經濟法基礎理論

論供給側結構性改革與經濟法的完善

徐孟洲

摘要：我國經濟發展進入新常態，改革也進入全面深化的新階段。供給側結構性改革是新常態和新階段中經濟社會改革的主戰場。改革需要法治的保障，我國各部門法都要主動為改革服務，經濟法更應充分發揮作用。推進供給側結構性改革是解決當前經濟社會發展突出矛盾的治本良方；作為調控宏觀經濟的兩個基本手段——供給側管理與需求側管理的精準高效發力，要求必須加強經濟法的耦合；激發供給側結構性改革的動力，除了要發揮民法、勞動法和社會保障法等法律的作用，還要發揮經濟法主體制度的作用；落實供給側結構性改革的目標和任務，需要完善市場規制法，以營造有利于公平競爭的法治環境，保障市場在資源配置中的決定性作用；實現供給側結構性改革的目標和任務，需要健全宏觀調控法，以規范、引領和保障各類宏觀調控行為，更好發揮政府經濟職能作用。

關鍵詞：供給側結構性改革 經濟法 耦合

收稿日期：2017年1月31日。

目次

一 供給側結構性改革和經濟法制度的適配

（一）供給側結構性改革的內涵、目標與任務

（二）供給側結構性改革提出的背景

（三）我國經濟法的理念和制度與供給側結構性改革的適配

二 供給側管理和需求側管理的經濟法耦合

三 供給側結構性改革與經濟法主體制度

四 供給側結構性改革與市場規制法律制度

五 供給側結構性改革與宏觀調控法律制度

（一）供給側管理是當前調控宏觀經濟的主要手段

（二）健全發展規劃法和產業政策法

（三）財政稅收法的完善

（四）金融調控法的完善

近年來，我國經濟運行面臨的矛盾和問題很多，其根源是長期高速發展積累起來的重大結構性失衡。要解決重大結構性失衡的矛盾，從宏觀調控基本手段看，必須注重供給側結構性改革，努力促使需求側管理與供給側管理的耦合，實現供求關系的動態平衡。目前，應大力推進供給側結構性改革。改革需要法治的保障，法要主動為改革服務。供給側結構性改革涉及經濟利益關系調整、市場機制和政府調控機制精準對接與協調適配等問題。很顯然，這些問題都與我國經濟法有密切關系。本文旨在通過分析供給側結構性改革與我國經濟法的關系，提出健全與完善我國經濟法制度的建議，以推動供給側結構性改革向縱深發展。

一 供給側結構性改革和經濟法制度的適配

要研究我國經濟法如何為供給側結構性改革服務，應當正確認識中央所提出的供給側結構性改革的內涵，明確其目標和任務，研究我國經濟法理念和主要制度是否能與供給側結構性改革相適配。

（一）供給側結構性改革的內涵、目標與任務

關于供給側結構性改革的內涵，人們往往用自己掌握的經濟學的觀點加以解說，這難免會使其對供給側結構性改革內涵的理解存在一些認識上的片面或誤區，從而對推動供給側結構性改革、主動落實改革措施帶來不利的影響。因此，正確把握供給側結構性改革的內涵和理論基礎，對認識我國經濟法在促進和保障供給側結構性改革中的作用，具有極為重要的意義。有學者指出：“對供給側結構性改革的誤讀，其理論來源大致包括以下幾類：一是以薩伊定律為核心的新古典理論；二是以傳統供給經濟學為內核的新供給經濟學；三是以發展經濟學為核心的各類結構主義；四是以保守主義、貨幣主義以及供給主義為核心的里根經濟學和撒切爾主義；五是以華盛頓共識為核心的新自由主義結構性改革理論；六是以產權理論和制度創新理論為核心的新制度主義。但是，這些理論都不能成為中國供給側結構性改革的理論基礎和工具箱。”我們從經濟體制改革的理論和實踐可以看到，供給側結構性改革是對我國經濟體制改革實踐不斷深化的經驗總結和理論創新。中央提出的推進供給側結構性改革，“主要是指通過改革不適應生產力發展要求的生產關系，最大限度地解放和發展生產力，加強結構調整，擴大有效供給，不斷提高資源配置效率和全要素生產率，促進經濟長期持續增長；而近期的工作重點則是要完成‘去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板’的五大任務，從而有效增強經濟發展的內在動力”。

