負面清單管理模式下中國外商投資監管體系研究

2016年以來我國經濟發展進入新常態，在諸多方面出現新的特征，面臨新的機遇和挑戰。從利用外資來看，已經進入“平穩增長期”“提質增效期”“管理升級期”三期疊加的新階段：吸引外資連續多年實現小幅度平穩增長；外資向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進；進一步深化簡政放權為外商提供更優質的投資服務，推行負面清單管理模式，強化事中事后監管，維護市場公平競爭。

為推進新一輪高層次對外開放，適應引領國內經濟新常態，我國積極探索外商投資監管新體系。特別是自2013年上海自貿區獲批以來，在負面清單管理方面做了深入探索。目前，許多地區開始主動復制自貿區負面清單管理模式。2016年9月，全國人大常委會審議通過了《中外合資經營企業法》等4部法律修正案，改變了自改革開放以來運行的外商投資“逐案審批”管理模式，是我國外商投資管理體制的重大變革，貫徹了對接國際通行規則、構建開放型經濟新體制、進一步擴大開放的要求，將創造更加公平、穩定、透明的外商投資環境，切實提升投資便利化水平。負面清單模式的推行將有利于對內對外開放相互促進、“引進來”與“走出去”更好的結合，有助于提升中國治理變革的國際認同、讓市場在資源配置中發揮決定性作用，更好、更精準地發揮政府作用，給企業營造更加寬松、穩定、公平、透明、可預期的營商環境，提升各產業在全球產業鏈和價值鏈中的地位。對外商投資實行“準入前國民待遇+負面清單”管理模式的探索和推廣是我國改革開放進程中的又一重大突破，將加速我國全面深化改革進程，為市場經濟發展提供更大的空間和活力。

一 負面清單管理模式的理論基礎

負面清單又稱消極清單，常與準入前國民待遇一起提出，其核心是除明確列出的外商禁止名錄以外，其余領域完全對外開放，享有準入前國民待遇，即“法無禁止即可為”。負面清單在貿易投資領域中的應用最早可追溯到1834年，加入德意志關稅同盟的同盟國采用負面清單模式訂立貿易條約。具有管理意義的以列表形式存在的現代負面清單起源于1994年生效的北美自由貿易協定（NAFTA）。在NAFTA的示范效應下，“負面清單”模式被廣泛運用于雙邊投資協定，我國和美國之間開展的雙邊投資協定（BIT）談判也采取此種形式?！皽嗜肭皣翊?負面清單”管理模式已經逐漸成為國際投資規則發展的新趨勢。據我國商務部統計，全球目前至少有77個國家采用這種管理模式。負面清單的內容主要包括兩部分，一部分是被允許的“不符措施清單”，該部分內容主要涉及與國民待遇、最惠國待遇、業績要求等不符的措施；另一部分則為被允許采取不符措施的“行業清單”，通過“行業清單”明確禁止和限制外資企業投資經營的行業、領域、項目等。

負面清單的管理模式在應用中充分表現出以下三個特征。一是體現了“法無禁止即可為”的管理理念。一方面，和正面清單不同，負面清單“法無禁止即可為”的管理理念，最大限度上賦予了市場主體行為自由；另一方面，公開、透明的負面清單管理模式簡化了煩瑣的審批程序，有利于激發經濟活力，讓市場更加高效。二是對政府“法無授權不可為”，減少了社會中的尋租現象。負面清單雖然是面向市場主體，但實際上限定的是政府的權力，劃定了政府可以進行審批和管理的領域。對政府“法無授權不可為”，有效地限制和規范公權，尤其是規范審批權，降低了社會中尋租現象滋生的可能性。三是對于清單限制措施的逐漸放開、漸次推行，有利于保障產業安全，優化產業結構。

