)境得到改善。

5．創(chuàng)新制度安排，規(guī)范了土地整治工作

為促進和規(guī)范土地整治工作，我省頒布了《貴州省土地整治條例》，出臺了《貴州省土地開發(fā)整理管理規(guī)定》《關于加強和改進我省土地開發(fā)整理及耕地占補平衡工作意見的通知》《貴州省土地整理復墾開發(fā)項目管理辦法》《貴州省新增耕地指標管理辦法》《貴州省土地開發(fā)整理資金管理辦法》《貴州省土地開發(fā)整理工程建設標準（試行）》等一系列政策法規(guī)和技術規(guī)范，為我省土地整治工作健康發(fā)展提供了制度保障；形成了“政府主導、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為主體、國土搭臺、部門參與、統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金”的工作格局；為嚴格保護耕地，促進土地資源節(jié)約、高效利用，增強土地資源保障經(jīng)濟社會發(fā)展的能力，我省在全國率先開展推進山地整治、建設“工業(yè)梯田”的創(chuàng)新探索。2011年，省政府召開了全省創(chuàng)新土地利用現(xiàn)場會。同年，省政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了省國土資源廳《關于創(chuàng)新土地利用方式推進山地整治工作的指導意見》；完成了農(nóng)用地分等定級，開展了耕地數(shù)量質(zhì)量折算和土地整理中的生物多樣性保護研究，為我省土地整治工作向深度和廣度發(fā)展奠定了基礎。

三 我省基本農(nóng)田保護存在的突出問題

（一）我省基本農(nóng)田保護意識淡薄

我省基本農(nóng)田保護意識淡薄，一方面體現(xiàn)為相關部門意識淡薄。按照國務院土地調(diào)控政策規(guī)定，各級人民政府的主要領導對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護面積負責。從實際做法來看，部分領導尤其是鄉(xiāng)村主要負責人對耕地保護重要性缺乏全面認識，片面理解耕地保護工作，特別是農(nóng)民在交通要道邊私自占用耕地建房現(xiàn)象比比皆是，“空心村”“村外村”現(xiàn)象嚴重，造成土地大量浪費；有些建房明顯是違法建房，建房戶卻能取得建房的相關手續(xù)，農(nóng)民建房亂占濫用耕地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)越權批地、亂收費現(xiàn)象嚴重；少數(shù)鄉(xiāng)村干部越權越位，亂拍板亂表態(tài)，對土地違法違規(guī)現(xiàn)象不僅不聞不問，而且大開方便之門；等等。《土地管理法》僅賦予國土資源監(jiān)察對土地違法行為的制止權，沒有司法權，導致農(nóng)民非法占地建房現(xiàn)象嚴重。更有甚者，有些地方部門對目前經(jīng)濟社會發(fā)展存在誤讀，盲目認為耕地等國家資源的消耗是經(jīng)濟效益實現(xiàn)的必然趨勢，對經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護的關系存在嚴重的認識誤區(qū)。另一方面體現(xiàn)為農(nóng)民意識淡薄。隨著我省經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)耕不再是農(nóng)民增收的主要渠道，農(nóng)民對耕種的愿望和動力嚴重削弱。相反地，“賣地”“拆遷”“征地補償”等“耕地經(jīng)濟價值變現(xiàn)”的方式加劇了擅自自主建設、重復建設、亂占亂建等耕地浪費現(xiàn)象。同時，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不發(fā)達農(nóng)村，耕地荒廢現(xiàn)狀也十分嚴重，農(nóng)民對耕地增肥、復墾的愿望不強烈。

（二）我省人口密度大且農(nóng)村人口比重大

1．人口密度大

（1）貴州是人口大省

根據(jù)國家有關規(guī)定，全國各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)人口數(shù)量，可以分為四個等級：5000萬人以上的為人口特大省份；3000萬人至5000萬人的為人口大省；1000萬人至3000萬人的為人口中等省份；低于1000萬人的為人口小省。根據(jù)2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2010年全省戶籍人口總數(shù)為4189萬人，屬于全國人口大省。人口多對土地資源的需求量也多。

（2）貴州屬于人口密度稠密區(qū)

按各省（區(qū)）人口平均密度可分成4類地區(qū)：非常稠密區(qū)，即每平方公里人口在400人以上；稠密區(qū)，即每平方公里人口在200～400人；較稠密區(qū)，即每平方公里人口在100～200人；稀少區(qū)，即每平方公里人口在100人以下。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省常住人口為34746468人，2013年省統(tǒng)計局公報顯示，2013年常住人口3502萬人。我省戶籍人口總數(shù)為4189萬人。按照普查結果常住人口核定，全省人口密度為197人/平方公里。按照戶籍人口核定，全省平均人口密度為238人/平方公里，屬人口稠密省份。人口密度越大，人均占用量相對就越少。

2．農(nóng)業(yè)人口比重大，且各地人口分布不均

（1）貴州屬于農(nóng)業(yè)人口大省

據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，全省常住人口為34746468人，省戶籍人口總數(shù)為4189萬人。農(nóng)業(yè)人口越多，對土地尤其是耕地的需求量就越多。

（2）全省各地區(qū)人口分布不均

從我省人口在各地區(qū)的分布情況來看，普遍存在分布不均現(xiàn)象。2010年，在我省各地區(qū)常住人口中，主要集中在中西部地區(qū)，如西部的畢節(jié)市人口密度為243人/平方公里、六盤水市人口密度為288人/平方公里；東部的黔東南苗族侗族自治州人口密度為115人/平方公里。人口分布不均導致了土地資源的不合理分配。

（三）我省生態(tài)環(huán)境脆弱

1．生態(tài)脆弱

我省喀斯特地貌發(fā)育完善，生態(tài)脆弱，土地利用不合理，人口密度大，加劇了干旱等自然災害的發(fā)生發(fā)展，一定程度上導致了耕地面積減少、土壤肥力下降、農(nóng)作物產(chǎn)量降低，加劇了人地矛盾。處理好人口分布與資源的關系，是土地整治需要考慮的長期性戰(zhàn)略問題。

2．水土流失嚴重，土地石漠化嚴重

我省受特殊地形地質(zhì)條件的限制和不合理開發(fā)利用，特別是陡坡開荒的影響，截至2010年，全省水土流失面積已達732萬公頃（10980萬畝），占土地總面積的41.55%；石漠化面積達376萬公頃（5640萬畝），占土地總面積的21.34%。水土流失、土地石漠化問題嚴重，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。

（四）我省耕地后備資源匱乏

1．待整治耕地數(shù)量大、質(zhì)量差，水土資源不匹配

根據(jù)2013年土地利用變更調(diào)查，我省耕地面積4552585.66公頃（6828.88萬畝），其中：水田1254281.69公頃（1881.42萬畝），占27.55%；水澆地11617.64公頃（17.43萬畝），占0.26%；旱地3286686.33公頃（4930.03萬畝），占72.19%。

耕地中坡度大于6度的約占83%，耕地地塊破碎，土層薄，質(zhì)量差，中低產(chǎn)田占耕地總面積的87%，待整治的耕地數(shù)量大。水資源豐富，但時空分布不均，與耕地分布不相匹配，季節(jié)性干旱和工程性缺水問題突出，水資源利用率較低，農(nóng)村人口人均有效灌溉面積少。農(nóng)田水利設施建設欠賬多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受洪澇和干旱的影響較大，生產(chǎn)不穩(wěn)定，土地整治任務十分艱巨。