（二）供給側結構性改革提出的背景

我國經濟已處在經濟增長減緩的新常態。經濟增長減緩的背后是結構、動力、體制等環境的轉換，即由高速增長平臺上的供求平衡轉向中速增長平臺上的供求平衡。在這一過程中，原本支撐中國經濟高速增長的基礎設施建設、房地產開發等增長點出現歷史需求峰值，無法繼續為我國宏觀經濟增長提供持久動力。煤炭、鋼鐵、鐵礦石、石油、石化、建材等行業也出現了負增長，金融風險和地方債務壓力持續增大，經濟增長“三駕馬車”中的投資和出口都面臨嚴峻形勢。我國經濟運行的問題，雖然有周期性、總量性因素的影響，但根源是存在結構性失衡。因此，必須推進供給側結構性改革，努力實現供求關系新的動態平衡。在我國經濟發展進入新常態的大背景之下，原有需求管理導向的短期刺激政策難以發揮作用，供給側和需求側發生嚴重錯配，導致需求側的新需求無法得到激發和滿足，而供給側出現結構性的產能過剩。在這樣的經濟形勢下，如何調整供給側，激發生產要素之潛能，實現供給側與需求側相匹配，成為我國下一步經濟工作的重心。因此，2015年底中央經濟工作會議及時做出“推進供給側結構性改革”的科學決斷。

（三）我國經濟法的理念和制度與供給側結構性改革的適配

要研究經濟法如何為供給側結構性改革服務，必須明確認識我國經濟法理念和制度的特點，特別是要明確經濟法的理念與制度和供給側結構性改革目標的一致性和匹配性。筆者認為，我國經濟法的理念和制度是與供給側結構性改革目標相適配的。

供給側結構性改革既強調“完善跨部門的統籌機制，又注重財稅、金融、土地、城鎮化、社會保障、生態文明等基礎性重大改革的統籌推進；既抓準重大改革頂層設計，又充分調動地方和基層推動改革的主動性，充分彰顯了以系統思維聚合力，用系統方法謀全局的改革思想”。“根據政治經濟學的政治、社會與經濟互動原理，市場體系出現系統性問題，并不僅僅是市場運行環節出了問題，還意味著經濟系統與社會系統、經濟基礎與上層建筑之間也存在沖突之處。”而我國經濟法正是具有綜合調整功能的法律部門，它從橫向平面、縱向過程和整體上調整復雜多變的經濟關系。新常態下供給側改革的推出，必然使我國現存的經濟關系越來越復雜多變，形成相互聯結、相互滲透的綜合性經濟關系。這就需要對經濟關系進行綜合治理、系統調整。我國經濟法完全適應這種經濟關系分化和綜合發展的趨勢要求。

另外，供給側結構性改革針對的當前中國所出現的產能過剩、需求不足、結構性扭曲以及存在大量風險的問題，都必須從整體調整、全面改革、協調發展的角度來展開。“經濟法又是協調經濟運行的法律。平衡理念是經濟法的基本理念，在這一理念指導下，實現市場、社會、國家三者之間的互補、互動和平衡協調發展，最終實現社會整體經濟利益”，我國“經濟法崇尚平衡、器重協調方法”。正如國內資深的經濟法學者所言，“平衡協調是經濟法的一種本質屬性，即經濟法是平衡協調法”。協調發展要求各項發展目標要配合適當，各種發展手段要配合適當，發展時機、發展順序要配合適當。在新經濟發展觀特別是平衡協調觀的視野下，經濟增長只是發展目標之一，單純追求經濟增長可能導致經濟與社會進步的失調、人與自然發展的不和諧。因為單純的經濟增長并不等于也不能帶來社會的全面進步與發展。除經濟增長外，發展還包括社會福利的增加、生態環境的改善、人的素質及生活水平的提高等。因此，只有在經濟與社會、人與環境、物質與精神、當代人與未來人之間實現平衡，才算是實現了以人為本的目標，否則，很可能陷入有增長無發展，特別是沒有進步的惡性怪圈。此外，只有大力推進協調發展才能實現平衡。筆者認為，推進供給側結構性改革，必須借助經濟法的平衡協調和綜合系統調整方法，加強經濟立法，把推進供給側結構性改革的有效措施納入經濟法制度，并在經濟執法和經濟司法當中不斷強化經濟法的平衡協調理念。

