上篇 發展視角的香港社會解讀

香港如何服務居民

香港與武漢：城市社區服務比較

摘要：通過對香港與武漢進行實地調查，論文認為，香港的社區服務載體是社會分層型社區結構，武漢則是自然產業型社區結構；香港的社區服務組織體系的自治程度較高，武漢則行政性較強；香港的社區服務隊伍是專業化的隊伍，武漢則是社會化的隊伍；香港的社區服務經費是政府資助為主、社會籌募為輔，武漢則是社區經濟養社區服務、有償服務補無償服務；香港的社區服務內容注重精神層面的中介服務，武漢則注重物質層面的直接服務。論文認為，內地城市社區服務應該走專業化和福利型的道路。

關鍵詞：香港；武漢；城市社區服務

應亞洲基督教高等教育聯會和香港浸會大學的邀請，筆者于1998至1999學年度有幸到香港浸會大學社會工作系做訪客教授。訪問期間，筆者以香港深水埗區為調查點初步考察了香港城市社區服務的現狀，并在此基礎上對香港與武漢的城市社區服務進行了比較。本文將對該比較研究的初步成果做一扼要介紹，并以此就教于學術界。

一 社區服務載體比較

社區服務是在一定社區范圍內開展的社會服務，因此，一定的社區結構就是一定的社區服務的載體，而比較分析其社區結構是比較其社區服務的必要前提。那么，香港與武漢的城市社區結構究竟如何呢？這是一個異常復雜的問題，對此，筆者僅從橫向區域結構的角度進行比較和分析。

從橫向區域結構看，香港與武漢的城市社區結構既有相似之處，又有不同之點。所謂相似之處，是指香港與武漢的區域結構都是“三分天下”，即香港因歷史和自然的原因而將城市社區分為香港、九龍和新界三大部分，三大部分之下細分為18個區；武漢因長江和漢水而將城市社區切割為武昌、漢口和漢陽三大塊，三塊之下又細分為13個區。其具體情況見圖1。

所謂不同之點，是指香港與武漢居民的聚居方式不同。比較而言，香港居民的聚居方式大多是經濟收入水平相同或相近的市民相鄰而居，如同處九龍地帶的尖沙咀地區和深水埗地區居民的收入或消費水平有明顯的差距，即前者為高消費社區，后者為低消費社區；而武漢居民的聚居方式大多是同一行業或同一單位的市民相鄰而居，如政府官員聚居在政府大院而形成了所謂“行政型社區”，高校職員聚居在大學校園而形成了所謂“文化型社區”，企業職工聚居在企業周圍而形成了所謂“企業型社區”，等等。武昌區的水果湖街、洪山區的珞南街和整個青山區分別是典型的行政型、文化型和企業型社區。

由此可見，香港與武漢的社區結構就其基本特征而言存在明顯區別，即前者主要表現為社會分層型，后者主要表現為自然產業型。由此表明，香港的經濟社會發展水平明顯高于武漢，因為發達地區或現代社會的社區結構一般是社會分層型，而落后地區或傳統社會的社區結構一般是自然產業型。當然，1978年中國內地實行改革開放以來，特別是隨著市場經濟的推行及住宅的商品化，包括武漢在內的內地城市的社區結構類型正在發生轉變，即城市社區結構正在從自然產業型向社會分層型轉變，其具體表現是出現了相對獨立而又高低有別的高級住宅區和中低級住宅區。這些新生的社會分層型社區雖然目前在內地城市中所占比重不大，但它反映了社區結構演變和發展的趨勢。

一般來說，社區結構的類型不同，其社區服務或社會服務的內容和方式也會有所不同。

二 社區服務組織比較

由圖1可知，香港共有18個區，而中心城區只有9個，即香港的4個區和九龍的5個區。武漢共有13個區，中心城區也是9個，即武昌有4個，漢口有3個，漢陽有2個。如果以區為單位比較香港與武漢的城市社區服務組織系統，我們發現，香港與武漢雖然都存在一個三級架構，但結構方式和結構性質完全不同。具體情形見圖2、圖3。

由圖2、圖3可知，香港與武漢的社區服務組織體系有如下區別。

第一，香港的社區服務組織體系是一個多元化的管理系統。所謂多元化，是指既有官辦的行政性社區服務組織，又有官民合辦即政府資助、民間主辦的半行政性社區服務組織，同時還有完全民辦的非行政性社區服務組織。這些組織都是相對獨立的。這在一定程度上表明，香港社會組織的結構分化程度和功能專化程度較高。