2．農(nóng)用地后備資源不足，未利用土地開發(fā)難度大，耕地后備資源匱乏

2013年全省未利用地總面積219.07萬公頃，占土地總面積的12.44%。由于山地面積比重大，山區(qū)土地墾殖率高，未利用地中有約58%是裸巖石礫地，難以利用。經(jīng)過近十多年來的耕地開發(fā)，立地條件較好、規(guī)模連片的耕地已基本開發(fā)殆盡，耕地后備資源匱乏。現(xiàn)有可供開發(fā)的未利用地資源邊遠，與勞動力流動方向呈現(xiàn)背離，開發(fā)和生產(chǎn)管理成本偏高，綜合效益較低。通過整治現(xiàn)有耕地，提高耕地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力，是確保我省糧食總量穩(wěn)定增長，實現(xiàn)農(nóng)村糧食基本自給的重要途徑。

（五）我省土地利用不合理

1．耕地大量減少，人地矛盾日益突出

2009年以來，我省耕地面積逐年呈減少趨勢。由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、生態(tài)退耕和非農(nóng)建設用地占用等，全省耕地面積不斷減少，盡管開展了土地開發(fā)整理用以補充耕地，執(zhí)行了嚴格的耕地保護政策，但耕地總面積和人均耕地面積仍呈下降趨勢。2009年全省耕地面積為456.25萬公頃，2013年為455.26萬公頃，比2009年凈減少0.99萬公頃。2009年全省戶籍人口數(shù)約為3787萬人，2013年約為4238萬人，比2009年增加451萬人。耕地的減少和人口的快速增長，使人地矛盾更為突出。

2．城鎮(zhèn)化中農(nóng)村人口“雙重身份”者普遍

我省農(nóng)村土地分配實行“增人不增地，減人不減地”的“人地掛鉤”政策，在很大程度上為我省計劃生育政策的有效開展起到了積極作用。隨著我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進，2013年我國的城鎮(zhèn)化率達到53.73%，超過世界平均水平。2013年，我省城鎮(zhèn)化率達到38.2%，比上年同期提高1.7個百分點，比全國低15.53個百分點。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化帶來的是身份上的“市民化”。“市民化”的同時應伴隨著農(nóng)民身份的被取締和農(nóng)村土地的被收回。但從實踐來看，一方面農(nóng)民工隊伍進城安家落戶，客觀上導致了城市土地資源緊張，政府住房保障任務加劇。另一方面進城務工人員的農(nóng)民身份依然存在，農(nóng)村土地資源依然占有。伴隨著近年來我國房屋拆遷和土地征用制度的不斷健全，“土地資源是最大的物質(zhì)財富”思想已深入人心，市民身份對農(nóng)村、農(nóng)民不再具有吸引力，農(nóng)民在進城落戶的同時往往不愿放棄農(nóng)民身份。“市民”和“農(nóng)民”雙重身份對土地資源的“雙倍需求”必然導致土地資源的浪費。

3．全省各地土地墾殖率差異大

2012年，全省土地墾殖率為25.86%，是全國平均水平（12.72%）的2.03倍。全省土地墾殖率區(qū)域差異大，如西部的畢節(jié)市和六盤水市土地墾殖率高達37.20%和31.30%，而黔東南苗族侗族自治州土地墾殖率只有12.6%。畢節(jié)市、六盤水市坡度大于15度的耕地對墾殖率貢獻率約為70%以上。全省各地區(qū)墾殖率的巨大差異加劇了土地資源利用的不合理。

4．宅基地流轉(zhuǎn)方式傳統(tǒng)

當前在我省農(nóng)村，宅基地集約節(jié)約使用不高，大多呈現(xiàn)分散建設、分散居住的特點。宅基地流轉(zhuǎn)方式傳統(tǒng)，全省乃至各地區(qū)尚未形成適應未來貴州經(jīng)濟社會發(fā)展需要的特有的宅基地流轉(zhuǎn)模式。從當前國內(nèi)實踐來看，圍繞創(chuàng)新宅基地流轉(zhuǎn)模式的典型案例有天津的“宅基地換房”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式等，各地方結合自身實際試點的宅基地流轉(zhuǎn)模式均取得一定意義上的成效，但貴州目前仍處于空白。從我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式來看，仍表現(xiàn)為傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)讓、互換等。

四 我省基本農(nóng)田保護的對策建議

（一）創(chuàng)新我省宅基地流轉(zhuǎn)方式，增加土地利用空間

省委書記趙克志指出，貴州欠發(fā)達，表現(xiàn)在農(nóng)村，根子在城市，根本出路在城鎮(zhèn)化。從根本上看，貴州欠發(fā)達是因為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平不高、不同步、不協(xié)調(diào)。適度、合理、科學地建設一批中小城鎮(zhèn)，不僅可以優(yōu)化資源配置，提高產(chǎn)業(yè)集中度，而且可以較快縮小城鄉(xiāng)貧富差距。我省是一個農(nóng)業(yè)人口比重極高的省份，農(nóng)業(yè)人口占全省人口的62.17%（按2013年末全省常住人口核算），農(nóng)村宅基地的合理規(guī)劃利用是改善農(nóng)民居住條件，提高農(nóng)民生活質(zhì)量的需要，是確保農(nóng)村安居工程，規(guī)范“小康房”建設，實現(xiàn)全面小康社會重要保障，符合貴州改革發(fā)展需要，體現(xiàn)全省農(nóng)村群眾意愿，能有效減少土地資源的減損與浪費，緩解工業(yè)城鎮(zhèn)用地瓶頸，推進我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1．我省農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

（1）村鎮(zhèn)建設欠規(guī)范，土地浪費嚴重

目前，我國針對村鎮(zhèn)建設的相關規(guī)定主要有《中華人民共和國土地管理法》《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》等。根據(jù)我省實際情況，1994年頒布了貴州省《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》實施辦法；圍繞國家住建部《加強村鎮(zhèn)建設工程質(zhì)量安全管理的意見》的要求，結合我省實際，2006年提出了具體貫徹意見，對全省村鎮(zhèn)建設質(zhì)量要求及規(guī)劃做了明確規(guī)定，但實施過程中的實際效果以及在村鎮(zhèn)建設的具體工作中作用并不明顯。我省城鎮(zhèn)化相對滯后，農(nóng)村集中居住制度尚未健全，農(nóng)民分散居住現(xiàn)象突出，土地浪費嚴重。

（2）“空心村”普遍存在

隨著近年來我省城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進，大量農(nóng)村人口涌入城市及其周邊地區(qū)，各地農(nóng)村普遍出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，大量宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，造成了農(nóng)村土地資源的極大浪費。

（3）亂占耕地、私建亂搭現(xiàn)象嚴重

隨著村村通、組組通公路的建設不斷深入，亂占耕地、私建私搭現(xiàn)象嚴重，主要表現(xiàn)為：一是擅自在路邊的耕地上自己重復建房居住或用于家庭經(jīng)營，未嚴格按照國家相關規(guī)定進行宅基地使用手續(xù)報批，也不符合“一戶一宅”之規(guī)定；二是在國家交通規(guī)劃要道亂占耕地，私建亂搭樓房、牲畜棚等，以換取更高收益的補償款；三是擅自在已有住房周邊亂占耕地擴建住宅，使住宅面積嚴重超標；等等。