經濟法理念與供給側結構性改革的適配性強，還表現為經濟法的“一體兩翼”法律制度與推進供給側結構性改革的任務措施直接相關。可以說“一體兩翼”法律制度就是推進供給側結構性改革的法律手段。推進供給側結構性改革的重點是，要完成“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”的五大任務，有效增強經濟發展的內在動力。經濟法的“一體兩翼”法律制度，是指經濟法具有主體法律制度、市場規制法和宏觀調控法三部分。“一體兩翼”法律制度可確保經濟發展具有良好環境和持續的內生動力。

經濟法主體法律制度，是指確認經濟法主體法律地位，調整經濟法主體組織關系的法律規范總稱。經濟法主體法律制度賦予市場主體經濟法權利，為供給側結構性改革提供動力。供給側結構性改革在本質上就是要最大限度地解放和發展生產力。“按照中國特色社會主義政治經濟學的所有制理論，在生產力與生產關系矛盾運動中，必須重視解決生產關系特別是所有制體系方面存在的與生產力發展不相適應的問題。因此供給側結構性改革也要從所有制問題入手，以國有企業改革為核心，構建適應新的戰略機遇期、新技術發展和新產業發展的新型所有制模式。”推進國有企業改革，要通過購并和破產等方式，解決國有經濟中大量的“僵尸企業”問題。保障市場主體的自主經營權、加大國有企業改革，以及最大限度地解放和發展生產力等都與經濟法主體法律制度密切相關。

市場規制法和宏觀調控法是國家管理經濟活動的主要法律制度。這兩項制度都建立在市場經濟基礎之上，是市場機制與宏觀調控機制耦合的產物。市場規制法律制度一般是指調整市場規制關系的法律規范系統。經濟法針對微觀經濟層次上的市場失靈（壟斷、外部性、信息不對稱等）而制定市場規制法的各項制度，來約束或限制行政機關干預微觀經濟活動，保障經濟發展的質量和效益。

宏觀調控是現代市場經濟的有機組成部分，加強和完善宏觀調控是市場經濟的客觀要求。我國《憲法》第15條明確規定：“國家實行社會主義市場經濟。國家加強經濟立法，完善宏觀調控。國家依法禁止任何組織或者個人擾亂社會經濟秩序。”宏觀調控法律制度是我國經濟法體系中的主要法律制度之一。因為在宏觀上，宏觀調控法可以規范財政收支、稅率、利率、匯率、貨幣及信貸供給行為，穩定宏觀經濟政策，實現社會總供給與總需求的基本平衡。因此，經濟法的“一體兩翼”法律制度，能夠維護市場經濟秩序，促進和保障市場經濟的平穩健康發展。

二 供給側管理和需求側管理的經濟法耦合

供給和需求是市場經濟內在關系的兩個基本方面，供給側和需求側是管理和調控宏觀經濟的兩個方面。管理和調控經濟是以供給側為重點還是以需求側為重點，要依據宏觀經濟形勢做出抉擇，二者不是非此即彼、一去一存的替代關系，而是相互配合、協調推進的。當前推進供給側結構性改革，也要用好需求側管理這個重要工具，使供給側管理和需求側管理相輔相成、相得益彰，為供給側結構性改革提供良好環境和條件。

2016年1月18日，習近平同志在中央黨校省部級主要領導干部學習貫徹十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中，重點闡述了供給側管理和需求側管理的辯證關系。他強調指出：“供給側管理和需求側管理是調控宏觀經濟的兩個基本手段。需求側管理，重在解決總量性問題，注重短期調控，主要是通過調節稅收、財政支出、貨幣信貸等來刺激或抑制需求，進而推動經濟增長。供給側管理，重在解決結構性問題，注重激發經濟增長動力，主要通過優化要素配置和調整生產結構來提高供給體系質量和效率，進而推動經濟增長。而供給側結構性改革關系全局、關系長遠。當前我國經濟發展中有周期性、總量性問題，但結構性問題最突出，矛盾的主要方面在供給側。”李克強同志在“十三五”規劃綱要編制工作會議上指出，“要在供給側和需求側兩端發力促進產業邁向中高端”。