二 中國外商投資監管現狀

（一）中國外資安全審查制度

1．相關法律法規

外商投資領域的國家安全審查可以追溯到2002年的《指導外商投資方向規定》，該規定禁止外商投資“危害國家安全”項目。2006年我國商務部等六部委公布的《關于外國投資者并購境內企業的規定》和2007年頒布的《反壟斷法》（2008年8月1日起實施）雖然都有專門條款提出，要對涉及國家安全的外資并購進行安全審查，但均未對安全審查的主體、標準、程序等做出具體規定。2011年，我國相繼發布了《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》（以下稱《通知》）、《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度有關事項的暫行規定》、《商務部實施外國投資者并購境內企業安全審查制度的規定》，對并購安全審查范圍、審查內容、審查機制、審查程序等方面做出明確而詳細的說明。2015年4月，國務院辦公廳印發《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》（以下稱《辦法》），決定在上海、廣東、天津、福建4個自由貿易試驗區實行“準入前國民待遇+負面清單”管理模式，試點實施與負面清單管理模式相適應的外商投資國家安全審查。2015年7月，我國通過了《中華人民共和國國家安全法》，其中第四章第五十九條規定，“國家建立安全審查和監管的制度和機制，對影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動，進行國家安全審查，有效預防和化解國家安全風險”，從而從法制上對國家經濟安全審查做出了規定，我國外資并購安全審查法律體系見圖1。

在審查范圍上，《通知》明確指出，只有涉及“并購境內軍工及軍工配套企業，重點、敏感軍事設施周邊企業，以及關系國防安全的其他單位；并購境內關系國家安全的重要農產品、重要能源和資源、重要基礎設施、重要運輸服務、關鍵技術、重大裝備制造等企業，且實際控制權可能被外國投資者取得”，才會面臨安全審查。

在審查內容上，《規定》指出，審查內容主要包括并購對國防安全、國家經濟穩定運行、社會基本生活秩序、涉及國家安全關鍵技術研發能力的影響。2015年4月頒布的《辦法》將“重要文化、重要信息技術產品和服務”納入審查范圍，并要求審查時要考慮到外商投資對國家文化安全、公共道德以及對國家網絡安全的影響。2015年7月，《中華人民共和國國家安全法》將安全審查范圍進一步延伸到“影響或者可能影響國家安全的外商投資、特定物項和關鍵技術、網絡信息技術產品和服務、涉及國家安全事項的建設項目，以及其他重大事項和活動”領域。

2．審查機構

在安全審查機構設立方面，建立了外國投資者并購境內企業安全審查部際聯席會議（以下簡稱“聯席會議”）制度，在國務院領導下，由國家發展改革委、商務部牽頭，根據外資并購所涉及的行業和領域，會同相關部門開展并購安全審查。涉及多部門的聯合監管難免出現信息不對稱，監管效率降低等問題，2015年《辦法》的頒布，重點強調了國家發展改革委、商務部與自貿試驗區管理機構要通過信息化手段，在監管上形成聯動機制，在一定程度上彌補了多頭監管導致信息溝通不及時、監管效率不高的不足。安全審查的啟動分為主動和被動兩種方式，具體審查程序又分為一般性審查和特別審查兩階段，未通過一般性審查的并購交易將進入特別審查階段，具體流程參見審查流程圖（見圖2）。

3．審查實踐

從公開資料中沒有找到我國并購安全審查的統計數據，僅有一個案例可供參考。2012年8月，商務部雖然最終批準了沃爾瑪收購紐?？毓捎邢薰荆?號店間接控股公司）股權，但出于對國家安全考慮，對此項并購的實施附加了嚴格的限制規定，即沃爾瑪只能收購1號店的直銷業務，而不得通過協議控制架構從事增值電信業務。

（二）事中事后監管——反不正當競爭和反壟斷

1．相關法律法規

《反不正當競爭法》和《反壟斷法》是我國競爭法體系的核心，也是事中事后監管所依據的基本法。1993年9月，由全國人民代表大會常務委員會通過的《反不正當競爭法》是為保障社會主義市場經濟健康發展，鼓勵和保護公平競爭，制止不正當競爭行為，保護經營者和消費者的合法權益制定的基本法。其中，第十六條授權縣級以上監督檢查部門對不正當行為進行監督檢查。同時，該法還明確了經營者違反本法規定后需承擔的法律責任?！斗床徽敻偁幏ā分胁粌H有禁止不正當競爭的規定，而且包含著部分反壟斷的內容，如公用企業的限制競爭行為、行政性限制競爭行為等都可以歸屬到壟斷行為的范疇中。

