八 農村合作基金會

農村合作基金會的產生與我國農村在實行聯產承包責任制之后如何有效管理集體資金這一問題有關。早在1983年下半年，黑龍江、遼寧、江蘇等地的一些鄉村就試行了集體資金“隊有村管”或“隊有鄉管”等辦法，利用統管的集體資金在鄉村集體經濟組織成員之間進行有償內部融資。1984年河北康保縣蘆家營鄉正式成立農村合作基金會后，全國很多地方都開始試辦，但是國家金融監管部門當時對此未予認可。

1987年中共中央政治局通過5號文件創建中國農村改革試驗區后，河北玉田等試驗區相繼進行農村合作基金會規范化試驗。溫州也是當時國務院批準的第一批農村改革試驗區之一，溫州的試驗項目是鄉鎮企業的股份合作制度建設，股份合作基金會組織建設被列為其配套項目（李靜，2004）。

20世紀90年代溫州至少存在過236家各種名稱的農村合作基金會。溫州的農村合作基金會主要有兩種類型：一類是作為溫州農村改革試驗區的試驗課題，按農業部〔1991〕農（經）字第11號文件精神，于1992年8月開始由各縣體改委批設；另一類是由溫州市農經委按1994年農業部、中國人民銀行聯合下發的農經發〔1994〕21號文件精神批設。

農村合作基金會經營存貸業務的金融機構地位始終沒有得到中央和金融監管部門的正式認可。但事實上，溫州的農村合作基金會大都開展存貸業務，由于地方政府的支持，其在社會公眾中也普遍得到開展存貸業務合法性的認同（陳明衡，2008）。因此，農村合作基金會屬于本書要討論的民營存款類金融機構。

1992年鄧小平“南方談話”以后，農村合作基金會在全國快速發展。1992年下半年溫州市政府派人到全國農村改革試驗區河北玉田、福建泉州等地考察農村合作基金會的具體操作方法和經驗之后，按照農業部《關于加強農村合作基金會規范化制度化建設的若干問題的通知》（〔1991〕農（經）字第11號）的精神，于1992年8月由蒼南縣體改委在蒼南縣宜山鎮成立了全市第一家農村股份合作制基金會。截至1992年末，全市已成立基金會38家，其中蒼南縣共審批試辦14家。

1993年1月，時任溫州市市長陳文憲先后在農村（街道）企業家代表大會和市委擴大會議上肯定農村合作基金會試點工作，指出解決鄉鎮

（區、街）企業資金問題要有多種辦法，股份合作基金會是一種好辦法，試辦基金會由體改委審批，名稱可以多樣。

1993年3月8日，溫州市體改委下發《關于試行〈關于試辦農村互助金調劑服務部的若干意見〉的通知》。該文件由溫州市體改委和中國人民銀行溫州市分行共同署名擬定，但只蓋了市體改委的章，事實上，此時市分行對于由溫州市體改委批設基金會持反對意見。

1993年3月29日，溫州市委、市政府召開關于農村合作基金會的座談會。會上有基金會應該歸市分行或者體改委批設兩種對立意見。溫州市委副書記陳榮支持由體改委批設基金會。

1993年4月9日，溫州市體改委和中國人民銀行溫州市分行聯合下發的《關于試辦農村互助金調劑服務部若干意見的通知》，規定“根據市委、市府領導的指示，農村互助金調劑服務部統一由各縣（市、區）體改委（辦）會同人民銀行負責審批”。這個文件為各縣體改委批設基金會提供了正式的文件依據。