2．國內(nèi)創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式比較分析

（1）當前國內(nèi)宅基地流轉(zhuǎn)模式現(xiàn)狀

十七屆三中全會明確指出，“加強土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理和服務，建立健全土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，我國土地所有權不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實質(zhì)上是指土地利用權力的流轉(zhuǎn)，包括土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地使用權三類用益物權的流轉(zhuǎn)。本課題立足于轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等幾種土地流轉(zhuǎn)基本模式，著重研究宅基地使用權流轉(zhuǎn)。

①農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式及貴州特點對比分析。根據(jù)十七屆三中全會，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式。結合本研究的具體情況，擬將流轉(zhuǎn)方式換分為三大類，一是出租、轉(zhuǎn)包；二是互換、轉(zhuǎn)讓；三是股份合作。

A．出租、轉(zhuǎn)包：權屬保留。出租是指農(nóng)戶將承包來的土地經(jīng)營權租賃給本集體經(jīng)濟組織以外的經(jīng)營戶或企業(yè)，換取租金或一定量耕種物的土地流轉(zhuǎn)方式。轉(zhuǎn)包發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部農(nóng)戶之間。轉(zhuǎn)包人通過將承包期內(nèi)一定期限的承包權轉(zhuǎn)給他人使用，換取一定的經(jīng)濟收益的土地流轉(zhuǎn)方式。這兩種形式在農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展程度較高的地區(qū)流行，如遵義市余慶縣。余慶縣是農(nóng)業(yè)大縣，煙草業(yè)和茶業(yè)等農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達，農(nóng)地集中耕種能有效提高產(chǎn)值，農(nóng)戶將土地出租或轉(zhuǎn)包后一方面可以獲得較為豐厚的租金；另一方面農(nóng)戶可以作為雇員從事耕種，能有效解決農(nóng)戶的就業(yè)問題。這兩種流轉(zhuǎn)方式有一個共同點，那就是土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶（權利人）保留了對承包土地的權屬，通過承包地使用權的流轉(zhuǎn)換得的經(jīng)濟利益往往具有長期性。

B．互換、轉(zhuǎn)讓：權屬喪失。互換即“物”與“物”交換，承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經(jīng)濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經(jīng)營權，各承包方對原有承包地的權利喪失。從我省近年來農(nóng)村土地互換的具體情況來看，常見的是通過互換來的土地用于住宅建設。轉(zhuǎn)讓即通過轉(zhuǎn)讓（出讓土地使用權）承包地的形式獲得一次性豐厚經(jīng)濟收益，也即本研究所講的“賣地致富”。這兩種形式在農(nóng)產(chǎn)業(yè)相對不發(fā)達地方、占據(jù)交通要道及集市區(qū)流行，如銅仁市德江縣。德江縣工業(yè)發(fā)展起步晚，工業(yè)不發(fā)達，且缺乏特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)耕種仍以傳統(tǒng)耕種方式為主，農(nóng)業(yè)收入水平低。農(nóng)民經(jīng)濟收入的主要來源靠進城務工和集市經(jīng)營。轉(zhuǎn)讓的土地以集市和交通要地的優(yōu)質(zhì)耕地為主（尤其是農(nóng)田），買入后多用于建房居住及經(jīng)營。土地管理相關部門對農(nóng)村宅基地建設普遍缺乏監(jiān)管，“一戶多宅”“宅基地嚴重超標”現(xiàn)象非常嚴重。這兩種土地流轉(zhuǎn)方式有一個共同點，那就是土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶（權利人）喪失了對承包土地的權屬，通過承包地使用權的流轉(zhuǎn)換得的經(jīng)濟利益往往是一次性的，經(jīng)濟利益豐厚。

C．股份合作。股份合作也即入股。入股在實踐中的主要做法是，農(nóng)戶將全部或部分承包地使用權按照一定的評估標準作價為股份，以股份制或股份合作經(jīng)營的土地使用權為年終分紅的依據(jù)。入股收入按經(jīng)營效益的高低來確定。股份合作形式在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)達、農(nóng)村經(jīng)營形式多元化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)化程度高的地區(qū)流行，如山東、浙江等地。目前而言，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式中，股份合作形式相對滯后。

②宅基地流轉(zhuǎn)模式比較分析。我國目前在實踐中探索的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)模式主要有以土地承包經(jīng)營權合作經(jīng)營為特征的土地合作經(jīng)營土地流轉(zhuǎn)模式、宅基地換房、土地承包經(jīng)營權換社保模式和城鎮(zhèn)建設用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式三種。本研究主要探索宅基地換房流轉(zhuǎn)模式。宅基地置換是當前我國最主要的宅基地流轉(zhuǎn)形態(tài)。

A．宅基地置換的主要方式。宅基地置換方式按主導方式劃分，主要有政府主導、市場主導、農(nóng)民主導三種方式，即政府主導的征地方式、市場主導的出租方式、農(nóng)民主導的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化方式。政治主導，即地方政府基于工業(yè)園區(qū)建設、交通設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)對土地的需求，主動采取征地換保障的方法，促使分散農(nóng)民集中居住。此類方式主要適用于距離城鎮(zhèn)較近的農(nóng)村。市場主導，即根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，主導土地資源配置的方式。此類方式主要適用于距離城鎮(zhèn)較近，非農(nóng)行業(yè)對土地的需求強烈，但又不具備征地條件的農(nóng)村。農(nóng)民主導，即農(nóng)民通過土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，由此獲得更多的土地收益，使農(nóng)民在改善原有居住條件的過程中置換房屋，自愿逐步集中居住。此類方式主要適用于距離城鎮(zhèn)較遠的農(nóng)村，受城市化和工業(yè)化的輻射較小的農(nóng)村。

B．宅基地置換的主要方式：按置換物分。宅基地的置換方法可以根據(jù)各地的情況以及置換對象的具體情況不同分為以下三種：貨幣置換、異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換。

（2）實踐中的地方典型模式

我國宅基地流轉(zhuǎn)處于試點探索階段，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權的多層次性和各地經(jīng)濟發(fā)展水平、地理條件的差異性，形成了多種多樣的流轉(zhuǎn)模式。主要典型有天津的“宅基地換房”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式、成都溫江的“雙放棄”模式。

①天津的“宅基地換房”模式（見圖12）。

②浙江嘉興的“兩分兩換”模式（見圖13）。

③成都溫江的“雙放棄”模式（見圖14）。

（3）各地方典型模式評析

①天津的“宅基地換房”模式。2005年10月11日，國土資源部出臺《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，同意天津等地開展試點。隨后，天津市開始以“宅基地換房”方式進行示范小城鎮(zhèn)建設。“宅基地換房”方式的第一個環(huán)節(jié)是宅基地集中，宅基地集中以后統(tǒng)一建房居住，與原先的面積相比，能夠節(jié)約1/2～2/3的土地，大大地提高了土地集約化程度。同時，農(nóng)民按照規(guī)定的置換標準以宅基地無償換取小城鎮(zhèn)中的新住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地進行統(tǒng)一復耕，實現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補平衡。新的小城鎮(zhèn)除了農(nóng)民住宅外，節(jié)約出來的土地可用于商品房開發(fā)和示范工業(yè)園區(qū)建設，利用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設資金，實現(xiàn)增值。從實際效果來看，園區(qū)建設可以為當?shù)卮迕駧砀嗟木蜆I(yè)機會。同時，增值收益可以用于給農(nóng)民建住房，解決農(nóng)民的社會保障問題以及解決公共服務配套建設資金需求。宅基地與承包地占補平衡，在保證耕地面積不減少的情況下，促進了土地流轉(zhuǎn)，變分散經(jīng)營為規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)民權益實現(xiàn)了最大化。

