第一節 嚴懲還是寬待——英國政府內部就戰后德國問題的初步討論

關于戰后如何處置德國的問題，英國方面的態度最早可追溯到英、美兩國領導人在1941年8月簽署的《大西洋憲章》。當時丘吉爾和羅斯福在憲章中指出了保證消滅納粹，恢復世界和平，并且提出：“凡未經有關民族自由意志所同意的領土改變，兩國不愿其實現。”這意味著納粹德國在戰前和戰中侵略所得的領土不被英美承認。1941年12月。當時，英國外交大臣艾登正在訪問莫斯科，在12月16日艾登與斯大林、莫洛托夫的會談中，斯大林提出戰后要削弱德國的想法：“要把萊茵蘭尤其是其中的工業區從普魯士中分離出來……將其作為一個單獨的國家或者受保護國。奧地利要恢復成為一個獨立的國家，有可能的話巴伐利亞也要成立一個獨立的國家。”艾登對此回答說：“英王陛下政府還沒有做出任何關于肢解德國的決議。但是原則上不反對肢解德國，因為這是控制德國的最好的方法。”艾登還指出，肢解德國的行動需要做大量的工作；對于斯大林的肢解計劃，英國贊同奧地利的獨立，但是對分裂巴伐利亞和萊茵蘭的計劃還沒有進行認真考慮，因此艾登表示要回國與內閣商議，以后再與蘇聯進一步討論該問題。

由于此時的英國政府集中考慮的主要問題仍然是如何打敗納粹德國，因此內閣沒有精力認真考慮戰后肢解德國的問題，也未形成相應的方案。但是有一點可以肯定，那就是英國想要將德國在二戰爆發之前吞并的國家尤其是奧地利分離出來，使其不能與原來的德國繼續合并。實際上，這一原則早在一戰結束之后的《凡爾賽條約》中就已經被明確規定。但是在二戰爆發前，英法等國推行綏靖政策，沒有阻止德國對奧地利的吞并，而德奧的合并無疑使德國在版圖和綜合國力上都有了巨大的提升。因此，戰后一定要使德國與奧地利分離，也就是說，各盟國都同意對德國進行限制的基本政策。艾登的這次表態，是英國對戰后德國肢解問題第一次表態，但到底如何處置戰后的德國，其尚無具體的政策和計劃。

但是，當1943年戰場上的形勢向著有利于盟國的方向轉變時，英國戰后處置德國的政策也逐漸清晰。

一 艾登的《德國的未來》備忘錄

1943年3月8日，艾登向英國戰時內閣提交的一份標題為《德國的未來》（The Future of Germany）的備忘錄，系統、具體地提出了戰后處置德國的政策。

首先，該備忘錄回顧了德國在戰前是親西方，還是親蘇聯的問題。艾登提出，為了防止戰后蘇、德聯合對抗西歐，就要讓德國人民相信，他們的根本利益在于歐洲，特別是西歐整體的合作。其次，該備忘錄提出了對戰后德國的政治設想：戰后的德國要實行聯邦制，加強德國的民主制度和地方自治，以此來祛除德國歷史上一直存在的中央集權體制的影響，這樣可以防止未來德國軍國主義、民族主義的高漲。為此，艾登提出了德國非中央化（Decentralization），分散政府權力的幾點措施：

1．對德國進行完全的軍事占領。

2．不與任何在柏林的中央政府發生聯系，也不承認柏林的中央政府。

3．與德國停戰后迅速宣布德國沒有中央政府，地方事務由占領軍當局管理。

4．扶植地方勢力參與戰后管理，占領軍當局要注意保護地方自治政府，防止其為民族主義團體所壓制。

5．如果建立戰后委員會，其總部不應設在柏林，而是設在其他州的首府，如德累斯頓這樣的城市。

6．培養一些德國人作為代理人，使其具有實行以上政策的知識和能力。

該備忘錄中對德國戰后領土問題的政策論述最為詳細。它首先指出了四種不同的重新劃分德國版圖的政策。

第一種政策，即剝奪德國在戰前以及戰爭期間通過侵略以及相關的條約獲得的領土或者統治權，如奧地利、捷克斯洛伐克蘇臺德地區，以及德國對波希米亞和摩拉維亞的保護權等。該政策是各個盟國都能夠同意的，而且也是必須在戰后執行的。另外，要對三種對德國的政治和領土政策進行選擇性使用。