2008年8月1日起實施的《反壟斷法》通過對有關壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中、濫用行政權力等行為的界定和規范，對預防和制止壟斷行為，保護市場公平競爭，維護消費者利益和社會公共利益，促進社會主義市場經濟健康發展起到了至關重要的作用。同時，該法第九條規定“由國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作”，致力于研究擬定有關競爭政策組織調查、評估市場總體競爭狀況，發布評估報告及反壟斷指南，并協調反壟斷行政執法工作。

我國《反壟斷法》與《反不正當競爭法》采取“雙軌制”分別立法模式，其他相關法律法規作為競爭附屬法，是該體系的細化和補充。需要強調的一點是，我國當前并沒有專門針對外商投資的基礎性法律，境內經濟活動中的不正當競爭和壟斷行為都適用于基本法。為規范對外資的監管，我國專門出臺了一些相關規定。例如，2006年9月由商務部修訂實施《外國投資者并購境內企業規定》，對外國投資者并購境內企業做了詳細規定。

2．執法機構

目前，考慮到法律實施的復雜性和單一執法機構的承受能力，并且在短期內很難組建唯一的執法部門，我國在不正當競爭和壟斷監管領域都確立了多部門參與執法的格局（見表1）?！斗床徽敻偁幏ā芬幎宋覈床徽敻偁幍闹饕獔谭C構是各級工商行政管理部門，但在必要時還會和物價部門、質量監督部門等其他主管部門聯合執法。對壟斷行為的監管主要由商務部、國家發展改革委以及國家工商總局三部門負責。國務院反壟斷執法委員會負責協調反壟斷行政執法工作。商務部主要負責“經營者集中”即并購行為中的反壟斷審查，國家發展改革委負責查處價格壟斷行為，國家工商總局負責監管除價格壟斷行為之外的其他壟斷協議、濫用市場支配地位以及行政性限制競爭行為，各行業監管機構必要時也會參與到監管中。2008年8月1日實施的《反壟斷法》第九條中還規定，由國務院設立反壟斷委員會，負責組織、協調、指導反壟斷工作。

3．執法實踐

截至2015年上半年，反壟斷執法部門數據顯示，商務部共審結經營者集中案件1143件，其中無條件批準案件1117件，禁止案件2件，附條件批準案件24件（見圖3）。國家工商總局和省級工商機關共立案查處涉嫌壟斷行為案件54件，涉嫌壟斷協議案件31件，涉嫌濫用市場支配案件23件，目前已結案23件（見圖4）。國家發展改革委及地方價格主管部門調查并已做出執法決定的反壟斷案件55件。

三 中國自由貿易試驗區外資監管探索

（一）建立安全審查制度

國務院于2015年4月發布《自由貿易試驗區外商投資國家安全審查試行辦法》，對影響或可能影響國家安全、國家安全保障能力，涉及敏感投資主體、敏感并購對象、敏感行業、敏感技術、敏感地域的外商投資進行安全審查。安全審查程序按照《國務院辦公廳關于建立外國投資者并購境內企業安全審查制度的通知》第四條辦理。自由貿易區外商投資安全審查工作，由外國投資者并購境內企業安全審查部級聯席會議具體承擔，國家發展改革委、商務部根據外商投資涉及的領域，會同相關部門在信息共享、實時監測、動態管理和定期核查等方面形成聯動機制，進行安全審查。