②浙江嘉興的“兩分兩換”模式。所謂“兩分兩換”，就是把農(nóng)民的宅基地和承包地分開，搬遷和土地流轉(zhuǎn)分開，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，以土地承包經(jīng)營權置換社會保障。“兩分兩換”堅持四條原則：堅持以人為本，保障農(nóng)民權益；堅持依法辦事，積極穩(wěn)妥推進；堅持科學規(guī)劃，節(jié)約集約發(fā)展；堅持保護耕地，確保糧食安全。在做法上，堅持規(guī)劃先行，做好規(guī)劃；創(chuàng)新推進模式，允許各個地方自己按照實際去創(chuàng)新；注重政策配套；突出農(nóng)民主體，尊重農(nóng)民意愿，并采取試點先行。

在“兩分兩換”實踐中，根據(jù)試點情況，可“兩分兩換”也可“一分一換”，兩換可在一起也可分開進行。就置換而言，可在村域、鎮(zhèn)域內(nèi)置換，也可以跨鎮(zhèn)、進城置換，其中主副中心由于土地級差相對較高以公寓式置換為主，新市鎮(zhèn)以異地自建、聯(lián)排遷建為主。就搬遷而言，可整村搬遷也可零星集聚。就住房的建造形式而言，可由市鎮(zhèn)投資開發(fā)公司統(tǒng)一建造公寓房，也可農(nóng)民自建聯(lián)體公寓房、排屋等。“兩分兩換”只是進行了農(nóng)村住房置換城市房產(chǎn)，沒有實施承包地置換社會保障，先解決農(nóng)民的集中居住問題，突出了新市鎮(zhèn)的集聚功能，把集鎮(zhèn)所在村的農(nóng)村社區(qū)納入新市鎮(zhèn)建設規(guī)劃內(nèi)容。

③成都溫江的“雙放棄”模式。“雙放棄”是指溫江區(qū)各鎮(zhèn)（街）轄區(qū)內(nèi)主要收入來源為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，自愿放棄土地承包經(jīng)營權和宅基地使用權，經(jīng)審批同意后進入城鎮(zhèn)自主購房或按政府規(guī)劃要求進入集中居住區(qū)居住。溫江區(qū)建立“雙放棄”進社保制度，主要堅持了三個基本原則，即政府引導、農(nóng)民自愿、政策激勵。同時，在審批“雙放棄”的過程中，溫江區(qū)還注重了三個結合，即與土地利用總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局相結合，與工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的“三個集中”總體規(guī)劃和新型社區(qū)建設相結合，與征地拆遷補償安置的相關政策相結合。

3．我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式思路探索

從我省土地整治潛力分析可以看出，今后實現(xiàn)耕地總量平衡的方式是：耕地整理是重要途徑，農(nóng)村建設用地整治是增加耕地的主要來源，土地開發(fā)是補充，舊城改造、廢棄工礦改造、“城中村”改造和低丘緩坡荒灘等未利用土地開發(fā)是節(jié)約集約土地的有效手段。推進農(nóng)民集中居住，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式，是我省農(nóng)村建設用地整治的關鍵，是我省基本農(nóng)田保護的“出拳點”，是我省土地整治的重要“抓手”。

（1）我省宅基地流轉(zhuǎn)亟待解決的主要問題

本研究充分考察了省外農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)已有模式，發(fā)現(xiàn)了已有模式的共性與區(qū)別。結合貴州實際情況，我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式不能照搬他省已有模式，必須立足于貴州省情、地情，探索符合貴州發(fā)展特點的模式。我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)方式構建必須要著力解決農(nóng)民就業(yè)、社保、住房安置、基礎配套設施建設問題及生存發(fā)展、采用何種方式流轉(zhuǎn)、置換政策引導等六個主要問題。

（2）我省宅基地流轉(zhuǎn)問題的主要解決思路

①農(nóng)民就業(yè)問題解決思路。農(nóng)民就業(yè)問題是他省已有流轉(zhuǎn)模式均首要關注的共性問題，也是構建我省流轉(zhuǎn)模式要著力解決的問題。農(nóng)民就業(yè)問題的解決可以通過勞務輸出和就近/就地解決兩種方式。勞務輸出主要是將農(nóng)民工輸出到城鎮(zhèn)務工，實現(xiàn)異地就業(yè)。就近解決主要是立足于本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化以及集體經(jīng)濟組織發(fā)展需要，就近/就地解決農(nóng)民就業(yè)問題；或是通過宅基地流轉(zhuǎn)模式，引進外來企業(yè)入駐，給當?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)空間。總之，促進農(nóng)民就業(yè)的形式是多種多樣的，在實現(xiàn)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的同時，務必要將農(nóng)民就業(yè)問題放在首位，創(chuàng)造多渠道就業(yè)通道，切實保障農(nóng)民就業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

②農(nóng)民社保問題解決思路。農(nóng)村基本醫(yī)療保險和基本養(yǎng)老保險是當前我國農(nóng)村農(nóng)民社會保障的兩個重要方面，囿于社保財政缺口大以及社會保障制度的不健全，我國農(nóng)村社保缺口大，單純依靠國家力量解決農(nóng)村人口社保問題難度較大。在構建我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式時，可以考慮建立企業(yè)（含集體經(jīng)濟組織）社保制度，通過入駐企業(yè)（含集體經(jīng)濟組織）就地就業(yè)的農(nóng)民，由企業(yè)（含集體經(jīng)濟組織）按照《勞動合同法》相關規(guī)定，給勞動者（農(nóng)民）提供相關社會保險。

③農(nóng)民住房安置問題解決思路。在促進宅基地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用過程中，農(nóng)民宅基地置換后的住房安置問題是農(nóng)民最為關切的實際問題。縱觀他省做法，主要有貨幣置換、異地房產(chǎn)置換、異地宅基地置換等模式。貨幣置換，即農(nóng)民以宅基地換取貨幣，置換后不再給農(nóng)民提供住房或安置其他宅基地，貨幣補償形式分為一次性補償和分期補償。異地房產(chǎn)置換，即農(nóng)民以原有宅基地置換后，需給農(nóng)民在異地提供其他房產(chǎn)，該房產(chǎn)可以是農(nóng)民集中居住房產(chǎn)，也可以是異地商品房。異地宅基地置換，即農(nóng)民以原有宅基地置換后，需在異地給農(nóng)民提供相應宅基地供其修建居住。總之，農(nóng)民住房安置的形式是多種多樣的，必須在尊重農(nóng)民意愿的基礎上，考慮農(nóng)民的實際需求，確保農(nóng)民“住有所居”。

④基礎配套設施建設問題及生存發(fā)展問題解決思路。在促進農(nóng)民集中居住過程中，必須要完善基礎配套設施建設，如學校建設，確保農(nóng)民子女教育有保障；水電、道路交通建設，確保農(nóng)民生活便利；等等。必須要充分考慮農(nóng)民的生存發(fā)展問題。從我省部分地方移民搬遷情況來看，異地集中居住的農(nóng)民由于喪失了原有的生產(chǎn)經(jīng)營條件，新地域環(huán)境下缺乏生存發(fā)展的有利條件。政府和相關開發(fā)企業(yè)必須切實考慮宅基地置換后農(nóng)民的生存發(fā)展問題，給新環(huán)境下農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

⑤采用何種方式流轉(zhuǎn)問題解決思路。在構建我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式中，除了要借鑒他省已有成果經(jīng)驗之外，還必須立足于貴州省情、地情、民情，要充分利用我省發(fā)展的戰(zhàn)略機遇，探索適合貴州省情、地情、民情的流轉(zhuǎn)模式。