與此相比，武漢的社區服務組織體系則是一個一元化的以行政為中心的管理系統。無論是從圖3所示的縱向聯系看，還是從橫向聯系看，區政府無疑是整個社區服務組織體系的中心，其他組織與政府的關系均是領導與被領導的關系。這表明武漢乃至內地城市社區組織的結構分化和功能專化程度相對于農村來說較高，而相對于香港來說則較低。盡管內地正在經歷或進行從“政府與社會合一”到“政府與社會分離”的改革，但政府仍然在包攬一切，這種改革因政治體制改革嚴重滯后而遲遲沒有進入實質性階段。

第二，香港的社區服務組織體系是一個自治程度較高的管理體系。這里姑且不說其非行政性組織及半行政性組織的自治程度，僅以圖2所示的行政性組織而論，它也有一定程度的自治性。其一，互助會就是一個由政府主導和策劃，居民選舉產生的，以自治為主、行政為輔的居民組織；其二，分區委員會是地區民政事務處邀請一些對社區事務感興趣的人參加的兼具自治和行政雙重功能的社區服務組織；其三，地區管理委員會也有一定程度的自治色彩，這是一個由各區民政事務處牽頭，其他政府機構代表參加的地區事務協調機構。例如，深水埗地區委員會由深水埗民政事務專員擔任主席，成員包括教育署、香港警務處、房屋署、地政總署、規劃署、社會福利署、運輸署、市政總署等政府部門或機構的代表。如果需要，其他政府部門或機構也會應邀派代表參加。

與此相比，武漢的社區服務組織體系則是一個自治程度較低而行政化程度較高的管理系統。從縱向聯系看，區政府是結構嚴密的行政管理機關，其機構設置與市政府、省政府乃至國務院的機構設置基本上對應，作為區政府派出機構的街道辦事處雖然機構設置簡化了一些，更貼近城市基層社會生活，但它仍是一個功能齊全、結構完整的行政管理組織；處于城市社會最基層的居民委員會雖然是一個居民自治組織，但它同時也肩負較多的行政任務。武漢市的居委會干部曾形象地將居民委員會與政府部門的關系比喻為“上面千條線（眾多政府部門）、下面一根針（居民委員會）”。從橫向聯系看，一方面，區、街及居民委員會三個層級的社區服務領導機構均由同級行政組織或居民委員會的負責人兼任，也就是說，社區服務領導機構是附著在行政組織之上的沒有獨立實體的虛設機構。另一方面，區、街及居民委員會所設社區服務中心等服務組織雖然有其實體，但其服務的內容、方式、人員、經費等均被納入行政化的管理體系。因此，這些不同層級的服務機構實質上是行政附屬組織。

三 社區服務隊伍比較

與社區服務組織存在的區別一樣，香港與武漢的社區服務隊伍也存在相應的區別。

在香港，社區服務不僅有相對獨立的組織系統，而且有一支專業化的社區服務隊伍。這里的專業化有兩層含義。一是職業的專業化或專業的職業化。在香港，從事社區服務或社會服務是一項專門的職業。換句話說，在香港的職業分類中，將專門從事社區服務或社會服務的職業稱為“社會工作”。因此，從事社會工作職業的社會成員與從事經濟工作、行政工作、教育工作等其他方面工作的社會成員一樣，要符合其職業崗位的要求，才能就業上崗，一旦就業上崗，又都有其相應的職業收入。二是知識的專業化或專業的知識化。由于社會工作是一項專門的職業，因此從事該項工作的專業工作人員必須經過系統的專業訓練，獲得專業文憑，領取專業工作證書，才能就業上崗。其專業訓練又分為兩類。一類是綜合性的專業訓練，即到高校社會工作專業系統學習并掌握社會工作方面的知識、方法和技能。在香港，社會工作專業畢業的大學生一般從事社會服務或社區服務工作。另一類是單科性的專業訓練，即經過與社會工作有關的專業知識的系統學習和訓練。由于社會工作是以人為對象，因此，凡是與人生存和發展直接有關的學科和專業，如生理學、心理學、醫學、法學、教育學、犯罪學等都是與社會工作有關的學科和專業。這些學科和專業畢業的學生也可成為從事某一專項社會服務工作（如老年人保健及護理、心理咨詢、青少年教育等專項工作）的社會工作者。