第二種政策就是對德國進行徹底肢解的政策。該政策就是要徹底摧毀德國作為一個政治實體的存在，把德國分裂為幾個不同的獨立國家。這種政策的核心是將普魯士與德國的工業區以及德國南部地區分離開來。但是如果這樣做，就必須有一種強大的政治控制力來防止它們再次聯合統一，而且隨著時間的流逝，德意志內部的統一愿望將會加強，而防止統一的力量將會削弱。

第三種政策稱為“裁剪法”（truncation）政策，即把德國的邊界地區割讓給其鄰國，使德國成為一個“殘余國家”。比如，把石勒蘇益格-荷爾施泰因給丹麥，把萊茵河以西給法國，把東普魯士的阿倫施泰因給波蘭。這樣做雖然可以把領土分離出去，但是德意志民族不能分離，所以有可能導致在被割出去的地區的德意志人形成民族分離主義，而殘余的德國又會對被分割出去的地區產生吸引力，從而使這些地區無視統治這些地區的國家的權威。因此，要實行這樣的政策，就必須使德國的鄰國保持強大的武裝力量。

第四種政策稱為“邊界調整”政策，即改變德國與鄰國的邊界，使之有利于德國的鄰國。與裁剪德國不同的是，由于邊界的調整規模相對較小，留在鄰國的德意志民族的人口較少，這樣做可以把德意志人口從其他鄰國中遷移出來回到調整后的德國，以防止這些地區產生民族分離主義。

在闡述了以上四種對德國戰后領土的政策之后，該備忘錄又一次提出了在德國施行非中央化、分散政府權力的問題，即在德國實行聯邦制，將其變為民主、穩定的國家。該備忘錄進一步指出，在施行這一政策時候，不必剝奪其中央政府的外交和軍事權，而通過對德國人民的再教育，可以使聯邦思想和民主思想成為主流。在德國實行聯邦制有兩種方法：通過外力強迫德國人民實行聯邦制，或者鼓勵人民自愿實行聯邦制。當然最好是使德國人自愿實行聯邦制。

對于以上的政策，艾登又做了進一步分析。首先，艾登指出肢解德國政策的弊端。他認為，歷史上，德國的統一是建立在民族感情之上的，“從神圣羅馬帝國到希特勒的第三帝國，現代德國人的思想一直具有連貫性”。這是因此即使摧毀了德國的政治實體，也不會導致德意志民族的最終分裂，所以與其改變德國的版圖還不如改變德國的政治體制，而且肢解德國不僅不會得到德國人的認同，還會導致德國的不穩定。他還認為，雖然戰后德國可能出現地方自治和分離主義傾向，但是不會長久，德國不會出現自發的分裂。如果從外部施加壓力迫使德國分裂或肢解德國的話，那么德國不會甘于分裂的狀態，而這又會成為世界安全的一個隱患。從經濟上來說，肢解德國會導致德國各部分的經濟混亂和衰敗。分裂后，德國的各部分為了經濟利益，會尋求擺脫政治上的孤立而相互聯合起來。“這個過程類似于19世紀的情況，當時德國的關稅同盟就為德國的統一鋪平了道路。”

其次，艾登指出了“裁剪法”和“邊界調整”政策的缺陷。他認為，如果實行上述政策，被分出去的德國人一定會盼望回到從前的德國，而且接受德國領土的與德國相鄰的國家也不一定愿意或者有能力來保證這些德國人會永遠從德國分離出去。重新劃分德國邊界的方案所遇到的麻煩較少，因為將一部分德國邊界地區劃給其鄰國，并且遷移人口是可行的。但是該方案也要考慮兩點：第一，在維護對德安全政策方面，該方案只是起輔助作用；第二，接受邊界領土的國家必須愿意并且有能力維護劃分后的邊界。他認為波蘭有這種意愿和能力，但是法國和低地國家不太可能有這種意愿和能力。