（二）建立反壟斷審查制度

反壟斷審查制度屬于事中事后監管制度創新的兜底條款，是外商投資監管的“防火墻”，各個自貿區分別出臺了相應的反壟斷工作辦法。

2014年8月起施行的《中國（上海）自由貿易試驗區條例》對自貿試驗區反壟斷工作機制做出詳細規定。同時，上海自貿區還通過制定關于反壟斷執法的辦法，規定上海市工商局具體負責自貿試驗區內的反壟斷執法工作，價格監督檢查與反壟斷局承擔試驗區內各類反價格壟斷舉報咨詢、案件調查、認定、處理等職責。

天津自貿區于2015年10月施行《中國（天津）自由貿易試驗區反壟斷工作辦法》，該辦法設立了自貿區反壟斷工作協調辦公室，并規定天津市反壟斷執法機構和協調辦公室均可受理自貿試驗區內反壟斷舉報和咨詢。天津自貿區管委會的三個片區派出機構也分別設立辦事窗口，協助協調辦公室受理自貿區的反壟斷舉報、咨詢。

福建自貿區于2015年5月施行《中國（福建）自由貿易試驗區反價格壟斷工作辦法》，規定自貿區各片區管委會可在試驗區內受理反價格壟斷舉報和咨詢，省價格主管部門在確保保密性的前提下與管委會實現信息化對接，加強試驗區內企業信用信息、反價格壟斷案件探索等信息的交換和共享。

（三）健全信息公開和共享

信息公開和共享是事中事后監管的基礎。天津自貿區設計了“一個平臺、兩個機制、綜合監管、社會監督”的監管框架。上海自貿區不僅出臺了《共享平臺信息共享管理辦法》，而且經上海市政府授權，由上海自貿區聯合地方綜治、工商、稅務、海關、質監等部門共同搭建信息共享平臺。目前，該平臺已匯集稅務、口岸、金融等34個部門超過400萬條信息數據。深圳前海蛇口片區充分利用毗鄰港澳的地理位置優勢，聯合香港的市場監管部門實行兩地的信息共享和互認，推行前?？缇车臄底衷鏊俸突フJ應用。

（四）健全社會信用體系

各自貿試驗區建立信用管理體系，進行信用的有效評級管理。上海自貿區依托已建成的上海市公共信用信息服務平臺，積極推動自貿試驗區子平臺建設，完善與信用信息有關的一系列制度。目前，自貿試驗區子平臺已完成歸集查詢、異議處理、數據目錄管理等功能開發工作，同時，探索開展事前誠信承諾、事中評估分類、事后聯動獎懲的信用管理模式。

福建自貿區建立自貿試驗區內企業信用信息采集共享和失信聯動懲戒機制，開展使用第三方信用服務機構的信用評級報告試點。完善企業信用信息公示系統，實施企業年度報告公示、經營異常名錄和嚴重違法企業名單制度，建立相應的激勵、警示、懲戒制度。

天津自貿區建設覆蓋新區企業、個人信用基礎數據庫和信用信息共享的綜合信用體系，積極構建公平競爭的市場環境，并探索事中、事后監管新型管理體系。

深圳前海蛇口片區重點打造自貿區企業信用信息后臺管理、綜合服務和數據共享三大系統，整合深圳市相關部門數據，加強信用信息平臺與現有深圳信用平臺、企業年報平臺對接，形成以市場化為紐帶、市場運作、公共與商業有機結合的信用服務市場體系。

（五）建立綜合執法制度

在綜合執法方面，重點是建立各部門聯動執法、協調合作機制。上海自貿區通過建設網上執法辦案系統、建設聯勤聯動協調合作機制，著力解決權責交叉、多頭執法問題。目前自貿試驗區管委會已承擔了城市管理、知識產權、文化等領域19個條線的行政執法權。天津自貿區建立集中統一的綜合執法機構——綜合監督管理局，負責自貿區內市場主體的監督管理及綜合執法，并整合執法力量，實行“一支隊伍管執法”，鼓勵社會力量參與市場監督。天津自貿區還設立“天津濱海新區綜合執法網”，進行政務公開、新聞發布和執法宣傳。