在武漢，由于社區服務還沒有成為一項專門的職業，因而還沒有一支職業化的社區服務隊伍。在改革開放之前，由于社會學、社會工作等學科和專業被取消，中國內地市民根本不知道什么是社區，何為社會服務。這些概念或提法的出現是在1979年之后，即社會學、社會工作等學科恢復和重建之后，而有意識地開展這方面的工作則是在1987年國家民政部正式提出開展城市社區服務之后。1987年以來，盡管內地城市社區服務工作取得了較大的發展，但其整體水平及專業化或職業化程度還很低。這里僅以社區服務隊伍為例。根據我們對武漢的調查，目前的社區服務人員分為三部分：一是專職性的服務人員，主要由退休的老年人、下崗的中年人和待業的青年人構成；二是兼職性的服務人員，主要是居民委員會的干部；三是義務性的服務人員，主要是那些只做工作而不取報酬的志愿者。第一支隊伍雖然是專職的，但他們一般抱有臨時觀念，因為社區服務工作既不是正式職業，又沒有穩定的收入。因此，社區服務工作實際上是老年人最終退出工作領域，中年人和青年人找到或再次找到理想職業之前的過渡性工作。第二支隊伍雖然較穩定，但他們的主要或本職工作不是社區服務。第三支隊伍因建立在人們的興趣和自愿的基礎上，變化就更大了。由此可見，從嚴格意義上講，武漢乃至整個內地還沒有一支專業化或職業化的社區服務隊伍。這里有一點需要指出的是，在介紹內地社區服務的相關文獻中，將街道及居民委員會經辦的一些經營性攤點的經營人員都統計為社區服務人員的做法是將商業性服務與福利性服務混為一談了，這種做法不利于社區服務工作的開展，甚至可能將社區服務引入歧途。

四 社區服務經費比較

這里所說的社區服務經費主要是指被用于社會服務或社區服務的經費。在這方面，香港與武漢也有較大的區別。

在香港，社會服務的經費來源主要有兩個渠道。一是政府提供的資助。據初步了解，政府提供的資助是香港社會服務經費的主要來源，而提供資助的主要政府部門是社會福利署。根據香港社會福利署1996至1997年度報告書，1996至1997年度，社會福利署為從事社會服務的非政府機構或組織提供經常性資助39.91億港元，與此同時，還提供了6.07億港元的非經常性資助。這些還不包括政府機構直接用于社會服務的經費，也不包括其他政府部門用于社會服務的經費。二是民間籌募的基金。在香港，通過籌募而建立的社會服務基金至少可分為如下三種類型：①公益基金，即主要通過社會捐助而設立的基金；②私人基金，即個人出資設立的基金；③外國基金，即國外有關團體或人士出資設立的基金。實際上，香港的社會服務機構特別是一些民間的社會服務機構往往采取多種渠道和方法籌募經費。如香港伸手助人協會于1997至1998年度采取近10種方法籌募經費。1997至1998年度，該協會服務機構的總支出是74068176港元，而該年度籌集到的經費（總收入）有69023198港元。

在武漢，社區服務的經費來源也是多渠道的。其主要經費來源渠道有：①街道辦事處和居民委員會所屬企業的經濟收入；②社區內設置的有償服務項目的收入；③有獎募捐；④政府（主要是民政部門）的資助；⑤團體或個人的捐助。前兩項經費為內籌經費，因為它是社區管理機構依靠自己的力量籌集的經費。后三項經費為外籌經費，是社區服務管理機構向政府或社會爭取或募集的經費。由于外籌經費既沒有固定的來源，又沒有固定的數目，因此社區服務以自籌經費為主，外籌經費為輔。這一點剛好與香港相反。以地處市中心、社區經濟發展水平較高的武漢市江漢區民族街為例，1987年以來，該社區用于社區服務的經費每年大約30萬元至50萬元，其中自籌經費大約占83%，外籌經費大約占17%。由此可見，社區服務的興旺與否取決于社區經濟的興旺與否。這種以社區經濟養社區服務，以有償服務補無償服務的經費籌集模式的優點是使社區服務具有了自我生存和自我發展的能力。其弱點或不足是可能使社區組織重點發展社區經濟，而忽視社區服務；重點開展有償服務，而忽視無償服務，并在其過程中模糊有償服務與無償服務的界限，從而使社區服務愈來愈失去其福利性，愈來愈具有經營性或商業性，結果可能是發展社區服務成了發展社區經濟的代名詞。

