第三節 政治體制改革及其發展趨勢

從政治制度轉型的角度看，中亞五國均已實現由蘇維埃體制向西方式憲政體制的轉變，依照三權分立的原則構建了本國的權力結構體系。除吉爾吉斯斯坦改行議會制外，中亞多數國家維持著以總統制為核心的權力結構體系。制度的運行與機制的發展取決于社會認同與非制度因素對新成立國家的適應性。由于受到社會政治經濟發展水平、地緣政治以及傳統政治文化等因素的限制，中亞五國雖然確立了制度框架，但社會對西方式政治制度與民主原則還需要有較長的適應過程。除吉爾吉斯斯坦外，中亞其他國家均未實現憲政程序下的政權輪換，從而沒有真正完成民主的轉型和政治制度的鞏固。從這個意義上講，中亞國家的政治轉型尚未結束，各國還在積極探索符合本國歷史、文化、政治、經濟發展水平的民主模式與路徑，以確保政權平穩過渡。

如前所述，政治穩定不僅表現為政治系統可以維持持續的統治秩序，而且還能適應政治的變化。政治穩定可以劃分為強力控制型和動態平衡性兩種形態。在一些國家，政府以強大的武力和強力機構來控制社會。實現政治合法性的問題是一個復雜的概念，實現政治秩序穩定持久的手段和途徑也一定是多樣化的。中亞國家獨立和政治轉型的20多年間，普遍接受了西方的民主化標準，實行政教分離，按世俗國家原則建立政治體制，實行多黨議會制和公民選舉，在形式上已經基本建成現代政治體制的框架。在體制運行過程中，中亞各國普遍出現了領導人個人意志至上、權力結構中威權主義濃厚、制度設置和體制改革過程中隨意性較強等現象。

進入21世紀后，西方國家加大了在中亞地區推進民主化改造的力度。威權總統制也同樣受到來自西方的民主壓力，總統需要遵循選舉等憲政原則，通過正常的選舉與權力輪換來獲得其執政的合法性，而其合法性越來越受到來自憲政原則的制約。同時，伴隨著選舉、全民公決等民主實踐的逐步推進，民主共和觀念在中亞地區的民眾中有所發育。因此，中亞各國領導人改變了轉型初期單純通過修憲延長總統任期的方式，開始通過對體制的運行機制進行更多的制度性安排，如引入政黨機制、擴大議會權力、提升議會作用等來鞏固總統的政治影響力。民主的鞏固體現為政治的制度化與民主機制的有效運行。吉爾吉斯斯坦的兩次政權非正常更替使中亞的總統制國家看到了民主化改革給本國總統威權體制造成的沖擊，也意識到威權政治自身的危機。哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦等國均已步入“老人政治”時期，為使未來的政權更替更加制度化，更具有可操作性和可預測性，中亞各國開始重新劃分總統與議會的權力并協調雙方關系，為政權的平穩移交提供制度性安排。

在現階段，中亞多數國家對政權體制進行了制度化安排和結構性調整，以實現未來政權的平穩過渡。哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦等中亞國家都在通過修憲壓縮未來總統的權力，并相應擴大和提升議會與政黨在國家政治生活中的作用，同時通過改革政黨制度，吸納更多的政黨進入議會參與國家政權的管理。2007年，哈薩克斯坦首先通過修憲，將總統任期由7年縮短為5年，同時規定連任不超過兩屆。2011年12月，烏茲別克斯坦新修訂的憲法也做了相同的修改。總統任期改為5年制，一方面是為了深化政治改革，將本國總統制與世界接軌，淡化國際社會對總統長期執政的指責；另一方面，縮短總統任期也是對未來總統繼任者的一項限制性規定，防止“后領袖”時代總統長期執政的現象再次出現。此外，哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦兩國新修訂的憲法將政府的組閣權由總統轉交至議會下院的多數派政黨。其中，哈薩克斯坦還將議會下院的席位數增加了1/3，即由原來的77席增至107席，同時規定議會可以以簡單多數（而非以前的2/3多數）罷免政府。表面上看，兩國的修憲弱化了總統的權力，提高了立法機關同執行機關的依存關系，也加強了議會對政府的監督與制衡作用。但此項制度設計主要著眼于未來政權的穩定，既對未來總統的權力做出限制，又可確保執行機關與立法機關之間的均勢，但并不會對現任總統的政治權威構成影響。2007年，哈薩克斯坦新修訂的憲法還取消了對總統政黨屬性的限制和對首任總統任期的限制，前者使總統領導政權黨成為可能，后者則說明在身體健康允許的情況下，納扎爾巴耶夫總統可以無限期地參選下屆總統，同時還可以在政權黨擁有政府組閣權的情況下，領導議會或政府，為避免未來總統大權旁落提供雙重保險。除吉爾吉斯斯坦外，中亞多數國家均維持著總統制的政權組織形式，現階段的政治改革大多僅僅是對總統與議會權限與關系的調整，并未觸及總統制的核心，其權力重心也沒有發生位移。可以說，中亞國家的這些政治改革只是對憲政體制進行局部的改進與完善，意在紓解朝野政治勢力之間的矛盾與對抗，擴大反對派力量的政治空間，避免總統制權力結構體系因過于倚重總統個人威望而出現失衡狀態，以保障未來政權的平穩過渡。吉爾吉斯斯坦在2010年通過政體改革實行議會制，它不但為本國解決精英矛盾提供了一個平穩的制度平臺，而且也為中亞其他國家的體制建設與權力交接提供了可資借鑒的經驗。

政治穩定的實質是政治體系對于社會環境發展變化的適應程度。在一個變革的社會中，政治系統必須盡可能地表現出包容性，盡可能地擴大其統治基礎和范圍。因此，“只要統治者能夠對新的政治要求做出回應，并保持這種體系的平衡，那么，政治穩定就可以得到維持”。無論是中亞的總統制國家還是吉爾吉斯斯坦這樣的議會制國家，都要通過制度創新和政策創新，建立廣泛的政治合法性基礎，實現合法統治。而合法統治的實現離不開執政的制度化和程序的合理化，形成合理公正的法律并保證公正執法，是保證統治權威的堅強基礎。廣泛的社會共識是一個穩定的政治體系和政治秩序的文化基礎。如果統治者和被統治者、不同族群、不同階層和不同政治力量之間就政治正義、社會平等、個人利益、政治程序等最根本的政治價值和政治觀念形成基本一致的看法，社會就具有了高度的凝聚力和穩定性。