⑥農(nóng)村宅基地置換政策引導問題解決思路。中國農(nóng)民普遍有“戀土情結”“戀鄉(xiāng)情結”，如何進行引導，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想是政府及相關部門的重要職責。實踐中，政府及相關部門必須要充分尊重農(nóng)民的意愿及情感需求，站在農(nóng)民立場，讓農(nóng)民真切感受到宅基地置換政策的好處，讓農(nóng)民深切地理解政府的用心，將政府引導與農(nóng)民自愿有效地結合起來。

（3）我省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)模式探索

本研究立足于宅基地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的就業(yè)方式來探索模式構建。農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民的就業(yè)方式主要有就近/就地就業(yè)和異地就業(yè)兩種，宅基地流轉(zhuǎn)模式擬分為兩種，即就近/就地就業(yè)的“宅基地整合置換”模式和異地就業(yè)的“承宅雙置換回收”模式。

①就近/就地就業(yè)——多宅整合置換。“多宅整合置換”，即在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，對“一戶多宅”的農(nóng)戶，通過“多宅整合”方式，將“多宅”變“一宅”，按照國家有關農(nóng)村宅基地有關規(guī)定，確定置換后住宅的面積，多出部分按照相關規(guī)定補償。

②異地就業(yè)——承宅雙置換回收。“承宅雙置換回收”，即在農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中，對長期在外務工且已定居城鎮(zhèn)生活的或是子女均在城市落戶定居，老人跟隨子女長期生活的“空宅”人家，政府應進行政策引導，鼓勵其通過貨幣補償?shù)刃问街脫Q“空宅”和承包地，促進農(nóng)村土地節(jié)約集約化利用。

（二）轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進土地節(jié)約集約化利用

1．我省轉(zhuǎn)變土地利用方式面臨的難題

（1）“一戶多宅確權難”

近年來，隨著我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化工作的不斷推進，大量農(nóng)村人口涌入城市，部分農(nóng)民在保留農(nóng)業(yè)戶籍前提下紛紛落戶城市，購買房產(chǎn)，成為新時代擁有農(nóng)業(yè)戶籍的“特殊市民”。這一現(xiàn)象是新形勢下“一戶多宅”加劇的重要原因。我國農(nóng)村宅基地實行“一戶一宅”。根據(jù)《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”值得注意的是，在廣大農(nóng)村，子女成家立業(yè)后可以另行申請宅基地，重置宅基地時往往不經(jīng)申請程序，直接以另占集體建設用地甚至耕地建設住房，但同時對祖宅享有繼承權。“一戶多宅”“宅地超標”現(xiàn)象在我省十分普遍。

（2）“空心宅基地”回收利用資金難

一方面，從我國現(xiàn)有政策來看，國家支持空閑宅基地利用的政策主要是增減掛鉤，要求集中連片進行土地整理和復墾，而我省多數(shù)村莊空閑宅基地單位面積普遍處于分散狀態(tài)，不符合增減掛鉤的要求，申請土地整理和復墾資金存在政策障礙。另一方面，在推進農(nóng)村土地節(jié)約集約利用過程中，雖然可以借鑒采用“有償補償”方式，對“空心宅基地”進行回收利用，但鑒于我省實際情況，空心化率較高的村莊大多遠離城區(qū)、經(jīng)濟薄弱，村集體及地方政府由于資金有限，無力進行回收。

（3）農(nóng)村宅基地建設規(guī)范管理難

我省農(nóng)村宅基地建設規(guī)范中存在的問題主要有兩個：一是村莊規(guī)劃管理落實不到位。農(nóng)民建房不按村鎮(zhèn)和土地利用規(guī)劃執(zhí)行，使生產(chǎn)用地與生活用地、舊村莊與新建房混在一起，農(nóng)民房屋零亂無序。許多村莊出現(xiàn)“只見新房、不見新村”或“只見新村、不見新貌”，農(nóng)村居民點布局分散，沒有形成集中布局的勢態(tài)，形成“空心村”。二是農(nóng)民建房缺乏有序管理。部分農(nóng)民對惠農(nóng)政策在認識上產(chǎn)生誤區(qū)，片面理解農(nóng)村稅費改革取消了對農(nóng)民建自用住宅的收費，認為無論在何種情況下，只需要交納幾元錢的工本費，耕地保護與己無關，于是濫占土地亂建住房，導致農(nóng)民建房用地處于無序狀態(tài)。究其原因，主要體現(xiàn)為“三難”：一是村個人建房統(tǒng)一規(guī)劃執(zhí)行難。不少農(nóng)民對土地基本國策意識淡薄，思想上存在封建迷信、盲目攀比等錯誤觀念以及易受眼前利益驅(qū)動的不良傾向，助長了農(nóng)村個人建房用地的隨意性，使各村建設難以統(tǒng)一，規(guī)劃難以實施。二是農(nóng)村個人非法占地建設發(fā)現(xiàn)難。基層土地所是國土資源管理的最前沿哨所和窗口，但日常業(yè)務工作繁雜，加之撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)后，轄區(qū)面積大，這都成為農(nóng)村土地管理不理想、非法占地發(fā)現(xiàn)難的一個重要原因。三是農(nóng)村個人非法占地建房查處難。在實際執(zhí)法中，因農(nóng)村宅基地涉農(nóng)政策的敏感性，使行政處罰難以執(zhí)行，少數(shù)地方雖然搞了新規(guī)劃，但有的規(guī)劃不夠科學合理，只注重村莊的整齊劃一，而忽視了與土地利用總體規(guī)劃的銜接，造成農(nóng)民建房的盲目性和隨意性，占用耕地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象到處發(fā)生。農(nóng)民建房監(jiān)管實際上已處于有法難依、執(zhí)法難嚴的被動狀態(tài)。

2．我省轉(zhuǎn)變土地利用方式面臨難題的破解思路

（1）“一戶多宅確權難”破解思路

十八屆三中全會強調(diào)，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，這表明了黨中央對于土地問題的高度關注，體現(xiàn)了對農(nóng)民財產(chǎn)權的尊重，有助于維護農(nóng)民的土地合法權益。破解“一戶多宅確權難”，一是建立以村為中心，“村民小組—村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)”三級動態(tài)管理平臺。建立農(nóng)村宅基地動態(tài)管理信息系統(tǒng)，是確權的重要載體，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應以轄區(qū)各村為中心，由各村民小組對內(nèi)部村民的住宅情況進行如實登記，并上報村民委員會匯總，并定期對小組內(nèi)村民的住宅變更情況及時上報。各村通過提供信息，就轄區(qū)內(nèi)村民住宅變化情況，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)實時動態(tài)傳送信息，建立公開查詢平臺，實現(xiàn)宅基地申請、審批、利用、查處信息上下連通、動態(tài)管理、公開查詢。二是提供政策支持，讓農(nóng)民了解確權的重要性，調(diào)動農(nóng)民群眾如實申報的積極性。為了打消農(nóng)民對如實申報住宅的疑慮，鼓勵農(nóng)民如實申報，政府及相關部門應結合當?shù)貙嶋H情況，通過一系列舉措，讓農(nóng)民了解如實申報的必要性及益處，就空閑宅基地有償回收利用政策設想與農(nóng)民進行深入交談，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。三是全面開展農(nóng)村宅基地確權登記工作，建立農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權登記制度，賦予農(nóng)村住房擔保物權及一定程度的用益物權。土地登記在城市土地管理中發(fā)揮了巨大的作用，但在廣大農(nóng)村，土地所有權、使用權、收益權之間關系混亂，主體不明晰現(xiàn)象十分普遍，承包地之間的流轉(zhuǎn)不規(guī)范。根據(jù)我國相關規(guī)定，農(nóng)村土地原則上屬于集體所有，農(nóng)民按照國家關于宅基地的有關規(guī)定無償獲得宅基地，農(nóng)民對宅基地有使用權，但與城市商品房不同，無法辦理房產(chǎn)權，農(nóng)民無法對房產(chǎn)行使完全物權。住房是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，通過產(chǎn)權登記賦予農(nóng)民住房更多的物權是解決農(nóng)民發(fā)展資金需求的重要方面，是農(nóng)民獲得資金支持的有效途徑。建立集體土地產(chǎn)權登記制度是農(nóng)村土地權屬法律化的關鍵舉措。