最后，艾登指出，德國自愿實行聯邦制是最好的方法。“在很多方面，這是最好的長期解決問題的方法，而且這也是建立一個更理智、更不具有侵略性的德國政府的最好的方法。”在備忘錄的最后，艾登詳細列出了對德國戰后政治和領土的八項政策：

1．恢復奧地利的自由和獨立，可能的話建立一個中歐的邦聯體。

2．恢復捷克斯洛伐克，可能的話在埃格爾三角洲地區進行小規模的、各方同意的邊界調整。

3．阿爾薩斯和洛林歸還法國。

4．將東普魯士、但澤和西里西亞地區的奧珀倫劃歸波蘭。

5．將基爾運河的控制權轉交給聯合國。

6．恢復低地國家和盧森堡戰前的領土狀態。

7．以某種接受的形式對廣大的工業區，特別是萊茵蘭地區進行國際共管。

8．如果在戰后出現自發的獨立主義和分離主義運動，應當鼓勵，使之向著一個聯邦德國的可能性發展。聯邦制不能夠被強加或者通過武力來維持，而是要通過一切可能鼓勵德國內部自然而然的和健康的發展來實現。

艾登認為，上述八項政策“對于勝利國家實現限制德國發動戰爭力量的目標，在戰略上是必要的，在政治上是可行的，在經濟上是可取的，而且也可以成為永久的和平協定的一部分”。因此，這八項政策可以看作英國外交部對戰后德國領土和政治安排的意見。而這八項政策實際上是對備忘錄一開始提出的四項政策進行的一種有機整合。仔細分析這八項政策，其大體內容是：第一，恢復戰前歐洲的政治版圖，剝奪納粹德國在戰前和戰爭過程中獲得的領土；第二，將德國的邊境地區的一部分領土劃歸其鄰國，主要是給法國和波蘭；第三，對邊界進行調整使其有利于德國的弱小鄰國；第四，對德國的工業區進行國際監管；第五，努力使德國自發地成為一個民主的聯邦制國家。但是，這些主要內容排除了徹底肢解德國，使其分裂為數個獨立的小國的政策。由此可見，在艾登看來，戰后既要限制德國，防止其東山再起發動戰爭，也要保留一個比較完整的德國，因此徹底肢解德國是不可行的。

如果進一步概括艾登的這份備忘錄，那么它的主要內容實際上有兩項：一是要改造戰后德國的政治制度，使其向著非中央化、非集權化方向發展，最終成為一個民主的聯邦制國家；二是要對戰后德國的版圖進行調整，但是不主張分裂或者肢解德國。

還有一點要指出的是，在該備忘錄中，關于戰后德國與蘇聯和西歐之間的關系問題，僅僅用了一句話來概括，即要讓德國在戰后成為西歐中的一員。這句話看似輕描淡寫，但是道出了艾登對于未來蘇聯有可能控制德國的擔憂。由于當時蘇聯還是英國的重要同盟，所以在這方面艾登沒提出太多的意見和計劃，防止蘇聯人在知道后對英國產生不信任，而影響對德戰爭的進程，但是在以后的英國對德政策中，這一問題會被經常考慮和討論。

當然，由于這份備忘錄出現得比較早，因此對很多問題，諸如戰后德國的經濟問題并沒有涉及。但是，它所提出的對戰后德國政治和版圖的變動的政策則成為以后英國政府對德政策的一個重要發展方向。不過，該備忘錄提出后卻在內閣引起了爭論。

二 經濟作戰大臣和副首相的不同意見

艾登的《德國的未來》備忘錄遞交內閣后，引起了一些爭論，其中以經濟作戰大臣（Minister of Economic Warfare）賽爾伯恩伯爵（Lord Selborne）的反對意見最大。針對艾登備忘錄中不希望德國戰后被肢解，以及實行民主改造和聯邦制等意見，賽爾伯恩提出了不同的看法。他在1943年4月8日提交內閣的備忘錄的題目與艾登的一樣，也叫作《德國的未來》，這或許是為了顯示他自己反對艾登的戰后對德政策。