經濟法是我國社會主義法律體系中七大部門法之一，是經濟體制改革的產物，是直接為我國市場經濟改革與發展服務的法律部門。新常態下供給側結構性改革是我國經濟體制改革不斷深化的偉大實踐，是當前和今后一個時期我國經濟工作的主線。我國經濟法也需要適應和服務于新常態下供給側結構性改革。我國經濟法怎樣為供給側結構性改革服務？筆者認為，從整體上說，就是要發揮經濟法的耦合功能，使供給側管理和需求側管理兩端所發之力耦合起來，形成強有力的“組合拳”。所謂耦合，在物理學上是指兩個或兩個以上的體系或兩種運動形式之間通過各種相互作用而彼此影響，以至于聯合起來的現象。如兩個線圈之間的互感是通過磁場達到耦合。借此推而廣之，在社會科學領域中，我們也可以把通過某種條件，使兩種社會現象有機結合起來發揮作用的客觀現象，稱之為耦合。筆者認為供給側管理和需求側管理在經濟法治環境中相互結合、彼此影響、共同作用于社會經濟生活，是一種社會耦合現象。

我國經濟法具有耦合功能，供給側管理和需求側管理兩端力量可以通過經濟法的耦合，形成一股合力。因為供給側管理和需求側管理作為國家管理經濟的兩種手段，發揮作用的基礎和目標是共同的。但二者也存在差別。例如，二者在調整范圍與方式上存在差異，需求側管理，一般重在解決總量性問題，注重短期調控，主要是通過調節財稅、貨幣信貸等來刺激或抑制需求，進而推動經濟增長；而供給側管理，重在解決結構性問題，主要通過優化要素配置和調整生產結構來提高供給體系質量和效率，進而推動經濟增長。因此，供給側管理和需求側管理兩端力量需要相互補充與配合，以實現有效耦合。

經濟法怎樣對供給側管理和需求側管理進行有效耦合？筆者認為應當把握以下幾點。

第一，根據供給側管理和需求側管理各自的特點與作用，由經濟法確定二者的調整范圍。在我國，供給側管理要求放松供給約束、解除供給抑制，這就需要經濟法規范和約束經濟監管主體，通過權利清單、責任清單、負面清單制度，明確界定各級政府的權力范圍，達到簡政放權、放松管制的目的。推進供給側結構性改革，并不意味著拒絕或者放棄需求側管理，在著力加強供給側結構性改革的同時，還要適度擴大總需求。這就需要發揮經濟法的發展規劃制度，財政預算與支出制度和稅收、貨幣信貸制度的作用，解決總量問題，刺激有效需求或抑制需求，進而推動經濟增長。

第二，根據供給側管理和需求側管理在不同期限內的作用不同的特點，由經濟法確定短期和中長期的調整重點，并采取不同的法律手段或措施。一般來說，短期內經濟產出水平由需求側決定，而中長期產出水平則由供給側決定，因此，需求側管理往往著眼于經濟總量的短周期調控，而供給側管理則關注中長期的系統性結構問題。需求側管理在應對經濟蕭條等“病癥”上可以救急，但副作用大，搞不好會帶來滯脹；供給側改革雖見效慢，但通過綜合施治能夠治標固本。在不同時期，針對制約經濟增長的主要矛盾，各國的宏觀調控側重點會有所不同。對發展中國家來說，供給側管理尤為重要，因為它是提高潛在產出水平的唯一途徑。金融改革、國企改革、土地改革等的核心就是要發揮市場在資源配置中的決定性作用，激活微觀主體的能動性、提高全要素生產率、調整優化供給結構、提高供給品質，為適應和引領經濟新常態打下堅實基礎。經濟法的任務之一，就是促使供給側管理與需求側管理在不同時段上都能耦合起來。