（2）“空心宅基地”回收利用資金難破解思路

對“空心宅基地”回收利用可以有多種途徑，如增減掛鉤政策、村集體補償回收政策等。從當前政策來看，在增減掛鉤政策中，均要求集中連片進行土地整理和復墾，而多數(shù)村莊空閑宅基地單位面積普遍較小且處于分散狀態(tài)，不符合增減掛鉤要求，無法申請土地整理和復墾資金現(xiàn)象普遍存在。另外，在村集體補償回收政策中，按照國家規(guī)定，“一戶多宅”中多余的宅基地應由村集體無償收回，此處需要注意的是，“無償收回”只是針對多余宅基地本身，不包含地上建筑物。村集體在對多余宅基地進行無償回收時，需按照《物權法》相關規(guī)定，對地上建筑物（房屋）進行補償。鑒于貴州省農(nóng)村發(fā)達程度不夠的現(xiàn)狀，村集體往往沒有能力拿出這筆資金，地方政府因缺乏政策引導和資金支持也沒有動力進行回收。

本研究認為，破解資金難問題的關鍵是引入市場機制，擴大村集體資金的獲取途徑，建立多渠道融資、投資平臺，借助中央“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”契機，通過招商引資等方式吸引資金進入農(nóng)村，在實現(xiàn)農(nóng)村建設發(fā)展的同時，使農(nóng)民真正得到更多好處。

（3）農(nóng)村宅基地建設規(guī)范管理難破解思路

根據(jù)國土資源部《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權益的通知》精神，結合我省實際，規(guī)范農(nóng)村宅基地建設管理可以從以下四方面入手：一是加強規(guī)劃計劃控制引導，合理確定村莊宅基地用地布局規(guī)模，改進農(nóng)村宅基地用地計劃管理方式。二是嚴格標準和規(guī)范，完善宅基地管理制度。各地要結合本地資源狀況，按照節(jié)約集約用地原則，嚴格確定宅基地面積標準，要充分發(fā)揮村自治組織依法管理宅基地的職能，加強對農(nóng)村宅基地申請利用的監(jiān)管。農(nóng)民新申請的宅基地面積，必須控制在規(guī)定的標準內(nèi)，合理分配宅基地。土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設擴展邊界內(nèi)的城郊、近郊農(nóng)村居民點用地，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配，鼓勵集中建設農(nóng)民新居。三是探索宅基地管理的新機制，落實最嚴格的節(jié)約用地制度。四是加強監(jiān)管，建立宅基地使用和管理新秩序，建立宅基地管理動態(tài)巡查和責任追究制度。

3．轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進土地節(jié)約集約利用對策建議

黨的十八大指出，要節(jié)約集約利用資源，推動資源利用方式根本轉(zhuǎn)變。中央強調(diào)要毫不動搖地堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度，堅決守住耕地保護紅線和糧食安全底線，堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率。推進土地節(jié)約集約利用，轉(zhuǎn)變土地利用方式，這不僅是中央的要求，更是貴州工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。本研究認為，轉(zhuǎn)變土地利用方式，是貴州推進土地節(jié)約集約利用的關鍵。

（1）建立農(nóng)村土地價格評估體系

農(nóng)村土地價格評估體系是合理推動有償流轉(zhuǎn)的基礎和前提。按照我國相關規(guī)定，我國的土地分為城市土地和農(nóng)村集體土地，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村集體土地原則上屬于集體所有。在城市土地和農(nóng)村集體土地價格方面，其價格表現(xiàn)的形式和內(nèi)容不同，兩者所享受的“待遇”大不相同，在一定程度上阻礙了農(nóng)民權益的最大化，阻礙了農(nóng)村土地的優(yōu)化配置。

建立農(nóng)村土地價格評估體系可以與建立宅基地產(chǎn)權登記制度協(xié)調(diào)進行。從建立宅基地產(chǎn)權登記制度來看，囿于農(nóng)民宅基地獲取的無償性，不能與城市土地有償取得同等對待，農(nóng)村住房其權屬具有非完整性。建立農(nóng)村宅基地產(chǎn)權登記制度可賦予農(nóng)民住房以擔保物權及一定程度上的用益物權，保障農(nóng)民合法權益，當農(nóng)民需要向集體組織之外的個人、集體及組織轉(zhuǎn)讓房產(chǎn)時，需要向村集體交納相應的土地出讓金。從建立農(nóng)村土地價格評估體系來看，不僅能為農(nóng)村征地補償提供依據(jù)，還能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，尤其是對企業(yè)的轉(zhuǎn)讓提供方便。價格評估體系要引入市場評估，根據(jù)十八屆三中全會“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”要求，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場評估體系。對宅基地要結合各村的實際區(qū)位及周邊城市房地產(chǎn)地價進行市場評價，對承包地要結合各村的實際區(qū)位及經(jīng)濟利用價值進行市場評估。在評估機構的選擇上，不能完全由政府指定，要充分賦予村民、村集體選擇權；在評估價格上，要充分聽取村民、村集體的意見，確保村民、村集體的合法權益。

（2）“市民待遇”農(nóng)民土地收回制度

2013年，我省常住人口3502萬人，城鎮(zhèn)化率達到38.2%。隨著我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的大力推動，越來越多的農(nóng)民將融入城市，成為城市主力軍。近幾年，隨著國家對農(nóng)民工權益保護工作的不斷推進，農(nóng)民工收入已大幅提高，農(nóng)民工以及子女權益逐步改善，部分“先富”的農(nóng)民工已扎根城鎮(zhèn)，成為實際意義上的“市民”，享受著“市民待遇”。但伴隨著“土地即財富”思想不斷盛行，“市民身份”對農(nóng)民普遍喪失了吸引力，在某種程度而言，“農(nóng)民身份”意味著更多的財富，對已扎根城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們往往不愿意放棄農(nóng)民身份，而是選擇“市民待遇”與“農(nóng)民身份”的結合。從我省城鎮(zhèn)購房的實際情況來看，除了經(jīng)濟適用房等少數(shù)特殊房源需要市民身份之外，商品房并未對購買者身份設限，農(nóng)民買房后在享受城鎮(zhèn)生活便捷及配套設施的同時，仍然可以享受農(nóng)村身份的好處，對宅基地及承包地仍然享受相應權益。