（六）健全社會力量參與市場監督

上海自貿區通過扶持引導、購買服務等制度安排，支持行業協會和專業服務機構參與市場監督。充分發揮自貿試驗區社會參與委員會的作用，推動行業組織誠信自律。支持全國性、區域性行業協會入駐，在規模較大、交叉的行業以及新興業態中試行“一業多會、適度競爭”。天津自貿區實行“一個平臺、兩個機制、綜合監管、社會監督”的監管框架，其中“社會監督”就是讓消費者參與監督，提升維權和自我保護能力，并將原由政府部門承擔的資產評估、咨詢等職能逐步交由專業服務機構承擔。

（七）推動法制創新

各自貿試驗區不斷加快法制化進程，大膽進行法制創新，將制度創新在自貿區先行先試。2013年11月，上海自貿區成立上海市浦東新區人民法院自由貿易區法庭，集中審理、專項審批與上海自貿區相關聯的案件。并且自貿區法庭與自貿試驗區管委會等十多個部門和機構建立起了信息即時通報反饋機制，及時、準確反饋審理中發現的風險等內容。深圳前海蛇口片區也在不斷摸索法制創新，創設了前海法院、國際仲裁員、前海廉政監督局等機構，在審判機制、服務機制、管理機制和法律適用等方面進行四位一體的創新（見表2）。

（八）推動產業預警管理

產業預警制度作為一種新的管理思想和管理方法，是由國家、地方政府、主管部門、行業組織、企業組成的“四位一體”工作體系，包括信息收集、分析評估、預警預報、預案實施、效果評價等一系列程序和措施。為了推動產業預警制度創新，上海自貿試驗區積極與國際規則對接，率先建立符合國際化、市場化、法治化要求的投資和貿易規則體系，通過實施技術指導、員工培訓等政策，幫助企業克服貿易中遇到的困難，促進產業升級。

（九）完善政府自律

為了提高政府辦事效率，使政府信息更加公開透明，各自貿試驗區不斷完善政府自律。上海自貿區提高行政透明度，對涉及自貿試驗區的地方政府規章和規范性文件，主動公開草案內容，接受公眾評論，并在公布和實施之間預留合理期限。深圳前海蛇口片區建立前海廉政監督局，借鑒香港廉政監督經驗，有效整合紀檢、監察、檢查、公安、審計等利率實行“五位一體”運作，實現從多頭監督向整體監督、一體化監督模式轉變。

（十）企業年度報告公示和經營異常名錄制度

作為商事制度改革的試點地區，上海自貿試驗區于2014年3月在全國率先實行年度報告制度和經營異常名錄制度。區內企業應在每年3月1日至6月30日，通過電子身份認證登錄上海市工商行政管理局門戶網站的企業信用信息公示系統向工商行政管理機關報送上一年度的年度報告后，向社會公示，任何單位和個人均可查詢。其中，企業法人的年度報告信息包括登記備案事項、注冊資本繳付情況、資產狀況、營運狀況、企業從業人數及聯系方式等。對未在規定期限公示年度報告的企業，工商行政管理機關在市場主體信用信息公示系統上將其載入經營異常名錄，提醒其履行年度報告公示義務。

四 我國外商投資監管中存在的問題

外資監管是對外商在本國直接投資的監督和管理，包括對外商直接投資交易和經營行為主體進行的審查、監督、限制和規定。構建負面清單模式下的外商投資管理體系特別是監管體系是一項改革和開放的系統工程，我國作為一個正處于積極轉型期、市場尚不完善的社會主義大國，在外商投資監管中還存在一些不足。

第一，市場監管法律體系不完善。一方面，隨著引入外資規模擴張和外資質量提升，當前“外資三法”確立的逐案審批模式，已經難以適應進一步擴大開放的需要。另一方面，在企業組織形式、經營活動上，“外資三法”和《公司法》等適用于內資企業的法律存在重復甚至沖突。此外，外資并購、國家安全審查等重要制度需要納入外國投資的基礎性法律體系加以完善。