該備忘錄提出，經濟作戰部研究了通過怎樣的經濟措施才能控制德國的戰爭潛力并以此來維護世界和平的問題，但是“結論是明顯令人灰心的”。該備忘錄認為，通過控制德國經濟來防止其發動戰爭的方法是無效的。這是因為，首先，“要維持長久的和平就需要有一個繁榮的德國。經濟蕭條和失業將會使德國再次產生希特勒上臺的條件”。賽爾伯恩擔心，如果使用強制措施來壓迫德國的經濟發展，勢必造成德國戰后經濟蕭條，而希特勒就是在20世紀30年代經濟大危機的背景下竊取國家政權的。其次，賽爾伯恩認為，“實際上，和平時期的大部分工業都可以轉為戰爭所用”。所以，他得出了這樣的結論：既要通過經濟措施來減少一個國家的實力，又要不影響這個國家和平時期的繁榮，這是無法做到的。賽爾伯恩的意思很明確，通過經濟手段控制戰后的德國，防止其發動戰爭的方法是不能實現的。他的觀點是，“肢解德國是唯一可以實行的制裁政策”。

賽爾伯恩認為，艾登提出的戰后對德國不實行肢解政策而僅僅做一些領土的調整是不夠的。這是因為，在德國人自己眼中，德國應該超越世界其他的種族，德國人是不能容忍自己的國家在國際地位上居于其他國家之下的，如果通過戰后和平條約強迫德國淪為二三流國家，那么德國人不能容忍這樣的條約，它勢必就會像當年的《凡爾賽條約》一樣最終被他們痛恨。該備忘錄強調，一方面，即使通過強制再教育也不能改變德國人的民族意志，德國的民意是不能接受失去東普魯士和西里西亞的領土損失的；另一方面，戰勝國壓制德國的意愿會隨著德國力量的強大而減小，最終這些戰勝國會使自己認為，與德國和睦相處的唯一方法就是滿足德國人的需要。為了避免這樣的結果，必須對戰后的德國進行強行肢解，使之不能再威脅世界。為此，他提出了自己的肢解德國的方案：

1．西里西亞的煤礦區和東普魯士割讓給波蘭。

2．薩爾割讓給法國；阿爾薩斯和洛林歸還法國。

3．恢復捷克斯洛伐克的邊界。

4．將上述地區的德意志人口（包括蘇臺德區的德國人）遷移。

5．基爾運河置于國際共管之下。

6．剩下的希特勒的德國被分割為以下幾個國家：普魯士、漢諾威、威斯特伐利亞、巴伐利亞、奧地利。

賽爾伯恩在備忘錄中還指出，艾登設想的通過戰后在德國實行民主的聯邦制來改造德國的政治傳統的做法是不實際的。這是因為，從歷史上看，德國不存在實行民主制的傳統，“盎格魯-撒克遜式的民主從未在那個國家起過作用”，“德國還沒有達到一定的政治發展水平，在這個國家，討論和協商是完全通過暴力來實現的”。另外，德意志民族還沒有發自內心地熱衷民主和自由的轉變，只有德國人向往民主，在德國實行民主制度才會有用，相反，如果民主思想還沒有在德國人心中扎根，外部強加的民主則不會被德國人所接受。所以，他認為依靠德國內部自發地形成民主的聯邦制是不可能的，即使戰后建立起這樣的德意志聯邦國家，其命運也不會長久，當年的魏瑪共和國就是前車之鑒。

賽爾伯恩的觀點總結起來就是，戰后對德國一方面要保證德國人在經濟上的發展，另一方面要堅持政治上肢解德國的政策。肢解德國，并且保證戰后被肢解的德國各部分的經濟繁榮，這在道義上是公正的，因為這樣保證了普通德國人民的生活，另外這也是防止德國發動戰爭、保證和平的最好方法。