1993年5月10日，中國人民銀行浙江省分行下發《關于對農村合作基金會處理意見的通知》（浙銀發〔1993〕 212號），要求取締對外辦理存貸業務的基金會，撤銷設在城市（含縣城）的基金會，規范設在村、鄉（含縣以下集鎮）的基金會，“鑒于溫州經濟結構和信貸收支的特殊性，對設立在縣以下集鎮的合作基金會，如確屬辦得比較規范的，股東結構、資本金構成、業務范圍、工作人員素質、組織章程等基本符合城市信用合作社設立條件的，經當地人民銀行審核同意，報經中國人民銀行溫州市分行審查批準，可少量改組為農村金融服務社”。這一文件精神被溫州市分行概括為“取締、撤銷、規范、改組”，此后溫州市分行對基金會的態度發生了明顯變化。

中國人民銀行溫州市分行在接到中國人民銀行浙江省分行浙銀發〔1993〕 212號文件后，馬上于5月12～18日對溫州市基金會發展情況進行調研，并隨后提出：①立即停止對基金會的審批，未開業的一律不得開業。對已經開業的要停業清理。②清理金融機構參與合作基金會。③按照農業部（〔1991〕 11號）文件規范農村合作基金會。④將部分吸存放貸的基金會改組或組合成農村金融服務社。⑤凡在市區和縣城所在地、未經人行批準擅自辦理存貸業務的基金會一律撤銷取締。凡在5月10日以后開業的基金會也一律取締。⑥金融機構不得在開戶、結算、取現、貸款等方面為基金會提供方便。⑦對于在規定期限內不接受清理，根據情節輕重處以罰款，責令其停業，依法沒收其非法所得，對直接責任人員追究行政責任甚至刑事責任。

1993年7月7日，朱镕基副總理在全國金融工作會議上講話時指出：“在中央農村工作會議的決議和黨的十四屆三中全會通過的《決定》里，都明確地講了農村合作基金會不能辦存貸業務，但實際上在辦，甚至有的地方到了法不治眾的地步。這個問題要引起我們的注意，還要明令禁止，不能讓它蔓延，想辦法把它堵住。”

但溫州市委、市政府支持基金會試點，基金會仍在繼續批設。從1993年7月7日全國金融工作會議后到8月中旬，就集中審批了20家，開業17家。

根據1993年9月6日的《關于清理整頓我市農村基金會的實施意見（討論稿）》：溫州市市長陳文憲提出“以1993年7月7日（全國金融工作會議）為界限，在這之前設立的基金會本著誰審批誰檢查的精神，自行做好清理工作”,“對7月7日以后審批開業，超越權限，非法經營的基金會應停止營業，封存賬戶，追究責任，嚴肅處理”。

1993年9月14日，溫州市召開全市金融工作會議。中國人民銀行溫州市分行行長高楓在會上報告了市分行5月份對基金會的調查結果，強調：根據市委六屆十三次全委會的精神必須對基金會進行全面清理，以“加強管理、規范行為、完善管理”為原則，本著誰審批誰清理的精神，自行做好清理工作。符合建立農村金融服務社的，由人民銀行負責審批，對之加強管理。今后除人民銀行外，任何部門無權再審批金融機構……為此，經研究特提出對金融系統清理基金會的“約法三章”。

溫州市副市長蔣云峰在會上要求：本著“加強管理、規范行為、完善提高”的原則，由人民銀行牽頭會同有關部門組成檢查組在9月底以前對全市基金會進行全面檢查。他還提出了6條原則意見：“一是一律停止審批新的融資性基金會，已批未開業的一律不準開業。二是金融系統、各級黨政及公、檢、法機關干部和銀行系統職工各單位參股的要立即退股，金融系統主辦的融資性‘基金會’應立即予以撤銷。三是在市區、縣城一級不設農村合作基金會和農村合作基金會聯合會。四是對已批設、的確辦得比較規范的農村集鎮融資性基金會，并且股東結構、資本金構成、業務范圍、人員素質、組織章程等基本符合城市信用合作社設立條件的，經縣（市）人行審核同意，報經市人民銀行審查批準，可發給金融經營許可證改組為農村金融服務社，作為金融機構開展存貸結算業務，實行資產負債比例管理。五是對個別完全不符合規定、不具備條件、管理混亂、嚴重違反金融管理條例的融資性基金會，要在認真研究善后措施后，予以撤銷。六是對目前尚不具備轉為農村金融服務社條件的基金會，人行要加強管理，嚴格控制其開展存貸業務活動的地域范圍、限制存貸利率、按規定留足備付金、準備金和風險金。對有可能合并的，要促其并入經批準改組的金融服務社。各縣（市、區）政府要由分管金融的副縣（市、區）長牽頭建立一個協調小組做好這個工作。具體工作可由人民銀行和體改委負責辦理。”