總之，香港的社會服務經費來源是以政府資助為主，社會籌募為輔，并有其較為穩定的來源渠道和資助額度；而武漢的社區服務經費來源是以社區組織的自籌經費為主，外籌經費為輔，其經費來源和經費額度均不穩定。這些區別在一定程度上反映了香港與武漢兩地經濟發展的整體水平和管理體制的區別。

五 社區服務內容比較

與社會服務經費一樣，這里所說的社區服務內容主要是指社會服務（香港）或社區服務（武漢）的內容。在這方面，香港與武漢既有相同之處，也有不同之點。

在香港，被列為社會服務內容或范疇的共有七個方面。①社會保障。此項服務是幫助社會上需要經濟或物質援助的人渡過難關，滿足其基本及特別需要。具體內容包括五大方面。②家庭及兒童福利服務。此項服務是協助家庭建立相互關懷的家庭關系，預防及處理個人及家庭問題，提供家庭需要的而家庭自身又無法滿足的服務。具體內容包括23項。③青少年服務。此項服務旨在幫助青少年成為對社會負責及有貢獻的一員。具體內容共分六個方面。④康復服務。此項服務旨在幫助殘疾人融入社會，并在其自身條件下盡展其能，為社會做貢獻。具體內容共有12項。⑤老人服務。此項服務旨在使60歲及以上的老人享有一個受尊重、有保障的晚年。具體內容涉及四個方面。⑥社區發展。此項服務旨在促進社群關系，在社區內建立團結精神，并鼓勵個人參與解決社區問題，務求改善社區生活質量。具體內容包括三個方面。⑦違法者服務。此項服務旨在幫助違法者重歸正途，協助他們改過自新，成為奉公守法的公民，并重新融入社會。具體內容涉及五個方面。

在武漢，被列為社區服務內容的也有七個方面。①老年人服務。此項服務旨在根據老年人的特殊需求開展老年人服務，目標模式是使其老有所養、老有所醫、老有所樂、老有所伴及老有所為。②殘疾人服務。此項服務主要針對殘疾人在生活、婚姻、就業、受教育等方面存在的特殊困難而提供有關服務，以幫助殘疾人和正常人一樣享有其權利、行使其義務。③優撫對象服務。優撫對象主要指現役、傷殘及退伍軍人，烈士遺屬，現役軍人家屬，及軍隊離退休干部。此項服務主要是指社區發動和依靠社會力量為優撫對象排憂解難，盡可能滿足他們的各種合理需求。④幼兒青少年服務。此項服務是指為幼兒青少年的身心健康和成長發展提供各種幫助。⑤便民利民服務。此項服務是為了方便居民生活而提供各種有償和無償服務，這種服務滿足社區成員的生活需求。⑥家政教育和家務勞動服務。此項服務一方面通過舉辦各種形式的家政知識學習或輔導班，提高家庭成員的素質，協調家庭成員的關系，促進家庭文明建設；另一方面通過舉辦家務勞動服務站為居民的家庭生活提供支援性的補充服務，以幫助解決其臨時困難或特殊困難。⑦民俗改革服務。此項服務主要是為居民的婚事喪事改革提供系列服務，以幫助居民克服和改革在婚事和喪事中仍然存在的愚昧落后的習俗，倡導文明、健康、科學的生活方式。

由此可見，香港與武漢的社會或社區服務在其基本內容上或項目的設立方面有許多相同或相似之處、如都設有老年人服務、殘疾人服務、青少年服務、家庭生活服務等。但也有其不同之點，即服務的重點有所不同。一是武漢的服務注重物質生活層面，所謂的便民利民就是如此；而香港的服務在提供物質生活方面的資助和幫助的同時，注重精神生活層面的服務，注重人格和價值的培養，注重人的權益的爭取和潛能的發揮。二是武漢的社區服務注重提供直接服務；而香港在提供直接服務的同時，注重中介服務，注重告訴居民怎樣去滿足自己的需求。這些不同之處在一定程度上反映了經濟社會發展程度的不同和社區服務水平的差別。