第三，在制定或實施調整供給側管理和需求側管理的經濟法律時，要注意溝通與協調。這樣可以盡量消除供給側管理法律制度與需求側管理法律制度之間的矛盾與沖突，實現供給側管理和需求側管理所依據的法律之間的有效耦合。在制定或者實施有關供給側管理和需求側管理的法律時，建立相應的溝通與協調機制十分重要。例如，在制定某種稅收法律或金融調控法律時，必須考慮和尊重調整供給側管理的公司法、企業法和鼓勵創新等方面的法律，從而激活市場主體的能動性，提高全要素生產率。

第四，要掌握供給側管理法律和需求側管理法律出臺的合適時期。供給側管理法律和需求側管理法律出臺時期的選擇與配合，對二者的有效耦合也十分重要。一般而言，需求側管理，注重短期調控，主要通過調節稅收、財政支出、貨幣信貸等來刺激或抑制需求。供給側管理，重在解決結構性問題，注重激發經濟增長動力，主要通過優化要素配置和調整生產結構來提高供給體系質量和效率。供給側結構性改革關系全局、關系長遠。因此，立法者應針對這兩種管理手段的特點，確定上述兩類法律制度出臺的合適時期。

第五，經濟法要注重供給側管理和需求側管理的動態配合，及時消除二者之間的沖突。這是指供給側管理法律和需求側管理法律在實施環節中要相互配合。在實施供給側管理法律和需求側管理法律過程中，要注意經濟發展的情勢，因勢而動，在經濟執法中運用經濟法原則，使用法定自由裁量權緩解和消除需求側管理法律與供給側管理法律在實施中的矛盾，使二者在動態中實現耦合，達到預期效果。

三 供給側結構性改革與經濟法主體制度

經濟法主體是指具有直接從事或管理生產經營、分配、交換、消費活動的經濟權利能力和經濟行為能力，依法成立并能獨立享受經濟權利（權力）和承擔經濟義務（職責）的主體。筆者認為，我國經濟法主體制度主要包括三個方面。（1）確認消費者法律地位和保護消費者權益的消費者權益保護法以及產品質量法、反壟斷法等法律中關于保護消費者的制度。（2）確認經營者法律地位和經營資格、規范經營者組織和行為、明確經營者權利義務的企業法、公司法、商業銀行法以及保險法、證券法、產品質量法、價格法、對外貿易法等法律中關于經營者組織和行為的制度。（3）確認經濟管理者法律地位、機構設置和經濟管理職責權限，規范經濟監管與宏觀調控行為的中國人民銀行法、銀行業監督管理法、預算法、稅收征收管理法、海關法以及企業國有資產法等法律中關于國家經濟管理機關組織和行為的制度。管理經濟事務的行政機關在經濟法中就是具有經濟管理職權和職責的經濟管理者。此外，行業協會或者其他組織（如銀行業協會、商會、消費者保護組織等）經授權行使經濟管理職權時，也可以成為經濟法的主體。

供給側結構性改革的根本目的是提高供給質量和效率，著力激發市場主體自身的活力，使各類要素能夠便利地進出市場，自由地創造價值、實現價值，提高社會生產力水平，擴大有效供給，落實以人為本的新發展理念，形成經濟持續增長的態勢。經濟法主體制度對規范和約束政府管理行為、引導市場主體經營和消費行為、激發和維護市場主體活力、凝聚經濟持續增長的不竭動力，能夠發揮積極作用。中共中央政治局于2017年1月22日就深入推進供給側結構性改革進行了第三十八次集體學習，習近平同志在主持學習時強調，我們“必須把改善供給側結構作為主攻方向，從生產端入手，提高供給體系質量和效率，擴大有效和中高端供給，增強供給側結構對需求變化的適應性，推動我國經濟朝著更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的方向發展”。筆者認為“從生產端入手，提高供給體系質量和效率”，就是要特別關注生產端的企業、公司主體，即關注提供商品和服務的生產經營者。經濟法主體包括消費者、經營者和經濟管理者。本文僅就經濟法主體制度中的經營者，特別是作為經營者的國有企業改革問題做些初步探討，不對作為經濟法主體的消費者和經濟管理者展開論述。