1993年9月25日，溫州市政府下發《關于加強農村合作基金會管理的通知》（溫政發〔1993〕 179號文件），強調了蔣云峰副市長在全市金融工作會議上的上述6條原則意見。但從1993年9月25日到1994年底，實際上各部門又審批了60家基金會。

1993年11月17日，中國人民銀行溫州市分行根據浙江省分行浙銀發〔1993〕 212號文件特許下發文件，于1993年12月，把31家農村合作基金會改組為27家農村金融服務社，發給臨時經營金融業務許可證，對外開展金融業務，另外在一些縣（市、區）新設16家農村金融服務社。此類農村金融服務社是溫州獨有的一類金融組織。但是之后溫州市又新批設了30多家非中國人民銀行溫州市分行批準的基金會。中國人民銀行浙江省分行的政策意圖是減少、取締基金會，但實際上沒有達到目的，改組后基金會反而更多了。

1993年12月25日，國務院通過《國務院關于金融體制改革的決定》（國發〔1993〕 91號），提出：“農村合作基金會不屬于金融機構，不得辦理存、貸款業務，要真正辦成社區內的資金互助組織。對目前已辦理存、放款業務的農村合作基金會，經整頓驗收合格后，可轉變為農村信用合作社。”

這是筆者查到的中央政府第一次明確宣稱農村合作基金會“不屬于金融機構”的表述。此前的文件往往只強調農村合作基金會的社區性、非營利性、互助性等。這表明中央政府態度發生重大轉變，溫州市政府的態度也開始有所轉變。

1994年3月23日，溫州市政府批轉中國人民銀行溫州市分行《關于要求制止審批融資性“農村合作基金會”的報告》。此文件把管理和審批基金會的權力做了初步劃分：融資性的基金會歸市分行審批管理，規范化的基金會由農委部門審批管理。

1994年5月21日，中國人民銀行浙江省分行下發《關于進一步整頓溫州市合作基金會的通知》（浙銀發〔1994〕 207號），要求“確定一年過渡期……一部分基本符合金融機構設置條件的，待過渡期結束后，改組為農村信用合作社（鑒于目前農村金融體制的現狀，先改組為農村金融服務社）”,“凡設在溫州市區和縣（市）城的農村合作基金會，一律不得改組為農村金融服務社。如果確屬經營規范，具有一定規模，經當地城市信用合作社同意，報經人民銀行批準，可以并入該城市信用合作社”。

中國人民銀行浙江省分行的這個文件相當于被迫承認中國人民銀行溫州市分行1993年11月后審批農村金融服務社的做法。但中國人民銀行浙江省分行其實對溫州市的做法并不滿意，所以在浙銀發〔1994〕 207號文件中特別指出：“對已改組的農村金融服務社，也要明確所發經營金融業務許可證只是一年有效，到時也要按上述條件重新驗收、確認。”事后中國人民銀行浙江省分行對于此類農村金融服務社一直沒有頒發經營金融業務許可證。

根據蔣云峰副市長在1993年全市金融工作會議上的意見和中國人民銀行浙江省分行浙銀發〔1994〕 207號文件的精神，溫州各市、縣人民銀行對溫州市體改委批設但未轉為農村金融服務社的33家基金會進行了驗收，各基金會按要求填寫了有關表格和報告，等待審批并入經批準改組的農村金融服務社。