鑒于此，一要建立宅基地補償退出機制。首先要對“一戶多宅”總宅基地進行核算，按照權利人相關情況，結合現(xiàn)行宅基地面積核定規(guī)定，核定權利人宅基地取得的合理面積，超出“合理面積”的由村集體無償收回；合理面積之內(nèi)的，由評估機構、村集體、權利人三方共同確定一個合理價格，作為宅基地補償金，由權利人享有。二要建立農(nóng)民住房賠償回收利用機制。與宅基地無償取得不同，農(nóng)民住房（地上建筑物）是由農(nóng)民出資修建的，對住房（地方建筑物）的回收利用應建立賠償機制。對住房（地方建筑物）的價格核定應以農(nóng)民利益最大化為前提，充分考慮農(nóng)民意愿，以市場評估價格為基礎，對農(nóng)民進行充分賠償。三要建立承包地估價回收機制。自1982年我國確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，歷經(jīng)三十多年，承包地作為農(nóng)民最大的生產(chǎn)資料與權益，鞏固了國家的執(zhí)政根基。根據(jù)我省“增人不增地，減人不減地”的土地政策，土地承包的范圍自劃定之處起，經(jīng)營權由家庭集體享有，所有權歸集體。家庭成員的增加、減少均不影響承包地面積。隨著農(nóng)村教育的不斷發(fā)展以及城鎮(zhèn)化的不斷推進，越來越多的農(nóng)民子弟“跳出農(nóng)門”落戶城鎮(zhèn)，越來越多的農(nóng)民工涌入城鎮(zhèn)、扎根城鎮(zhèn)，“空巢老人”“留守兒童”等現(xiàn)象已普遍存在，農(nóng)村勞動力普遍不足，不利于農(nóng)村土地充分利用。作為農(nóng)村土地利用的長期規(guī)劃，可以考慮建立承包地評估回收機制，根據(jù)農(nóng)戶對承包地的實際耕種能力及農(nóng)戶家庭實際定居農(nóng)村人口數(shù)，對利用不充分和無力耕種土地，結合市場價格評估，由村集體有償回收。

必須注意的是，“市民待遇農(nóng)民土地收回制度”只是根據(jù)我省城鎮(zhèn)化及新農(nóng)村建設提出的土地節(jié)約集約利用設想，在全省乃至全國皆未實踐過。在實際運用中，必須要立足各地實際情況，充分尊重農(nóng)民意愿，力爭取得實效。

（3）優(yōu)化土地管理制度

要充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，積極發(fā)揮政府作用，優(yōu)化土地資源市場配置，健全土地節(jié)約集約利用的政策制度，積極穩(wěn)妥地推進土地管理制度改革。各地國土資源管理部門一要高度重視，加強指導。各地要從實際出發(fā)，切實加強對宅基地管理工作的指導，抓緊落實通知要求的各項措施，盡快研究制定符合本地實際的具體政策規(guī)定。要深入調(diào)研宅基地管理中的傾向性、苗頭性的問題，主動采取措施解決，并及時上報，確保各項政策措施的落實。二要建立健全農(nóng)村宅基地管理動態(tài)巡查制度，切實做到對宅基地違法違規(guī)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報告、早查處。縣市國土資源執(zhí)法監(jiān)察機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所是農(nóng)村宅基地動態(tài)巡查工作的實施主體，對動態(tài)巡查負直接責任。三要建立動態(tài)巡查責任追究制度，對巡查工作不到位、報告不及時、制止不得力的要追究有關責任人的責任。四要建立共同責任機制。市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理部門應當與市、縣有關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村自治組織建立依法管理宅基地的共同責任機制，建立農(nóng)村宅基地監(jiān)督管理制度，落實工作責任，形成執(zhí)法監(jiān)管合力，共同遏制違法占地建住宅的行為。五要依法查處亂占亂建行為。各地要認真負責依法查處宅基地使用中的違法行為，對未經(jīng)申請和批準或違反規(guī)劃計劃管理占用土地建住宅的，應當限期拆除、退還土地并恢復原狀；對超過當?shù)匾?guī)定面積標準的宅基地，經(jīng)依法處置后，按照《關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》要求予以登記，村集體組織可對確認超占的面積實施有償使用。

（4）著力推進宅基地整治

舊村改造是當前村鎮(zhèn)規(guī)劃中不可回避的現(xiàn)實問題，一方面有利于推進節(jié)約用地；另一方面有利于原村落特色保持。一是結合實際情況實行舊村改造，這樣既能符合村莊發(fā)展之需，又利于村民建房整齊劃一，錯落有致，避免村民建房無限制地向外擴張。二是推行舊屋改造以滿足農(nóng)民改善性住房需求，嚴格限制重建、復建。隨著農(nóng)民收入不斷提高，對居住條件的要求不斷提高，大多數(shù)農(nóng)民往往通過另占宅基地方式進行改善性住房修建，選擇在原有住房上進行改造的相對較少，導致土地資源浪費嚴重。對此，各地要根據(jù)地方實際情況制定節(jié)約挖潛、盤活利用的具體政策措施，村集體及基層政府必須嚴格管理，鼓勵農(nóng)民以舊屋改造方式修葺房屋，嚴格限制重建、復建。三是嚴格控制新增建設用地。農(nóng)民新建住宅應優(yōu)先利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，凡村內(nèi)有空閑宅基地未利用的，不得批準新增建設用地。四是逐步引導農(nóng)民居住適度集中。有條件的地方可根據(jù)土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)建設發(fā)展規(guī)劃，結合新農(nóng)村建設，本著量力而行、方便生產(chǎn)、改善生活的原則，因地制宜、按規(guī)劃、有步驟地推進農(nóng)村居民點撤并整合和小城鎮(zhèn)、中心村建設，引導農(nóng)民居住建房逐步向規(guī)劃的居民點自愿、量力、有序地集中。對因撤并需新建或改擴建的小城鎮(zhèn)和中心村，要加大用地計劃、資金的支持。對近期規(guī)劃撤并的村莊，不再批準新建、改建和擴建住宅，應向規(guī)劃的居民點集中。

（5）建立農(nóng)村宅基地分類集中供給制度

我省在推進工業(yè)化發(fā)展過程中，對土地的剛性需求逐步增加，建立農(nóng)村宅基地集中供給制度，是緩解我省工業(yè)化“瓶頸”的重大舉措，有利于農(nóng)村基礎設施配套建設，有利于提高農(nóng)民生活環(huán)境，有利于激發(fā)農(nóng)村活力，有利于推進農(nóng)村現(xiàn)代化建設。一是村莊整體搬遷用地集中供給制度。隨著我省近年來生態(tài)移民工程的推進，需要對部分村莊實行整體搬遷，在整體搬遷重建時，一方面要立足于原村莊的村土村貌；另一方面要立足于重建后村莊未來的生計發(fā)展。在搬遷后村莊土地劃撥時，要改變原有分散居住特點，實行規(guī)劃集中居住，使新建村莊集鎮(zhèn)化，在實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的同時，更為村民未來生計創(chuàng)造條件。二是農(nóng)村開發(fā)集中供給制度。隨著城鎮(zhèn)開發(fā)建設用地的不斷減少以及農(nóng)村商機的不斷涌現(xiàn)，不少企業(yè)將未來發(fā)展目光逐步放在土地和勞動力成本均相對低廉的農(nóng)村市場，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。在農(nóng)村開發(fā)過程中，可以根據(jù)開發(fā)需要及企業(yè)用工需要，在企業(yè)勞工用地附近實行集中居住，入駐開發(fā)企業(yè)在宅基地及住房價格評估的基礎上，與農(nóng)民協(xié)商置換及賠償標準，開發(fā)企業(yè)根據(jù)村鎮(zhèn)規(guī)劃，建設相關配套設施，提高農(nóng)民居住條件，實現(xiàn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化。三是特色新農(nóng)村建設集中供給制度。貴州是旅游大省，具有得天獨厚的自然旅游資源，在新農(nóng)村建設中，要結合貴州農(nóng)村的有利條件，將新農(nóng)村建設與特色農(nóng)業(yè)、特色旅游業(yè)結合起來。在特色新農(nóng)村建設宅基地集中供給制度中，可以借鑒我省遵義地區(qū)余慶縣白沙水鄉(xiāng)的做法，依托當?shù)責煵輼I(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，在推進農(nóng)民集中居住中，打造以“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”為主題的“黔北水鄉(xiāng)”，水鄉(xiāng)民居錯落有致，設施齊全，不僅滿足了村民對高品質(zhì)生活的要求，更是余慶縣對外的一張美麗名片，吸引了省內(nèi)外眾多慕名者紛至沓來，旅游觀光，體現(xiàn)黔北新農(nóng)村生活。