供給側結構性改革要求深化企業改革。而經濟法主體制度要為深化企業改革服務，就要制定或修改企業法、公司法、民營金融機構法律，調整相關法律法規中有關作為市場主體的生產經營者的主體資格、市場準入條件等內容，保護各類企業產權，激發和維護市場主體活力，凝聚經濟發展的不竭動力。

國企改革是供給側結構性改革的主要內容。當前深化企業改革，首先要深化國有企業改革。總體上，國有及國有控股企業經濟運行狀況不佳，國企營業總收入和利潤總額同比下降，虧損正在成為部分國企的大問題。而中國目前的供給現狀是低端供給過剩、高端供給不足，無法適應居民消費升級的需求。國企的供給側結構性改革，須逐步淘汰落后產能，將發展方向鎖定于新興領域、創新領域，創造新的經濟增長點。經濟法主體制度怎樣推進國有企業改革？筆者認為應把握以下四點。

第一，要培育依法治企的法治思維。須遵守企業法、公司法，特別是要依公司法組建具有真正意義的國有企業董事會、監事會，健全公司法人治理結構，保證股東大會的決策權和職工參與企業管理的權利。

第二，要健全企業、公司購并和破產法律制度。應依法開展合資、合作、重組與并購，更好地提升企業的競爭力和成長力。建立健全優勝劣汰的市場化退出機制，運用法律方式，加快處置低效、無效產能，大膽啟用破產法律制度，依照破產法律程序清退“僵尸企業”、重組危機企業，運用法律制度淘汰過剩產能。

第三，要建立推進混合所有制改革的法律制度。須加大力度鼓勵民營企業進入壟斷領域，落實負面清單制度，激發民間資本活力，提升資本回報率，通過制度變革促進自由競爭，提高社會資金形成和配置效率。

第四，要建立和完善國有資本授權經營制度。須組建多層次的國有資本投資、營運公司，依法自主開展國有資本運作，服務于國家發展目標。

四 供給側結構性改革與市場規制法律制度

市場規制法律制度一般是指調整市場規制關系的法律規范系統。為維護市場經濟秩序、實現公平交易，根據市場規制法的調整對象的范圍，市場規制法律制度主要由以下幾部分構成。（1）以產品質量法、價格法、廣告法、會計法、統計法、計量法和標準化法等組成的生產經營規制法律制度。（2）以反不正當競爭法和反壟斷法組成的市場競爭法律制度。（3）以銀行業監管法及證券法、保險法、投資基金法中調整市場監管關系的法律組成的法律制度。

調整政府與市場之間的社會關系，保障市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，既是推進供給側結構性改革的重大原則，也是我國經濟法的基本任務。而經濟法體系中的市場規制法主要承擔著維護市場公平競爭秩序的任務。市場規制法如何推進供給側結構性改革？筆者認為應把握以下四點。

第一，全面實施《反壟斷法》《反不正當競爭法》等競爭法律制度。習近平同志強調，“要堅持使市場在資源配置中起決定性作用，完善市場機制，打破行業壟斷、進入壁壘、地方保護，增強企業對市場需求變化的反應和調整能力，提高企業資源要素配置效率和競爭力”。而目前“行業壟斷、進入壁壘、地方保護”是危害公平競爭市場秩序最主要的因素，要使市場在資源配置中起決定性作用，保持市場機制健康持續運行，就必須打破行業壟斷、拆除進入壁壘、沖突地方保護主義，真正形成全國統一的公平市場。要達到上述目的，就必須充分發揮市場規制法的獨特作用，全面實施《反壟斷法》《反不正當競爭法》等競爭法律制度，用法律手段推動行政性壟斷行業的改革，例如在石油天然氣、電力、電信、鐵路等領域，引入新的投資者，鼓勵和加強公平競爭；就要消除反壟斷法所禁止的限制競爭的行政性壟斷行為，嚴懲各類不正當競爭行為。只有全面實施《反壟斷法》《反不正當競爭法》等競爭法律制度，才能保證供給側結構性改革獲得成功，達到預期效果。