然而，內閣中也有人不贊同賽爾伯恩的這種“經濟控制無用論”。時任內閣副首相的克萊門特·艾德禮就在1943年7月19日向內閣提交了一份題為《戰后的安排——關于德國的政策》（Post-War Settlement-Policy in Respect of Germany）的備忘錄。在該備忘錄中，艾德禮認為，德國具有侵略性的根本因素就是普魯士容克階級對德國工業特別是重工業和軍火工業的控制。具體說來就是：

普魯士容克階級根植于德國國防軍和公務人員之中。同時，該階級在19世紀的歷史過程中已經控制了德國，并且由于軍火方面的特殊利益，普魯士容克階級同威斯特伐利亞和其他地區的重工業所有者結成了聯盟。

艾德禮把普魯士容克階級稱為“普魯士病毒”，這種病毒已經在德國廣泛傳播，因此要想方設法根除這種病毒。艾德禮認為，要去除“普魯士病毒”僅僅對德國進行軍事封鎖是不夠的，必須對德國的經濟機構進行嚴密的控制。他提出，戰后不能讓德國的大資本家掌握德國的工業，要打破大型壟斷企業對德國經濟的控制。另外，允許德國的工業為德國人生活水平的提高做出貢獻，但是對工業的控制權要從德國人手中剝奪掉，即不能讓德國的官員掌握德國的工業。艾德禮的備忘錄只有短短的一頁，他僅僅是籠統地提出要控制德國的經濟，以防止再次出現普魯士容克階級同工業資本主義的結合。至于怎樣根除普魯士容克階級，艾德禮也沒有提出詳細的政策。但是在他的備忘錄中，有一點是明確的，那就是，他認為戰后外部力量控制德國經濟是可以防止德國復興并防止德國發動侵略的有效政策。在他看來，控制德國經濟和提高德國人民的經濟生活水平是不矛盾的，這一點與賽爾伯恩的觀點是相反的。

三 丘吉爾的“多瑙河聯邦”計劃和分裂德國的計劃

時任英國首相的溫斯頓·丘吉爾一直以來心中就有一個“多瑙河聯邦”（Danubian Federation）計劃，該計劃的核心是建立一個以維也納為中心的包括奧地利、德國南部地區以及東南歐地區多瑙河流域國家的聯邦，同時要嚴格約束和控制德國北部的普魯士地區，徹底摧毀普魯士的軍國主義。1941年11月丘吉爾給斯大林的電報中說道：“自然我們首要的目標是防止德國特別是普魯士再次向我們發動攻擊。”在1941年底的時候，丘吉爾還向蘇聯駐英國大使說道：“……主要責任在普魯士。將來應該把巴伐利亞、奧地利、符騰堡等從普魯士的勢力下解放出來。”1943年5月，丘吉爾訪問美國；5月22日，在英國駐華盛頓大使館召開的宴會上，丘吉爾向前來赴宴的美國高官副總統華萊士、陸軍部長史汀生、副國務卿威爾斯、參議院外交事務委員會主席康納利等人提出了所謂的“多瑙河聯邦”計劃。他希望“建立一個以維也納為基礎的多瑙河聯邦，這樣就可以彌補奧匈帝國消失后形成的空缺。而且，巴伐利亞也應該包括在內。隨后在巴爾干地區也要建立一個聯邦”。丘吉爾的打算是，建立這樣的聯邦國家一方面可以從領土上削弱德國，另一方面可以使英國未來在戰后插手東南歐以及巴爾干的事務。

“多瑙河聯邦”計劃涉及對德國一部分領土的處置，即將德國的巴伐利亞州從德國分離出去，加入“多瑙河聯邦”，另外還要將普魯士地區從德國分裂出去。在5月22日的宴會上，丘吉爾進一步指出，“普魯士要與德國的其他部分分離開來，400萬普魯士人將是一個比較容易控制的集團”。丘吉爾一直認為普魯士是德國發動戰爭的罪魁禍首，“罪惡的根源在于普魯士、普魯士軍官和總參謀部”, 而其他德國地區的人民是愛好和平的。丘吉爾對南德意志地區有特別好的印象：“南德意志的農民是愛好和平的，他們抽煙斗、喜愛音樂、喜歡喝啤酒，他們沒有使自己受到普魯士軍國主義的惡劣影響，對任何人都沒有危害。”如果南德意志人獲得自治，或者加入多瑙河聯邦，他們自然愛好和平也不會侵略他國。在丘吉爾看來，只要將普魯士從德國分裂出去，就可以防止德國軍國主義復活進而威脅世界的安全，至于德國的其他部分，則可以從寬對待。