在1994～1995年基金會清理整頓期間，各縣（市、區）政府由分管金融的副縣（市、區）長牽頭成立了協調小組并召開協調會議，將這33家基金會轉由人民銀行對其業務進行監管，各縣（市、區）體改委（辦）退出對基金會的管理。從1994年12月起，中國人民銀行溫州市分行將這33家基金會納入金融系統進行監管，并對基金會的主要負責人進行業務培訓，基金會按存款總額的15%向溫州市分行繳存風險保證金。

1996年，這33家基金會自發地組織起來，成立了溫州市股份合作基金會聯誼會，定期進行行業信息交流、不定期舉辦業務培訓，還幾次向市委、市政府打報告，要求早日并入金融機構。但1998年中國人民銀行溫州市分行陸續退回了已經收取的準備金，這33家基金會于1999年被劃歸溫州市農辦管理，并于當年被作為農村合作基金會全部被兼并或撤銷。

1994年11月14日，農業部、中國人民銀行聯合下發《關于加強農村合作基金會管理的通知》（農經發〔1994〕 21號），提出：“設立農村合作基金會須經縣級主管農村合作經濟經營管理工作的農業行政部門審批。”這為溫州市農經委批設新的基金會提供了政策依據。

1995年5月，溫州市根據中國人民銀行浙江省分行浙銀發〔1994〕207號文件精神，將設在市區和縣城的14家名為資金調劑服務部的農村合作基金會撤并入城市信用合作社或農村金融服務社。撤并工作得到了溫州市政府的積極配合，撤并工作表面上得到了實施，但同樣沒有取得實際效果。這些機構往往虛并實分，或者并表不并賬，部分社的風險問題甚至因此增加了。

1995年5月，朱镕基副總理針對湖南省懷化地區農村合作基金會高利率吸收存款、發放貸款，亂掛牌子亂設網點，超范圍使用資金等問題做出批示，認定此種做法為非法。

1996年，浙江省蘭溪市三家民融資金服務部發生擠兌事件。1996年10月7日，國務院辦公廳專門發文予以通報批評。

1996年8月22日，國務院發布《國務院關于農村金融體制改革的決定》，指出要清理整頓農村合作基金會。

1996年10月25日，溫州市農村工作辦公室向各縣（市、區）農經委（農辦）下達1996年基金會批設指標，打算1996年新增基金會20家，并準予50家（其中絕大部分未開業）不規范的農基會補辦審批手續。中國人民銀行溫州市分行于11月12日向溫州市委提出反對意見，11月24日，溫州市代市長錢興中做出批示同意人民銀行意見。1996年12月2日，溫州農辦發內部傳真電報傳達了錢興中代市長的批示。但事實上最后仍有30多家農村合作基金會開業。

截至1996年末，溫州市共有農村合作基金會（含民融資金服務部）175家，其中農經委審批142家，體改委及其他部門審批33家（陳明衡，2007c）。

1997年發生亞洲金融危機，中央政府開始把“整頓金融秩序，化解金融風險”作為金融工作的重點。

從1998年開始，溫州陸續發生多起基金會支付危機事件。

1998年，C縣BC鎮金信基金會經理因涉嫌販毒被縣公安局拘留，消息傳開次日該基金會發生擠兌。C縣政府決定自行處置，動用300萬元縣財政資金保兌付，同時要求當地的銀海金融服務社兼并該基金會，并對上隱瞞未報。

1998年7月，橋頭鎮振興、金橋等民融資金服務部（屬基金會）出現不正常取款現象；1998年8月，甌海區金橋資金服務社（屬基金會）出現擠兌。由于溫州市委、市政府和各級黨政部門重視，其他基金會調款支持，最終未造成金融風波和社會不穩定。

1998年7月13日，國務院下達274號令《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》。

1998年8月國務院辦公廳下發126號文件，轉發中國人民銀行《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案的通知》。

