進一步優化利用外資營商環境的若干建議

利用外資是中國對外開放基本國策的重要內容。習近平主席在多個國際場合強調，中國利用外資的政策不會變，對外商投資企業合法權益的保護不會變，為各國在華投資企業提供更好服務的方向不會變。李克強總理也指出，中國要始終成為富有吸引力的外商投資熱土。

塑造有競爭力的營商環境是各國吸引外資的關鍵。營商環境涵蓋了影響企業活動方方面面的要素，包括人文、經濟、政治、法律等方面。營商環境包括政務環境、市場環境、國際化環境、法治環境、企業發展環境和社會環境等。營商環境的改進涉及經濟社會改革和對外開放眾多領域，是一項復雜的系統工程。一個國家營商環境的優劣直接影響招商引資的層次和水平，也直接影響區域內的經營企業，最終對經濟發展、財稅、就業情況等產生重要影響。因此，良好的營商環境是體現一個國家或地區經濟軟實力的重要指標。

改革開放以來，我國不斷優化外資營商環境，取得了矚目的成就。經濟發展進入新常態，我國更加重視外資的有效利用。2017年以來，為了更有效地提高引進外資的力度，一系列政策措施相繼配套出臺，如《自由貿易試驗區外商投資負面清單》《外商投資產業指導目錄》《中西部地區外商投資優勢產業目錄》《外商投資企業設立及變更備案管理暫行辦法》，等等。8月16日國務院發布《國務院關于促進外資增長若干措施的通知》（國發〔2017〕 39號文）（簡稱“39號文”）。此次“39號文”從進一步減少外資準入限制、制定財稅支持政策、完善國家級開發區綜合投資環境、便利人才出入境、優化營商環境等五大方面提出22條通知，強調深化供給側結構性改革，推進簡政放權、放管結合、優化服務改革，進一步提升我國外商投資環境法治化、國際化、便利化水平，促進外資增長，提高利用外資質量。在發達經濟體加快吸引投資回流的背景下，中國對外開放不會轉向，以開放促改革的立場不會變，但執行時暴露出許多問題，亟待解決，提高政策精準度、合規執法效率和預期管理等。

一 中國利用外資進入“平穩增長期”“提質增效期”“管理升級期”三期疊加的新階段

2016年實際使用外資（FDI）金額8132.2億元人民幣（折1260億美元），同比增長4.1%；其中，12月實際使用外資金額814.2億元（折122.1億美元），同比增長5.7%。東盟對華投資新設立企業1160家，同比增長0.5%，實際投入外資金額67.3億美元，同比下降14.3%。歐盟28國對華投資新設立企業1741家，同比下降1.8%，實際投入外資金額96.6億美元，同比增長35.9%。“一帶一路”沿線國家對華投資新設立企業2905家，同比增長34.1%，實際投入外資金額70.6億美元，同比下降16.5%。長江經濟帶區域新設立外商投資企業11677家，同比下降2.5%，實際使用外資610.6億美元，同比下降1.5%。

主要國家/地區對華投資總體保持穩定。2016年1～12月，前十位（以實際投入外資金額計）國家/地區實際投入外資總額1184.6億美元，占全國實際使用外資金額的94%，同比增長0.4%。對華投資前十位國家/地區依次為：中國香港（871.8億美元）、新加坡（61.8億美元）、韓國（47.5億美元）、美國（38.3億美元）、中國臺灣省（36.2億美元）、中國澳門（34.8億美元）、日本（31.1億美元）、德國（27.1億美元）、英國（22.1億美元）和盧森堡（13.9億美元）。上述國家/地區對華投資數據包括這些國家/地區通過英屬維爾京、開曼群島、薩摩亞、毛里求斯和巴巴多斯等自由港對華投資。

伴隨著國內產業結構的優化升級，我國在擴大利用外資規模的基礎上也將更注重引資質量和外資管理水平的提升，利用外資進入“平穩增長期”“提質增效期”“管理升級期”三期疊加的新階段。

（一）平穩增長期

改革開放以來，我國吸引的FDI雖在個別年份略有波動，但整體呈穩步增長態勢。加入WTO后，我國吸引的FDI保持了較高水平的增長。受2008年國際金融危機的沖擊，也一度出現負增長。近三年來，伴隨全球經濟的溫和復蘇以及我國利用外資政策環境的持續改善，我國吸引外資進入保持小增幅的“平穩增長期”（見圖1、圖2）。巨大的消費市場、高素質大規模的勞動力市場、完善的產業體系、良好的基礎設施和不斷開放的投資環境，將使我國外資吸引力長期保持世界領先水平，從今后一段時期來看，這種平穩增長將是常態。