丘吉爾在華盛頓提出的“多瑙河聯邦”計劃首先就遭到外交大臣艾登的質疑。丘吉爾從美國回來后，7月1日，艾登向戰時內閣提交了一份備忘錄。艾登在該備忘錄中指出，丘吉爾對戰后處理德國的意見是：“將德國分成兩個部分，這兩個部分以美因河為界，分為南北兩部分。南部與奧地利結合起來。北部的德國人或者稱作‘普魯士人’看來要嚴格對待，而南部的德國人則相對好一些。”艾登對這種戰后區別對待德國人的看法表示反對，他認為納粹的邪惡并不僅僅存在于德國北部或者普魯士，而是廣泛地存在于整個德意志地區。艾登舉例說：“納粹黨的總部在慕尼黑。紐倫堡是納粹思想的中心。曾經野蠻對待法蘭克尼亞人民的施特萊歇爾，最壞的納粹頭子之一——就是南德意志人。”因此，不能簡單地從南北兩部分來區別對待納粹德國犯下的罪惡行徑。另外，從戰后歐洲的政治版圖來考慮，德國的大部分工業在北部地區，而南部是農業區，一旦盟軍結束對德國的軍事占領，德國南北兩部分勢必因為經濟上的聯系而趨向于再次統一。一旦發生這種情況，特別是“如果奧地利同南部德意志結合起來，那么奧地利又會重歸德國，這樣我們就會看到一個1937年的德意志帝國，而且捷克斯洛伐克的地位也將十分危險”。更加糟糕的后果將是“匈牙利，甚至是羅馬尼亞這兩個前敵對國家也將會加入到南德意志聯邦中來”, 這樣一來就會使德國控制整個東南歐。而且，無論是英國的歐洲盟國還是蘇聯，其都不會同意這樣的戰后安排。艾登之所以反對丘吉爾的“多瑙河聯邦”計劃，主要是擔心分裂后的德國各部分會很快尋求統一，如果建立包括有部分德國領土在內的“多瑙河聯邦”的話，奧地利、匈牙利等國家或地區就會加入統一后的德國。而且，艾登也反對區別對待德國人的戰爭罪行，因為他并不認為德國發動戰爭的根源僅僅是普魯士人。

丘吉爾的“多瑙河聯邦”計劃不僅遭到英國內部的反對，而且蘇聯和美國方面也不贊成。在1943年11月召開的德黑蘭三國首腦會議上，丘吉爾向斯大林和羅斯福再次拋出了他的“多瑙河聯邦”計劃。斯大林對該計劃表示反對，他說：“把德國分裂后，又創造新的組合，不論它叫多瑙河聯邦或者任何其他名稱，都是不明智的。”他認為“多瑙河聯邦”是存在不下去的，德國人會利用僅剩下的德國領土，“在骨骼上增添皮肉，這樣就會創造一個新的大國”。如果讓德國加入一個大的聯邦，那就一定要出事。斯大林還對丘吉爾說道：“我們必須注意把它們分割開來，而且匈牙利和德國不能結合在一起。沒有任何措施能夠制止一個目的在于獲得重新統一的運動。德國人始終想要重新統一，想要復仇。”羅斯福也不同意丘吉爾關于南德意志愛好和平，他們的戰爭罪孽就小的觀點。在他看來，“德國人沒有任何區別”, 都要對戰爭罪行承擔責任。