第二，強化生產經營規制法律制度，用法治規范市場行為。市場機制要素，如價格、利率、產品質量、競爭等需要規則，市場行為本身也需要規則，政府機關的市場管理更需要規則。我國社會主義市場經濟發展的實踐證明，要維護市場秩序必須“健全市場規則、加強市場監管、清除市場障礙”。維護市場秩序就要用法治規范市場行為。而市場法律規則是由民法、商法和經濟法構成的法律規則系統，包括市場準入制度、市場退出制度、市場交易制度、市場競爭制度和保護消費者權益制度等。在市場法律規則體系中，由產品質量法、價格法、廣告法、會計法、統計法、計量法和標準化法等組成的生產經營規制法律制度是經濟法中具體的市場規制制度。生產經營規制法律制度幾乎規范了包括經營者、消費者在內的所有市場主體的生產經營行為。生產經營規制法律制度可以在完成供給側結構性改革的“五大任務”中發揮獨特作用。例如，為了防止再出現過剩產能，除了要發揮宏觀調控法和其他法律的作用，還要使用生產經營規制法律制度，特別要強化產品質量法、價格法、廣告法、計量法和標準化法等法律的作用，去除高能耗、高污染產品，減少低端產品。

第三，健全市場監管法律制度，用法治規范和約束政府的市場監管行為。我國市場監管法律制度，是指調整市場監管關系的法律規范系統，它是市場規制法主要的組成部分。所謂市場監管關系，是指政府在對商貿、金融、電信、電力、土地市場等進行監察、督促、引導和管理活動中產生的經濟管理關系，主要包括商貿監管關系、銀行業監管關系、證券業監管關系、保險業監管關系、土地監管關系及電信監管關系、電力監管關系等。要處理好政府和市場的關系，更好地發揮政府作用，這也是推進供給側結構性改革的要求。供給側結構性改革的內容包括簡政放權、放松管制。從市場監管法律制度角度看，要維護市場秩序就要用法治規范和約束政府的監管行為，要“限制政府權力不濫用，限制市場行為不極端”。例如，要完成供給側結構性改革五大任務中的“去杠桿”問題，就必須加強政府金融監管法，防范金融風險。所謂杠桿，從金融角度看，是指通過借債，以較小規模的自有資金撬動大量資金、擴大經營規模。去杠桿，不是不要杠桿，適度加強杠桿有利于盈利，但是如果杠桿率過高、債務增長過快，還債的壓力就會反過來拖累發展。從當前看，一些地方政府的隱形債務和企業的高杠桿已成為未來經濟增長過程中的重大隱患。鑒于此，必須主動穩妥地去杠桿，運用金融監管制度對信用違約進行處置，整頓金融秩序，保護投資者的積極性和收益權利。

第四，維護消費者權益，培育和擴大市場。消費者權益保護法律制度是市場規制法的主要內容之一。推進供給側結構性改革，必須維護消費者權益，培育和擴大市場。經濟學認為，生產、分配、交換、消費是社會再生產的必備環節，消費是社會再生產完整運行體系中一個不可缺少的環節。在社會再生產活動中，生產、分配、交換、消費四個環節是相互依存的辯證關系，生產是手段，消費是目的，分配和交換是中間環節。同時，“沒有需求，就沒有生產”。所以推進供給側結構性改革，也要鼓勵消費，適度擴大總需求，釋放消費潛力。保護消費者權益，有利于刺激消費，從而促進生產，實現國民經濟持續增長。而在新常態下推進供給側結構性改革，就消費需求而言，要減少和約束模仿型排浪式消費，減少低端供給和無效供給，提高個性化、多樣化消費所需的中高端消費品，從而培育和擴大市場。

五 供給側結構性改革與宏觀調控法律制度

宏觀調控法律制度主要包括規劃和產業政策法、財政法（包括財政體制法、預算法、稅法、非稅收入法、財政監督法等）、金融法（包括中國人民銀行法、商業銀行法、信托法、保險法等）、固定資產投資法、外資管理法和對外貿易法等。宏觀調控法律制度是推進供給側結構性改革的主要制度保障。