六 小結與討論

通過上述五個方面的比較，我們可以將香港與武漢在社區服務方面的主要區別歸納如下（表1）。

香港與武漢在社區服務方面的上述差別帶給我們許多啟示，特別是給武漢乃至整個內地城市的社區服務提出了許多值得研討的問題，其中最大的問題是內地城市社區服務的發展方向和道路問題。在這方面，又有兩個問題最值得討論。

第一，社區服務究竟是走專業化的道路，還是走“社會化”的道路。所謂專業化，是指社區服務有專業化的組織、專業化的隊伍及專門的資金來源等。香港以及世界其他發達國家或地區的社會服務都是走這條道路。所謂社會化，是指社區服務的管理、經費及設施等都通過社會化的辦法來解決，即社區服務管理由社區內單位共同承擔，社區服務經費在社會上籌募，社區服務設施依賴于社區內單位的提供或資助等。這是內地城市社區服務目前所采取的做法。應該說，社區服務的專業化是城市社區服務發展的方向，因為它不僅符合社會組織的結構分化和功能專化這一社會發展的客觀規律，而且與當前中國正在進行的經濟體制轉軌和社會結構轉型是相適應的，是與市場經濟的經濟管理體制和“小政府、大社會”的社會結構模式相適應的。至于所謂“社會化”的做法，雖然它在一定程度上拓展了社區服務的范圍或空間，但只是在經濟發展水平低下和政府財力有限的情況下發展或推進社區服務的一種權宜之計。長遠來看，專業化是方向，是社區服務生存和發展的基礎；而社會化是手段，是促進社區服務更加興旺的措施。

第二，社區服務究竟是走福利型的道路，還是走經營型的道路。從香港與武漢的比較中，我們發現，社區服務經費以政府資助為主，還是以社區組織自行籌集為主，是關系到其社區服務走何種道路的前提或關鍵。也就是說，要堅持社區服務走福利型的道路，就必須在社區服務的經費來源問題上堅持以政府資助為主。因為社區服務是一種福利事業，而社會福利政策的本質是社會資源的再分配。而政府又是社會資源的最大所有者，因此政府理所當然是社會福利的主要投資者。香港是這樣，內地更應如此。因此，在社區服務的經費資助問題上，政府的資助應該是主要的，政府不能扮演配角，否則，社區服務有可能失去其福利性而走上經營型的道路。

論香港“福利新政”及其延續

摘要：作為香港福利政策基本特征的“儒家倫理”“生產主義”和“政府低支出”均面臨挑戰是香港特區政府推行“福利新政”的原因；主張親民和溝通的福利精神、強調共享與包容的福利原則、提高政府福利開支水平的福利舉措是香港“福利新政”的主要內容；貧困率維持在7年來的低位，貧困人口連續三年低于100萬是香港“福利新政”取得的初步成效；論文最后提出了延續“福利新政”的建議：一是應該繼續堅持對福利政策進行改革和調整；二是應該繼續堅持奉行“福利新政”所體現的福利精神和福利原則；三是應該在繼續堅持加大福利投入的同時努力提高福利實施的針對性和有效性。

關鍵詞：香港；福利新政；延續

2012年7月1日，梁振英宣誓就職香港特別行政區第四任行政長官。為了建立一個“更繁榮、更公義、更進步”的香港，梁振英政府提出“穩中求變、適度有為”的治港方略，不僅其經濟平均增長速率遠高于此前歷屆特區政府，而且其福利政策的改革與調整即“福利新政”獲得顯著成效。為此，本文將依次探討香港“福利新政”的緣起、內容、績效及延續建議這四個問題。

一 “福利新政”的緣起

1942年《貝弗里奇報告》出版后，世界各國（地區）政府開始著手建立擁有自身特色的社會福利制度。與大部分東亞國家（地區）類似，香港福利政策呈現“儒家倫理”“生產主義”和“政府低支出”三大特點：“儒家倫理”強調家庭福利，讓家庭承擔社會福利的責任與義務；“生產主義”是指將福利政策同時作為工具反過來刺激經濟的增長，Holliday稱之為“刺激型生產主義”；“政府低支出”強調在多元的福利供給體系中，相對于家庭、市場與非政府組織，政府的福利支出相對較少。然而，進入新世紀以來，香港傳統的社會福利政策面臨三個方面的挑戰。