（二）提質增效期

過去相當長一段時間，一些地區在利用外資過程中，過于重視規模的增長，而不重視質量。在產業層次上，一般性加工制造業投資比重過多，先進技術產業投資比重嚴重不足。近年來，許多地區開始重視引進外資的質量，有計劃、有導向性地選擇適合本地區特點的高端產業引進，引進外資出現了新的趨勢：“兩頭在外”的勞動密集型的利用外資制造業比重下降，高端制造業增長迅速，服務業增長快，跨國公司創新研發中心加速聚集。這些轉變與中國經濟發展進入“新常態”，發展方式從規模速度型轉向質量效率型，經濟結構調整從以增量擴能為主轉向調整存量、做優增量并舉，發展動力從主要依靠資源和低成本勞動力等要素投入轉向創新驅動這一發展模式轉換是相適應的，即引進外資進入了一個向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進的過程。

（三）管理升級期

外商投資管理主要包括兩方面的內容：投資服務和投資監管。長期以來，我國外商管理存在重服務、輕監管的現象。這主要是在利用外資早期階段，想方設法吸引外資，這就要求做好各方面的服務工作。現在外資管理到了一個管理升級的階段。從投資服務來看，進一步深化了簡政放權政策的實施，簡化了外資進入的繁雜審批程序，放寬了外商投資領域的限制，更加從制度環境上保障外商投資的便利性。從投資監管來看，在負面清單模式下為通過事中事后監管保障國家安全、經濟安全和市場公平競爭提出了更高的要求，迫切需要完善監管外資的制度體系。

二 中國營商環境存在的一些問題

我國總體營商環境不斷改善，但從局部看，部分地區、一些部門還存在落實不到位、懶政、服務質量和效率有待提高等問題。

一是部分地方、一些部門落實中央政策不到位。部分地區、一些部門仍有一批行政審批事項該取消未取消、該接未接、該轉移下放未轉移下放。對非行政許可審批事項沒有進行清理或調整，仍保留在審批事項中。一些單位還存在著選擇性、隨意性執法問題，一些權力未能關進制度的籠子里，權力尋租空間較大。

二是部分地區一些部門存在懶政行為。部門地區一些部門工作因循守舊，安于現狀，不求有功但求無過，沒有先行先試、大膽改革創新的意識。

三是服務質量和效率有待提高。部分地區行政服務中心不夠完善，服務效率不高，公開辦理的行政審批和服務事項不能滿足群眾的需求。一些已進駐的單位存在“人進事不進、事進權不進”的問題，把窗口當成“收發室”“中轉站”，多數行政許可事項在中心外辦理。有的地區存在政府承諾負責的“三通一平”項目長期不到位；有的企業在開發區內合法取得的用地被周邊群眾較大面積非法搶建。

四是一些地方政府缺乏信用。招商引資承諾的條件不兌現，關門打狗現象依然存在；新官不理舊賬，政府朝令夕改，政策沒有連續性。例如，對于政府和企業因為引資條件沒有兌現的撤資案件，雖然案件事實本身很清楚，但是也必須經過二審終審程序后，政府才會退資，無端增加了事情處理環節，給企業資金周轉帶來很多問題。

五是企業稅費負擔仍然偏高。很多減免稅費征收政策落實得還不徹底，并且在經濟下行的條件，有些政府為了完成稅收任務，跨月、跨季度征收或調整預征繳辦法提前征收，導致部分地方出現了營業稅、營業稅改征的增值稅等收入非正常增長的情況。

六是企業用工成本壓力較大。企業反映比較集中的問題是企業社保繳費問題。在經濟下行環境下，企業效益不好，但是因為社保繳費比例固定且過高，平均約為職工工資30%，這部分支出成為主要成本。

三 對策建議

（一）進一步解放思想，樹立對外開放新理念

1．正確認識和處理好開放和安全的關系。實踐證明，改革開放以來，一些對外資開放較早、開放程度較高的領域和產業，民族產業的競爭力反而更高。而一些對外資限制較多、控制較嚴的產業和領域，盡管民族產業規模不小，但競爭力沒有同步跟進，創新能力不強。如金融、汽車等。我國是大國，必須要在影響國家安全、產業競爭力等的主要產業上發展具有自主知識產權和自有民族品牌，但一味靠保護是換不來的，要積極引入市場競爭機制。