第二，安全審查層次不高，缺乏外資并購監督機制?，F行的安全審查大多關注并購的審查，對綠地投資的審查關注度不高，并且現行的聯席會議制度涉及多部門的聯合監管，在外資并購監督上有所疏漏。

第三，存在橫向管理體系監管權力重疊，縱向管理體系責權事不匹配的問題。以我國現行反壟斷監管機構設置為例，我國的《反壟斷法》存在“多頭執法”情況，反壟斷委員會、國家發改委、商務部、工商行政管理部門以及各業界主管部門等都在各自領域肩負著反壟斷職能，各執法部門的職權交叉重疊且不明晰，不利于提高反壟斷的效率和質量。

第四，政府的職權過大，事中事后監管的透明度、規范度較低，沒有充分發揮市場這只“看不見的手”對資源的配置作用，限制市場的公平性，服務效率較低。當前，無論工商部門想對外商進行臨時抽查，還是在監管中發現問題需要處置，都需要得到上級部門審批，繁雜的審批程序易錯過處置最佳時機，降低了檢查的及時性，也打擊了基層監管部門的積極性。

第五，在我國利用外資過程中，存在基層監管缺失的狀況。外資企業和基層監管部門之間溝通存在障礙，使外資企業的市場準入、經營行為、市場退出等動態沒有得到及時跟蹤，造成了基層監管缺失的局面。

第六，對外資企業的信用動態監管不足。缺乏以企業信用為核心的準入和淘汰機制，使外資企業避免優勝劣汰的市場法則，降低了對引進外資質量要求的門檻，增加了基層監管的壓力。

五 國際經驗借鑒

（一）美國外商投資監管體系的經驗借鑒

從20世紀初開始，美國政府便一直試圖在放開投資進入和保護國家安全之間尋求合適的平衡點，在市場準入和日常運營基礎上建立嚴格的監管體系，在很多方面值得我國研究借鑒。

一是完善的法律支撐。國內法律法規的完善是美國實施負面清單管理模式的基礎和核心。美國之所以能夠以非常短的負面清單與其他國家談判，簽訂投資協定，根本原因在于美國國內強大、完善的法律支撐，在一些關鍵行業都有相關法律程序上的準入限制和進入后的監管措施。

二是監管的專業化。無論是美國的安全審查，還是反壟斷和不正當競爭行為，都重視專業化的建設，特別在機構設置中，建立專業化的分析部門，聚集了大批法律人才、經濟人才。

三是重視BIT負面清單中第二類措施。美國之所以在第一類措施中沒有太長的清單，除了背后諸多行業法律的支撐，更重要的是第二類措施為其預留了監管空間。即對于現在的一些行業限制，保留了修訂權力，對于一些沒有考慮到的行業，或者未來可能出現的行業，也不放棄干預和保護的權力。當前，新技術新產業新模式不斷涌現，重視負面清單中第二類措施，意義尤為重大。

（二）英國外商投資監管體系的經驗借鑒

英國沒有指導或限制外商投資的專門法律，除了某些為政府所有或由政府機構控制的產業外，外商或外資控股公司從法律意義上與英資公司享有同等待遇。同時，英國在外商投資監管體系上的優勢還體現在如下幾方面。

一是反壟斷機構在外資監管中發揮關鍵監管作用。英國設置獨立的政府機構——競爭與市場管理局（CMA），進行反不正當競爭和反壟斷審查，并由外部專家組成的顧問小組提供專業化的指導意見。不僅確保了市場競爭的公平性，而且有效保證了英國的公共利益。不論是日常行業監管還是反壟斷調查，CMA都非常注重調查的公開性和透明度，定期對外發布調研進展和階段性調查成果。