由于戰后如何處置德國的問題涉及英、美、蘇三大國的利益，所以三大國在1943年召開的政府高層會議上一再討論這個問題。

四1943年英國與美蘇關于戰后德國問題的協商

在1943年10月召開的英美蘇三國莫斯科外長會議上，三大國就戰后德國問題進行了初步的商討。討論的結果是：三國外長一致同意戰后將迫使德國交出1938年以來取得的所有領土；會議通過了《關于奧地利的宣言》，宣布德國在1938年對奧地利的強行合并是無效的，三國政府希望“奧地利重新獲得自由和獨立”; 會議還達成了東普魯士應當與德國分離的決議。此外，會議決定在倫敦設立一個歐洲咨詢委員會（European Advisory Commission）, “以便在希特勒政權將近崩潰時，開始對德國和歐洲大陸出現的問題進行處理”。該委員會的主席由三大國代表輪流擔任，其主要職責是“研究由于戰爭的發展而產生的歐洲問題……并向三大國政府提供聯合建議”。

這次會議并沒有怎么討論戰后德國的問題，僅僅就戰后剝奪德國侵略所得的領土問題達成了基本一致。實際上，英國在參會之前準備了很多有關戰后德國問題的討論議題。英國外交大臣艾登在9月27日提交內閣的備忘錄中詳細列舉了希望在莫斯科外長會議上討論的關于戰后德國的問題。這其中包括：德國的政治體制問題；領土和邊界的重新調整；是否承認戰后的德國中央政府；如何管制戰后德國的經濟；等等。但是，以上很多問題在外長會議上并沒有進行討論，也沒有達成有關協議。這主要是由于以下幾個原因：首先，莫斯科外長會議召開時，盟國與德國的戰爭還在艱難地進行著，軍事問題特別是在歐洲開辟第二戰場的問題是本次會議的一個主要議題；其次，處置德國問題和戰后對德政策需要三國首腦協商決定，莫斯科外長會議的召開就是為了不久之后召開的德黑蘭會議做準備；最后，英、美、蘇三國各自政府對戰后德國問題還沒有進行詳細的內部討論，三國政府很難在這個時候拿出全面系統的政策，還需要時間來做進一步研究。因此，會上成立的歐洲咨詢委員會就是為三大國政府進一步研究和協調戰后對德政策而建立的。

在1943年11月至12月召開的德黑蘭會議上，英、美、蘇三國首腦對戰后德國問題又進行了進一步磋商。如上文中關于丘吉爾的“多瑙河聯邦”的論述中所提到的，丘吉爾在德黑蘭會議上提出的戰后對德政策遭到了斯大林和羅斯福的反對。會議上，美國提出了戰后肢解德國的意見。羅斯福總統及其顧問們早在會議前的三個月就制訂了戰后分裂德國的計劃，該計劃將德國分為五部分：普魯士，漢諾威和德國的西北部，薩克森和萊比錫地區，黑森-達姆施塔特、黑森-卡塞爾以及萊茵河南面的地區，巴伐利亞、巴騰和符騰堡

這五個地區都將實行自治，但是還有兩個地區——基爾及其運河與漢堡，魯爾和薩爾——要由聯合國管轄。

羅斯福在會上還強調說：“如果德國被分為107個小公國，那么就更加安全了。”蘇聯方面雖然沒有具體分裂德國的計劃，但是斯大林一定要將德國徹底削弱，因此對羅斯福提出的計劃表示同意。同時，他還建議在德國境內和邊界地區設立一些軍事據點，由盟國永久占領，用來防止德國再次發動戰爭。顯然，蘇美雙方在德黑蘭會議上對于肢解德國的態度與英國方面有很大的不同。丘吉爾不想過分分裂德國，而是要建立一個“多瑙河聯邦”，并要求區別對待普魯士和其他地區的德國人。此外，丘吉爾認為，“問題不僅在于分裂德國，更重要的是，要使這些被分割的地區獲得生命力，同時使它們滿足于不再依靠大德意志帝國”。而斯大林和羅斯福則認為，把德國分割得越小就越能削弱德國發動戰爭的能力，對世界安全就越有利，他們還認為德國人都是一樣的，無論是普魯士人還是其他地方的德國人都沒有什么區別。可以看出，在德黑蘭會議上，丘吉爾在對德政策方面與蘇、美兩國的立場顯然存在一定分歧。丘吉爾力爭保全一個相對比較完整的德國，而蘇美則要通過分裂德國來嚴懲德國，并防止其東山再起發動戰爭。