首先，傳統的“儒家倫理”面臨民主化等現代思潮的挑戰。儒家倫理和香港福利政策之間的關系可以追溯到回歸之前的殖民統治時期，港英政府在其長期的殖民統治過程中發現，儒家倫理強調的一些文化價值觀念與其在香港需要建立的殖民權威十分契合，利于其實現施政目的和效率，于是提倡儒家的有關倫理規范，不僅保證了殖民統治的基本穩定，而且使其福利政策具有了儒家倫理特征。

1997年香港回歸以后，在《基本法》的框架下，香港特區政府利用強勢政府的格局，繼續將儒家倫理思想塑造為社會政策頒布施行的意識形態工具。但《中英聯合聲明》發布以來，港英政府推行政治體制改革并鼓勵民主運動，香港社會逐漸從一個傳統社會走向公民社會，包含福利權利在內的社會權利觀已逐漸被普通香港市民接納與認同。與此同時，與香港擁有相似制度特征的其他一些東亞國家或地區已悄然調整自己的執政思路及社會福利政策。也就是說，面對民主化思潮的涌起，傳統的儒家倫理已很難再包容市民的福利訴求而成為香港福利政策的思想理念。

其次，緊緊依賴經濟增長的“生產主義”面臨經濟下行的挑戰。在香港經濟增長過程中，“涓滴增長”長期以來都被認為是財富分配的最佳模式。在這種模式下，社會不同階層或群體通過市場機制產生的縱向涓滴效應和橫向擴散效應分享經濟增長的成果。由于這種財富分配模式是以經濟增長為前提，在經濟難以避免的放緩和衰退的背景下，以“生產主義”為原則的福利政策必然會受到現實經濟環境的挑戰。亞洲金融危機、SARS疫情和全球金融危機等事件的先后爆發讓香港經濟明顯不如從前。圖1反映了近些年來香港本地生產總值與居民收入中位數隨年份的變化趨勢。我們可以發現，在1997年經濟風暴后的很長一段時間內，二者的增速明顯放緩、停滯甚至出現衰退。加之在20世紀90年代之后，香港產業經濟在“去工業化”和“再商品化”的雙重推動下，傳統制造業的衰退導致低技術與低學歷的人群被進一步邊緣化，就業保障、在職貧窮、老人護理、兒童貧困等一系列社會問題逐漸凸顯，社會矛盾和不滿情緒日積月累。

最后，“政府低支出”面臨社會結構失衡以及由此導致的福利需求增加的挑戰。僅以人口結構為例，在20世紀80年代之前，香港15～64歲的勞動力人口比重迅速上升，為香港經濟提供了用之不竭的勞動大軍。但隨著香港的生育率與死亡率的降低，香港65歲及以上的老年人口比例由1981年的6.6%上升至2015年的15.3%，老年撫養比率已從1981年的97上升至2015年的208（見圖2）。另據推算，到2064年，香港老年人口比例將達到36%，老年撫養比達至567。老年人口比率的上升，一方面意味著諸如老齡福利保障、醫療看護等一系列社會福利需求的上升，另一方面也反映了適齡勞動人口社會負擔的增加。另外，近些年來弱勢群體的人口數量相比過往出現大幅度增長的趨勢，他們對社會福利的需求與期望也逐漸增多。因此，面對人口老齡化和弱勢群體人數增加等結構失衡的趨勢，“政府低支出”的福利政策恐怕難以為繼。

總之，作為香港福利政策基本特征的“儒家倫理”“生產主義”和“政府低支出”均面臨挑戰，福利政策的改革或調整勢在必行。

二 “福利新政”的內容

鑒于上述原因，以梁振英為特首的香港特區政府在精神、原則和舉措三個層面對香港福利政策進行了改革或調整。我們稱調整后的香港福利政策為香港“福利新政”。

（一）調整后的福利精神：主張親民和溝通

在福利政策制定及執行方面，梁振英政府強調維護市民的民生權利，傾聽各階層聲音，特別是保護弱勢群體的發聲權利。與往屆特區政府不同，梁振英在施政報告中明確提出了政府在福利改革中的責任，并呼吁廣大市民共同參與。例如，在香港市民所關注的“退休保障”議題上，政府利用重設的扶貧委員會，進行了多場相關的公眾參與活動。在多層面的社會討論中，政府通過積極尋求市民意見，實現了市民與政府的共同討論，并達成了諸多共識。在立法院的討論中，特區政府官員積極向議員代表與市民宣傳新政舉措，即使面對一些反對派議員的干擾，也以“民生第一”為原則努力推動議題的最終落實，以保證新政不會因政治因素而受到影響。此外，梁振英還要求官員要直接到基層接觸民眾，和香港市民談政策、聊家常，面對面聽取市民對特區政府的施政意見與建議，從而兌現了自己“在陽光下接受700萬港人監督”的諾言。