（三）實行分片區(qū)差別化土地整治，促進土地高效利用實行差別化土地整治

1．黔東片區(qū)

我省黔東片區(qū)以生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、民族文化和旅游觀光為經(jīng)濟社會發(fā)展的主導方向。針對該片區(qū)的土地整治，應按照“整體規(guī)劃、分步實施、突出特點”的原則，將土地整治與民俗民風、生態(tài)旅游相結合，以區(qū)域內(nèi)河流沿線耕地綜合整治為重點，建設旱澇保收、觀光型、生態(tài)型高標準基本農(nóng)田，建設黔東南、銅仁生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)。同時，應加強黔東片區(qū)生態(tài)環(huán)境保護，適度開發(fā)宜耕未利用土地，發(fā)展山區(qū)茶葉、油茶、中藥材等特色產(chǎn)業(yè)。

2．黔西片區(qū)

我省黔西片區(qū)是烏蒙山連片特困地區(qū)的一部分，是我省生態(tài)建設扶貧開發(fā)重點區(qū)域，也是《國務院關于進一步促進貴州經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕 2號）文件確定的建設高寒山區(qū)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)生態(tài)示范區(qū)的重要基地。該片區(qū)土地整治方向是搶抓國家支持烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅的機遇，積極申報實施國家投資土地整治重大項目，以坡耕地整治和石漠化治理為重點，加強坡改梯工程建設，加大陡坡耕地退耕還林還草力度，實施“五小”雨水集蓄工程，提高耕地質(zhì)量和自然災害抗御能力，減少水土流失，改善生態(tài)環(huán)境。建設畢節(jié)高寒山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和喀斯特山區(qū)特色農(nóng)業(yè)示范區(qū)，建成草食畜牧業(yè)和馬鈴薯、苦蕎等生產(chǎn)基地。與生態(tài)移民扶貧搬遷緊密結合，搞好區(qū)域城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，推動農(nóng)村建設用地整治。以廢棄工礦改造為重點積極開展城鎮(zhèn)工礦建設用地整治，加大煤炭基地損毀土地復墾和土壤修復，恢復生態(tài)環(huán)境。嚴格控制區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)規(guī)模，禁止毀壞林地開墾耕地。

3．黔南片區(qū)

我省黔南片區(qū)是滇桂黔石漠化連片特困地區(qū)的一部分，喀斯特分布面廣，石漠化嚴重，生態(tài)環(huán)境脆弱和人口貧困基數(shù)大。該片區(qū)的土地整治，要將土地整治與扶貧搬遷、石漠化治理和生態(tài)建設緊密結合，以國家支持滇桂黔石漠化片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅為契機，開展石漠化坡耕地整治和高標準基本農(nóng)田建設，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。同時，加強生態(tài)建設與生物多樣性保護，營造水源涵養(yǎng)林，增強耕地的保土保水保肥能力。以土地整治項目為載體，建設石漠化山區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)和面向珠三角地區(qū)的蔬菜、精品水果基地。加強江河流域沿線優(yōu)質(zhì)耕地建設和水毀土地的復墾，促進耕地保護和生態(tài)環(huán)境修復。

4．黔北片區(qū)

我省黔北片區(qū)位于武陵山、大婁山山脈起源地，山高坡陡，生態(tài)環(huán)境脆弱，但具有發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)、釀酒高粱、中藥材等特色農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢。該片區(qū)的土地整治，要將土地整治與生態(tài)建設相結合，以國家實施武陵山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃為契機，以中低產(chǎn)田土改造為重點，加強15度以下坡耕地整治，實施高標準基本農(nóng)田建設，建設黔北山區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)。同時，將城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤與移民搬遷相結合，穩(wěn)妥推進農(nóng)村建設整治。以土地整治為載體，加強生態(tài)建設與保護，積極營造水土保持林，增強耕地水土涵養(yǎng)能力。以區(qū)域特色農(nóng)業(yè)發(fā)展為導向?qū)嵤┺r(nóng)用地整治，促進黔北高粱基地、竹產(chǎn)業(yè)基地、茶產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5．黔中片區(qū)

我省黔中片區(qū)是國家確定的“十二五”規(guī)劃發(fā)展的重點經(jīng)濟區(qū)和推進城鎮(zhèn)化著力打造的核心區(qū)域，是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重點示范區(qū)，具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎。該片區(qū)的土地整治，要以高標準基本農(nóng)田建設為重點，促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，建設貴陽、遵義山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)和安順山地農(nóng)業(yè)機械示范區(qū)。同時，要將農(nóng)村建設用地整治與新農(nóng)村建設相結合，改善農(nóng)村居住環(huán)境，推進新農(nóng)村建設，優(yōu)化農(nóng)村居民點用地布局，提高農(nóng)村建設用地利用效率。積極推進舊城改造、“城中村”改造，提高節(jié)約集約利用土地水平。依法合理利用低丘緩坡荒坡荒灘等未利用地進行城鎮(zhèn)、工業(yè)建設，提高土地綜合利用水平。加大各類生產(chǎn)建設損毀土地的復墾利用力度，促進土地資源可持續(xù)利用。

結 語

基本農(nóng)田保護是一項長期而艱巨的任務。鑒于貴州實際情況，基本農(nóng)田保護不能局限于基本農(nóng)田，而應立足于耕地保護以及土地資源的合理利用。本研究在深入調(diào)研我省“十一五”以來土地資源利用整體情況基礎上，厘清了我省工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中尤其是“十二五”以來土地資源、耕地及基本農(nóng)田利用的現(xiàn)狀、特點，以及基本農(nóng)田與耕地、建設用地、未利用地利用情況增減變化之間的內(nèi)在聯(lián)系。為了能有針對性地提出切實可行的對策措施，本研究課題組深入國土廳、住建局、農(nóng)業(yè)廳以及余慶縣等相關部門進行了多方調(diào)研，總結了我省近年來耕地保護尤其是基本農(nóng)田保護的主要做法以及取得的主要成效。在深入分析了我省基本農(nóng)田保護存在的突出問題的基礎上，對我省工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化新形勢給基本農(nóng)田保護創(chuàng)造的機遇進行了深入分析，提出了創(chuàng)新我省宅基地流轉(zhuǎn)方式，增加土地利用空間；構建土地配置新制度，推進土地集約節(jié)約化利用；實行分片區(qū)差別化土地整治，促進土地高效利用等一系列保護對策及政策建議，力爭能為我省“十三五”規(guī)劃的制訂提供參考！