1998年，溫州市經農經委批設的農村合作基金會達155家，全市基金會總數達188家。

1999年1月，國務院辦公廳轉發整頓農村合作基金會工作小組《清理整頓農村合作基金會工作方案》，正式宣布全國統一取締農村合作基金會。

1999年8月，溫州市政府和中國人民銀行溫州市分行對農村合作基金會和金融服務社進行全面清理整頓。此次清理整頓中，溫州市共有188家農村合作基金會（其中33家體改委審批并一度向市分行交存款準備金，另外155家經農經委審批）、3家融資性投資公司（體改委審批，此次被視同基金會清理）和34家持有臨時經營金融業務許可證的農村金融服務社被清理整頓，涉及資產總額達53億元，規模居全省之首。

1998年8月15日，溫州市對188家農村合作基金會和3家融資性投資公司實施“兩停一緩”（停止吸收存款、停止發放貸款和暫緩支付存款），關門清理整頓。將資能抵債的基金會并入農村信用合作社；對資不抵債的基金會通過剝離不良資產、注入現金等方式，使其資大于債，也并入農村信用合作社；對少數確實資不抵債又不能支付到期債務的予以清盤、關閉。

191家基金會經清產核資和分類處置后，其中的82家基金會資大于債被并入農村信用合作社，66家有效資產小于負債的基金會，經政府和股東注資3.81億元后，被并入農村信用合作社，其中政府注資1.85億元，股東注資1.96億元。全市被并入農村信用合作社的基金會達148家，總資產27.1億元。對43家基金會實施清盤關閉，其中21家為自行清盤關閉。

臺州市的農村合作基金會是20世紀80年代開始發展起來的，1985～1987年成立了26個農村合作基金會。

到1992年末，臺州市的基金會增加到119個，融資余額達8482萬元。1994年末，全市共有基金會174個，融資余額2.04億元，全年累計放款3.3億元。臺州市農村合作基金會辦理存貸業務之風愈演愈烈。一些基金會因為管理不善、資產質量較差，平均賬面不良貸款額達20%以上，1/3的基金會出現支付困難。

1995年，根據國務院《關于深化金融體制改革的決定》有關精神，中國人民銀行臺州市分行與臺州市農經委向臺州市政府聯合遞送了《關于進一步規范農村合作基金會的報告》，得到臺州市政府批轉。隨后市分行配合當地政府和農業部門對農村合作基金會進行清理整頓。截至1995年12月末，先后停辦了非臺州市農經委批準的18家基金會，凍結2家基金會存款65.8萬元，命令設立在城關的2家基金會遷出。

1997年中國人民銀行臺州市分行試圖再度檢查清理基金會，但由于缺乏剛性的處罰措施，農村合作基金會違規經營現象仍屢禁屢犯。

1999年8月16日，中國人民銀行臺州市分行配合臺州市政府執行“兩停一緩”（停止吸收存款、發放貸款和暫緩支付存款）進行清產核資時，全市納入清理整頓的農村合作基金會有209家，其中經農業部門審批的27家，規模列溫州、金華之后位居全省第三位。

中國人民銀行臺州市分行組織全市分行和農村信用合作社600多名干部投入清理整頓工作，經過清產核資、分類處置、存貸款換據和兌付等工作，報請中國人民銀行上海分行批準，并入農村信用合作社的基金會達89家。

其中資能抵債的37家；資不抵債的52家，通過政府和股東注資1.08億元后達到資能抵債，剝離呆賬1.57億元，共并入資產9.24億元，其中貸款3.54億元，負債8.77億元，存款8.37億元。1999年12月中旬開始換據兌付。到1999年末，并入農村信用合作社的基金會個人存款換據6.34億元，換據率為86.5%，其中續存3.93億元，續存率為61.2%；貸款7300萬元，換據率為21%。

其余的120家基金會自行清盤和清盤關閉，農村信用合作社按規定收購貸款0.56億元。

至此，臺州市清理農村合作基金會工作宣告完成。