（二）調整后的福利原則：強調共享與包容

在福利政策內容及實施方面，梁振英政府強調共享與包容。共享與包容，是大勢所趨和現實選擇，能減少貧困和增進平等，還能培植并壯大穩定社會的中產階層。

為了實現并擴大共享，梁振英政府在住房、教育、醫療等重要民生問題上再做文章。

在住房問題上，一是制定長遠房屋策略，建立長遠房屋督導機制；二是將香港未來10年的住宅總供應量上調至47萬套，其中公營房屋占比六成；三是出臺“港人港地”政策協助中產家庭置業安居；四是復建居屋，增建公屋，全面勘察劏房、籠屋以及板件房，改善中低階層香港市民的居住條件與環境，并擬推出優惠政策支持與鼓勵非營利團體為青年人提供宿舍。

在教育問題上，一是注重為不同階層家庭提供公平的學習機會；二是注重對弱勢群體的教育資助或支持。譬如，推進實施15年免費教育，推行免費幼兒教育，增加名額優先支援全職與弱勢家庭，為少數族裔兒童提供中文學習支援，等等。

在醫療問題上，一是通過逐年提高對公營醫院撥款額度而在公營醫院中實現為一般市民提供優質且可負擔的服務，保障香港市民不會因病致貧或失救；二是以稅務優惠方式鼓勵市民購買醫療保險，提高長者醫療券金額，推廣公民健康教育等。

為了實現更加包容，梁振英政府在扶持貧困和幫助弱勢方面再想辦法。

在扶持貧困方面，一是重設扶貧委員會以全面檢視貧困的現狀及成因，首次制定以香港居民收入入息中位數的50%為標準的香港貧困線，進而向今后更加科學地衡量并扶持貧困邁出了重要一步；二是在財政支持的前提下將往屆政府的多項一次性扶持改為經常性扶持，譬如將作為臨時性措施的7個關愛基金納入經常性開支；三是關注在職貧窮問題，增設了以往政策難以顧及但實施后至少惠及20萬人的低收入在職家庭津貼；四是在貧困人口較為集中的地區實施“長者咭”（debit card），建立免費或平價食堂等。

在幫助弱勢方面，一是通過成立“社會企業發展基金”貸款協助創立社會企業、建立社區互助網絡等方式幫助失業群體就業；二是通過在現行高齡津貼的基礎上每月提供約雙倍（2200港元）的特惠津貼、新設“長者生活津貼”、新設幫助回內地養老的“廣東計劃”、及時回應長者住房和護理需求等措施幫助老年群體；三是通過加強落實無障礙樓宇及通道等設施的設計及建造、設立殘障人士就業和交通優惠、容許單肢傷殘人士申領傷殘津貼、加強精神病康復者的跟進服務等措施幫助殘障群體；四是通過訂立“家庭友善”政策、為就業婦女兼顧家庭與事業發展提供支援、為雙職工家庭提供全日制托兒所和幼兒園服務、為長期居家照顧的家庭婦女提供社區和網絡支持、加強對家庭暴力受害婦女的社會援助、加強婦女健康服務等措施幫助女性群體；五是通過制定青年發展政策綱領，整合有關青少年政策，加強與青年溝通，增加青年參政議政渠道，為青少年提供更多元化的教育、培訓和就業機會等措施幫助青少年群體。

（三）調整后的福利舉措：提高政府福利開支水平

梁振英政府的公共財政明顯向社會福利傾斜，社會福利開支成為除教育之外的政府公共財政開支中的最大開支。由表1可知，2012年至2017年，即梁振英政府執政的5年時間內，無論是福利經常開支還是公共經常開支，無論是福利開支總額還是公共開支總額，總體上都呈直線上升趨勢。即便是福利經常開支在公共經常開支中的占比、福利開支總額在公共開支總額中的占比，也在總體上保持上升趨勢。