2．要正確認識和處理好政治與經貿的關系。當前全球地緣政治風險不斷上升，與經濟復蘇不穩定性相互交織，形成迭代效應，政治周期與經濟周期相互震蕩，會影響全球投資熱情。近年，我國與日本、韓國、美國等地緣政治關系緊張，一定程度影響了外資進入。要創造一個穩定的、可預期的外商投資環境，政治關系與經貿關系要“脫鉤”，政治上的應對措施盡量采取非經濟手段，避免經貿關系政治化。

3．要正確認識和處理好外資與內資的關系。在不斷加強和完善事中事后監管體系的同時，要逐步淡化外資與內資界限。市場是外資和內資共生共榮的市場，外資和內資是市場平等競爭的主體，面對市場共同的潮起潮落，而不是蹺蹺板似的此起彼伏。在中國大陸注冊的企業，內資外資一視同仁、平等對待，努力創造一個內外資平等競爭、互利共贏的良好局面。要積極引導社會輿論，加大對外資的正面宣傳。在“一帶一路”重大倡議建設、“中國制造2025”戰略政策實施、政府采購、國產化率要求等方面，要充分考慮外資企業參與積極性，提供同等或者適當對等的適應措施。

（二）進一步提高政策制定、實施和評估的科學水平

1．提高政策制定的精準性和可操作性。政策出臺要多方面征求意見，開展雙向管理，加快信息公開，向內外資企業一視同仁公開征求意見。國家出臺相關政策后，相關部門或地方政府要及時出臺配套方案和實施細則，確保政策可解釋，無歧義。相關部門要按照《國務院關于擴大對外開放 積極利用外資若干措施的通知》（國發〔2017〕 5號）制定政策出臺時間表，盡快出臺細化政策。

2．提高政策實施連續性和穩定性。加強政策執行力，建立政策執行和實施的監督機制，建立對不作為和亂作為的問責制度。減少政策變動的發生，非特殊原因不能對其進行重大調整甚至廢除，在必要的政策調整過程中，盡量保持政策的連續性和繼承性，對利益受損企業和群體進行適當補償。細化《關于加強政務誠信建設的指導意見》（國發〔2016〕 76號），加強招商引資領域政務誠信建設，認真履行依法做出的政策承諾和簽訂的各類合同、協議，不得以政府換屆、相關責任人更替等理由毀約，對政府違約實施懲罰，提高政府公信力。

3．提高政策評估的規范性和權威性。建立重大公共政策評估制度，對一些重大經濟社會政策進行定期評估，并根據評估結果，及時調整和完善政策。加強政策評估法律、制度體系建設，對評估主體、評估程序、評估責任、評估經費的使用，以及評估責任的追究，都做出明確的規定，使整個政府評估工作在一個法制化的框架下運行。建立正式的、專業化的政策評估組織體系，建立相對獨立的、職責明確的評估組織和部門，由專業化的評估人員承擔相應的評估工作。

（三）進一步擴大外資準入范圍，提高外資投資便利化

除關系國家安全的特殊領域和產業外，應賦予內外資同等的市場準入資格。加快實施負面清單和準入前管理模式。抓緊制定路線圖和時間表，放寬汽車、金融、云計算服務、保險、建筑等領域的股權比例，準許外資控股或獨資開辦。制定時間表，加快落實中美“百日計劃”，推動中美、中歐BIT談判，升級中澳、中韓、中國-東盟自由貿易區協定，加強推進進度，分層次分領域釋放積極信號。

（四）避免選擇性執法，確保公平競爭

內外統一的投資監管體制及其公平實施能夠確保內外資企業公平競爭，提高市場健康水平。要努力營造公平、透明、可預期的營商環境。深化外資領域的“放管服”改革，切實轉變政府職能，全面落實外商投資企業的國民待遇，確保內外資企業公平競爭。要強化市場主體自律和社會監督，稅收、海關、工商、質檢、外管等要統一監管標準和執法力度。要淡化國產優先觀念，打破地方保護主義。對于外商投資增量與存量要同等重視。探索外企代表參與國家戰略對話機制。