面對蘇美兩大國的強硬態度，丘吉爾不得不采取妥協態度。就在德黑蘭會議結束后不久，丘吉爾在1944年1月15日提交內閣的一份備忘錄中提到，“英美蘇三國政府達成一致，認為德國將會分成幾個獨立的國家。東普魯士和奧得河以東的地區被永久割讓，此地的人口也將遷移。普魯士要被分離并且被縮減。魯爾和其他煤鐵中心一定不能被普魯士的力量所控制”。從這份備忘錄可以看出，丘吉爾沒有提到他所尋求的“多瑙河聯邦”方案，而是基本上同意了美蘇要求分裂削弱德國的意見。丘吉爾之所以做出這樣的妥協，原因有三個。首先，英國作為三大國中實力較弱的一國，要聯合美蘇贏得戰爭，就必須在戰后處理德國的問題上滿足美蘇兩國的需求。其次，此時同盟國討論的最重要的任務是如何在歐洲開辟第二戰場，以及如何迅速打敗納粹德國。三大國在德黑蘭會議上確定了在法國登陸開辟第二戰場的戰略計劃，反攻歐洲的行動已經開始緊鑼密鼓地進行，丘吉爾不想在處置戰后德國的問題上糾纏太多，避免使盟國之間的關系在此關鍵時期出現裂痕。最后，雖然在這次會議上三大國首腦原則上達成了分割德國的共識，表明了大致立場，但是關于具體怎么做并沒有明確一致的政策，而是決定將戰后德國問題全部交給歐洲咨詢委員會去研究。這就使丘吉爾可以原則上同意美蘇的意見，而在具體怎么做上還可以再進行協商，這就為以后討論戰后德國問題留有余地。

總之，從1943年初開始，英國政府內部就對戰后處置德國的問題開始了研究和討論。其研究和討論的主要內容是，戰后德國領土、邊界的劃分問題；是否要將德國肢解為幾個獨立國家；戰后德國的政治體制改革問題。考慮這些問題的根本出發點就是戰后如何防止德國東山再起，發動新的戰爭。兩次世界大戰的慘痛經歷，使英國政府堅持德國必須在戰后受到嚴格的控制。這種控制首先應該體現在對德國領土的控制上，不僅要剝奪納粹德國在戰前和戰爭中掠奪來的土地，而且還要減少納粹德國的領土。至于怎樣減少，英國政府內部有不同的意見。如上文所述，以外交大臣艾登為代表，希望對德國的邊界進行一些調整，將一部分原來德國的領土割讓給周邊國家。這樣還可以保留一個比較完整的德國。另一部分人，如經濟作戰大臣賽爾伯恩，則要徹底消除德國這個地理概念，也就是將德國肢解為幾個獨立的小國家，這樣德國也就不能再次威脅歐洲和世界的和平。丘吉爾的“多瑙河聯邦”計劃是這兩種意見的綜合體。它一方面要把德國的普魯士分離出去形成單獨的國家，另一方面要將南部德國與奧地利、捷克斯洛伐克等國一起并入“多瑙河聯邦”。

關于戰后德國的政治體制問題，英國政府內部的意見比較一致，那就是要在戰后改造德國的政治制度，對其進行分散中央權力、非軍事化的改革，實行聯邦制，加強地方的權力。德國中央集權的體制無疑是納粹第三帝國得以建立的重要原因。德國的這種政治體制使少數納粹主義者和軍國主義分子能夠利用國家機器控制整個德國政治、經濟以及對人民的思想文化宣傳，在這樣的情況下，德國人民或被蒙蔽，或者被迫跟隨納粹發動侵略戰爭。因此，要從根本上解決德國的問題，徹底消滅德國的納粹主義和軍國主義，就要改造德國的政治體制。在丘吉爾、艾登等英國政治家看來，分散中央權力和實行聯邦制的措施是一劑良方，一方面，它可以防止一個強大的德國中央政權綁架整個德意志人民的意愿，發動新的戰爭；另一方面，它可以增強地方權力，使地方的自由、民主力量對抗中央集權以及德國的普魯士軍國主義的余孽。