三 “福利新政”的績效

面對經濟下行的壓力，梁振英政府的福利投入不僅沒有減少，反而逐年增加。由表2可知，在綜合援助、公共福利金、傷殘津貼三個傳統福利項目上，盡管受援個案總數在不同年份有增有減，但總體投入是在逐年加大。不僅如此，梁振英政府還分別在2013年4月和10月新設了“長者生活津貼”和“廣東計劃”，以資助年齡在65歲及以上有經濟需求的香港長者和選擇移居廣東的香港長者，此兩方面的投入總體上也在逐年增加。

“福利新政”既適度滿足了香港日益增長的福利需求，也適時回應了調控香港日益固化的貧富差距的需求，同時已獲得初步成效。2015年香港貧困人口為97.1萬人，貧困率為14.3%，維持在7年來的低位，貧困人口連續3年低于100萬。

對于梁振英政府的“福利新政”，盡管有“福利過度論”和“福利不足論”的不同評價，甚至有受“泛政治化”影響的負面評價，但總體評價是正面和肯定的。有輿論認為，梁振英政府的“福利新政”既客觀務實，又“適度有為”，不僅兼顧了香港各個階層的利益，而且幫助香港普通市民特別是香港弱勢群體緩解了生活壓力，同時也起到了刺激消費、穩定經濟和保障就業的作用。港人因此將梁振英政府的福利舉措比作“派糖”，這個糖不僅是“經濟糖”，而且是理性、和諧、共享、包容的“人心糖”。也有輿論認為，梁振英政府的“福利新政”“在改善民生方面是有心、有力和有所作為的”。

四 延續“福利新政”的建議

2016年12月9日，梁振英宣布不再競選連任，這意味著梁振英政府的執政即將結束，那么梁振英政府的“福利新政”是否隨之結束呢？我們認為，“福利新政”不應就此結束，而應得到延續。為此，我們有如下建議。

首先，應該繼續堅持對福利政策進行改革和調整。由于香港社會出現貧富分化加劇和貧富差距固化的現象，繼續對其福利政策進行改革和調整，既是大勢所趨，也是現實選擇。為此，一是要抓住國家提出的“一帶一路”倡議給香港發展帶來的機遇，通過“一帶一路”解決香港自身經濟發展中的深層次矛盾和問題，拓展香港與內地的深度合作，擴大香港與世界不同國家和地區的經濟聯系，對于香港經濟獲得新的發展，進而改善和提高香港市民的福祉具有重要意義；二是要排除“以政治撕裂社會”的政治干擾，動員全體市民了解、認同并參與福利政策的改革與調整。

其次，應該繼續堅持奉行“福利新政”所體現的福利精神和福利原則。一方面，繼續堅持“福利新政”所體現的親民和溝通的精神，即繼續通過接近社會底層或擴大市民參與等方式傾聽市民心聲、回應市民訴求，并將這些做法經常化和制度化；另一方面，繼續堅持“福利新政”所體現的共享和包容的原則。在一個貧富懸殊且強弱分明的香港社會，共享，主要體現為對貧困群體的扶持；包容，主要體現為對弱勢群體的幫助。因此，堅持共享與包容，不僅能夠調控貧富差距和緩解強弱分化，而且對于香港的經濟發展、政治穩定及社會和諧均具有重要意義。

最后，應該在繼續堅持加大福利投入的同時努力提高福利實施的針對性和有效性。2016年10月23日至26日，我們訪問了香港房屋協會，并在香港房屋協會的安排和主持下現場考察并研討了香港福利住房即居屋和公屋實施過程中存在的問題。此次調研發現，香港住房福利在其實施過程中，因沒有做到因時而異或因時而變，而逐漸失去其針對性和有效性。譬如，家庭經濟狀況由窮變富了，但該家庭仍然居住在公屋。又如，家庭人口由多變少了，但該家庭仍然居住在面積較大的公屋。有限的福利資源沒有用到該用的地方，反而用到不該用的地方；沒有用于實現公平，反而用于制造新的不公。諸如此類的現象，在住房福利之外的其他福利實施過程中是否同樣存在？這是香港特區政府在未來福利實施過程中需重點關注并切實解決的問題。