二是機構設置科學、分工明確。英國外資監管分為法庭和監管機構兩個部分，其中法庭包括不同的層級和分類，監管機構包括以行業分類的各專業執法機構和以并購審查為核心的CMA等。這種科學的機構設置和明確的分工體系，一方面能夠避免不同機構之間“多頭執法”的情況，防止各執法部門的職權交叉重疊，另一方面也提高了政府機構的反壟斷審查和監管效率，避免了企業在不同機構之間的周轉協調。

三是對機構人員專業素質要求嚴格。如英國的競爭上訴法庭（CAT）要求其主席在英國有至少十年的律師經驗，尤其在競爭法方面經驗豐富，由英國法官遴選委員會提名，英國上議院大法官任命，從而保證了外商監管機構和法庭人員具有豐富的專業知識和從業經驗，能夠成熟應對外資監管過程中的問題，特別是在反壟斷和反不正當競爭方面能夠做出正確的判定。

六 對策建議

（一）全面優化負面清單

首先，要進一步厘清政府與市場邊界。負面清單管理模式不是簡單地把原來的鼓勵類去掉，再加上一些禁止類和限制類條件，而是應該對各行業進行重新分類、評估，盡量放開市場準入，縮短清單條目，真正達到激發市場活力的目的。其次，優化負面清單內相關限制項目類的審批程序。目前，對于不涉及國家規定實施準入特別管理措施的外商投資企業，我國已由審批制改為備案制，但相應限制類項目的審批程序還需進一步優化。可以通過簡化審批層級、合理限定審批內容等方式達到簡化目的，同時注重對市場主體的事中事后監管。最后，要發展匹配的負面清單管理“安全閥”機制。對公共秩序、公共健康、金融安全等重要領域，要增加相關“安全閥”條款內容，在開放的同時切實保障國家安全。

（二）完善市場監管法律體系

考慮到《反不正當競爭法》和《反壟斷法》兩者既有區別又有聯系，短期內，我國仍可沿用“雙規制”立法模式，即兩法并立的形式。但對于外商投資的管理，從短期來看，加快修改“外資三法”更符合我國實際情況，但從長期考慮，三法合并為《外商投資法》模式更有利于為外商投資營造穩定、透明、可預期的法律環境。此外，建議借鑒美國《埃克森-佛羅里奧法案》《博德修正案》《外國投資和國家安全法》及其實施細則等一系列法律法規，結合近年外商投資國家安全審查經驗和自貿試驗區實踐，制定我國《外商投資安全法》，并在該法基礎上，制定實施細則，形成完善的國家安全審查機制。

（三）完善國家安全審查

升級國外投資者并購境內企業安全審查部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度，成立跨部門運作的外商投資國家安全審查機構——外商投資審查委員會，隸屬于國務院，主要負責評估和監控國外投資對國家安全的影響，其委員會成員可由國家發改委、商務部、財政部、國家工商總局、國資委等相關部門組成，確定一個主要部門作為委員會執行機構依托部門。

審查標準應當以“國家安全”為判斷標準，外商投資國家安全的含義應當包括《中華人民共和國國家安全法》里關于“國家安全”的范圍，不必給出明確的定義。對國家安全作寬泛的解釋，不設定清晰明確的標準，能夠保證在執行國家安全審查過程中享有充分的靈活性，為國家安全審查留足空間。

建立健全外資并購國家安全的監督機制。全國人大及其常委會有權對外國投資審查委員會的工作進行監督檢查。外國投資審查委員會應在任何一項外資并購交易所有審查和調查程序結束后向全國人大常委會以書面形式報告所審查和調查的詳細內容，并保證該交易將不會對國家安全構成威脅，全國人大常委會有權對具體并購交易的合法性提出質詢。

（四）維護公平競爭

可借鑒英國經驗，統一反壟斷的監管部門，進一步明確反壟斷部門的責任和義務，同時完善反壟斷部門的內部組織機構和行政機制，避免反壟斷執法責任的互相推諉，提高反壟斷執法的辦事效率。建立動態監管、實時管理和定期稽查的聯動制度。準入后監督是加強事中事后監管的重要環節，從根本上扭轉我國“重審批輕監督”的局面，防止外資企業對市場價格的壟斷，促進市場要素的充分流動，保護消費者和經營者的合法利益。