（一）供給側管理是當前調控宏觀經濟的主要手段

中共中央政治局于2017年1月22日就深入推進供給側結構性改革進行了第三十八次集體學習。習近平同志在主持學習時強調，“推進供給側結構性改革是我國經濟發展進入新常態的必然選擇，是經濟發展新常態下我國宏觀經濟管理必須確立的戰略思路”, “供給側管理和需求側管理是調控宏觀經濟的兩個基本手段”。宏觀調控法律制度是供給側管理和需求側管理的制度化、法律化表現形式。如前所述，我國經濟運行面臨突出的矛盾和問題，雖然有周期性、總量性因素及國際環境因素的影響，但根源是存在結構性失衡，當前必須從供給側結構性改革上想辦法，完善宏觀調控法，著力推進供給側結構性改革。

（二）健全發展規劃法和產業政策法

發展規劃法是國家宏觀調控的重要法律手段。2014年黨的十八屆四中全會明確提出，要加強重點領域立法，其中就包括制定發展規劃等方面的法律，依法加強和改善宏觀調控。2017年1月22日，中央政治局就深入推進供給側結構性改革舉行第三十八次集體學習。習近平同志在主持學習時強調：“發揮政府作用，不是簡單下達行政命令，要在尊重市場規律的基礎上，用改革激發市場活力，用政策引導市場預期，用規劃明確投資方向，用法治規范市場行為。”推進供給側結構性改革的目標指明了投資方向，就是要大力擴大有效供給和中高端供給，補短板、惠民生，加快發展新技術、新產業、新產品，為經濟增長培育新動力。這就要求用發展規劃法和產業政策法規范與約束投資行為。

在產業政策方面，政府須對減產能采取果斷辦法，以在一定時間內取得實質性進展。這意味著政府要付出更大的努力，在減產能方面發揮決定性作用，但在現有體制條件下，尤其對國企占主導地位的重化工業領域，市場機制作用有限，政府還應制定產業政策法，依法推出更多產業政策，加快產業轉型升級，提升企業技術水平，推動制造業由粗放經營轉向精致生產。在去產能方面，可考慮由政府代表國家依照發展規劃法和產業政策法確定減產能總量。因此，從推進供給側結構性改革、發揮調控宏觀經濟的主要手段方面看，國家要盡快制定《發展規劃法》和《產業政策法》。

（三）財政稅收法的完善

財政法和稅法是政府實現宏觀調控、推動供給側結構性改革的重要法律工具。

財政法的預算制度、財政轉移支付制度、稅法制度、政府采購制度等，可引導市場主體的投資和消費選擇，從而實現供給側結構性改革目標，助力完成“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”即“三去一降一補”的五大任務。擴大中等收入群體是國家長治久安的必然要求。推進供給側結構性改革、擴大中等收入群體，需要有質量、有效益地發展經濟，為人民群眾生活改善打下更為雄厚的基礎。擴大中等收入群體，必須改革收入分配制度，發揮財稅法調節收入的功能。為此，要完善預算制度，制定《財政轉移支付法》、完善個人所得稅法、企業所得稅法，全面完成“營改增”任務等。

（四）金融調控法的完善

金融調控法是調整中央銀行在控制與調節貨幣供給量、利率、貸款量等過程中發生的金融宏觀調控關系的法律規范系統。金融調控法律規范一般表現在一國的中央銀行法中。《中國人民銀行法》是我國金融調控法的主要法律規范性文件。為執行貨幣政策、防范和化解金融風險、維護金融穩定，《銀行業監督管理法》《商業銀行法》等法律對存貸利率、同業拆借、匯率、境外借款、系統性銀行業風險等做了規定；為執行貨幣政策、保持國際收支平衡，《外匯管理條例》對調整人民幣匯率和外匯市場調控關系方面做了規定。這些都是我國金融調控法的表現形式。

金融調控法要在信貸資金和證券資金等方面采取有利于實現供給側結構性改革目標和任務的調控措施，使“定向調控、精準調控、區間調控、相機調控”的新型宏觀調控方式落實到供給側結構性改革上，引導金融市場支持實體產業，為實體經濟的產業升級提供良好的融資環境。“去杠桿”是供給側結構性改革的一項重要任務，要推動中國金融結構從以債務性融資為主向以股權融資為主的格局轉變，防范金融的系統性風險。

（責任編輯：臧騫、佟英磊）