提高反壟斷力度與簡政放權結合。由于交易成本和信息不對稱問題，單純依靠國家層面機構很難及時發現和界定壟斷行為，并且由于審查程序煩瑣和審查時期較長，監管的時效性較差。應適當下放反壟斷的行政職權，各地區針對各自不同的經濟發展戰略進行監管，提高反壟斷的時效性和針對性。

（五）加強外資監管體制機制創新

加強外資監管體制機制創新的核心在于將監管和服務緊密結合，在提高監管水平的同時提高服務效率。因此，通過轉變政府職能，從審批式政府轉變為服務式政府，有效推行負面清單的外資監管模式，是外資監管體制創新的關鍵。同時政府管理理念也要發生轉變，外商投資管理要實現從部門監管、企業性質分類監管到行業監管轉變。我國要實現從外資監管到行業監管轉變，不僅要從理念上轉變，更要從操作系統、配套措施上進行根本性變革。要以行業監管為主，以綜合監管為輔，打破以往多部門監管的思維定式，依托信息共享的事中事后監督，將系統化研究、頂層設計和基層創新進行有效的結合。

（六）以信息共享為基礎

事中事后監管的基礎是信息共享。要注重信息的充分采集、充分共享，如上海自貿區建立信息共享平臺，同時出臺了《共享平臺信息共享管理辦法》。一方面，不同的市場參與主體共享信息，提高了市場的透明度，降低了市場交易成本和尋租風險，有利于資源的有效配置；另一方面，這一信息共享平臺的建立也為事中事后監管提供了依據，提高了監管的科學性、規范性，進而提高了政府部門的辦事效率。另外，信息共享機制的建立可充分利用當地的人緣、地緣優勢，推進高效服務模式，實現事中事后監管水平的跨越式發展。

（七）形成以信用管理為核心的監管體系

我國要推進高效的投資服務與監管模式，核心在于建立信用管理體系，進行信用的有效評級管理。不僅要把行政部門的市場監管與社會信用體系相結合，提高政府事中事后監管的效率和水平，而且要建立信用信息收集、共享、披露以及政府多部門的信用聯動獎懲制度，從而實現“一處失信，處處受限”的社會信用管理體系。如天津自貿區建立了市場主體信用風險分類管理制度，依托市場主體信用信息公示平臺，將市場主體信用分為“良好”“警示”“失信”“嚴重失信”四個類別，面向社會公示。另外，天津自貿區還建立了市場監管隨機抽查聯合檢查制度，對信用風險等級為良好的市場主體，以“雙隨機”（隨機抽取被檢查企業、隨機抽取檢查人員）抽查為重點的日常監督檢查制度，推動了政府執法檢查的科學化、標準化和規范化。

（八）加快監管法制化進程

目前我國的法制創新碎片化問題較為嚴重，還沒有形成系統性的法律準則。我國要加快法制化進程，提高負面清單的法制化水平，一方面，要處理好改革與法治之間的關系?？稍谧再Q區等地區進行大膽創新，鼓勵地區立法，將制度創新在自貿區先行先試。另一方面，還要處理好國內立法與國際條約之間的關系。我國要在國際條約的談判中掌握好平衡點，既要關注我國國內的可持續發展和國內經濟制度的保障問題，又要關注國外投資條件的開放和自由；既要保護我國國家經濟安全問題等關系我國重大利益問題，又要對接國際規則，遵守國際條約，促進與貿易合作國的良好互動和往來。

（九）實現社會共治監管

由于政府的能力、精力有限，對于政府管不了、不專業或者容易忽視的領域，可以通過立法改革將專業而獨立的第三方機構作為執法機構，如行業協會、服務機構等，使這些第三方機構參與外商投資的行業準入、信息共享、標準制定、信用評級等監管過程，不僅有利于簡政放權，而且有利于彌補政府監管的不足，提高事中事后監管的質量和效率。