一 導(dǎo)言

（一）概念界定

1．頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)，本意是指自高端開(kāi)始的總體構(gòu)想，這一概念源于系統(tǒng)工程學(xué)領(lǐng)域的自頂向下設(shè)計(jì)（Top-down Design）。在我國(guó)，“頂層設(shè)計(jì)”現(xiàn)已成為一個(gè)被各行各業(yè)廣泛使用的名詞，對(duì)其概念的理解略有不同。本課題所述“頂層設(shè)計(jì)”概念，指的是中央層面出臺(tái)的總體改革意見(jiàn)以及各領(lǐng)域總體改革方案。頂層改革方案本身的優(yōu)劣也是本研究關(guān)注的重要方面，因?yàn)轫攲釉O(shè)計(jì)是改革方案落地實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。

2．改革梗阻

關(guān)于“梗阻”的內(nèi)涵，通常認(rèn)為是在公共政策執(zhí)行的過(guò)程中，政策執(zhí)行主體往往會(huì)由于自身的態(tài)度、素質(zhì)和能力等原因，消極、被動(dòng)、低效地執(zhí)行政策，甚至影響和阻撓公共政策的有效執(zhí)行。本研究認(rèn)為：“梗阻”是指改革政策的運(yùn)行遭遇阻力而導(dǎo)致過(guò)程的全部停滯或部分中斷，導(dǎo)致改革政策傳導(dǎo)機(jī)制因此無(wú)法發(fā)揮作用或作用發(fā)揮得不理想，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期效能。本課題所述“梗阻”概念較“中梗阻”“腸梗阻”概念更為寬泛，除了關(guān)注政策執(zhí)行過(guò)程中的梗阻問(wèn)題之外，同時(shí)也將政策制定過(guò)程中的障礙與問(wèn)題納入考量。

3．政策落地（政策執(zhí)行）

關(guān)于政策執(zhí)行的內(nèi)涵，通常指的是執(zhí)行中央政府及地方政府制定的正確可行的政策的過(guò)程。關(guān)于落地的內(nèi)涵，理論界一直沒(méi)有給出確切的含義。《人民日?qǐng)?bào)》在評(píng)論員文章《確保重大政策落地生根》中指出，“堅(jiān)決打通簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)政策落實(shí)的‘最先和最后一公里’。推動(dòng)重大穩(wěn)增長(zhǎng)工程盡快實(shí)施、重大改革政策盡快落地、重大民生舉措盡快見(jiàn)效”。

本文的“政策落地”，指的是改革政策在設(shè)計(jì)、出臺(tái)、執(zhí)行、落實(shí)等環(huán)節(jié)都秉持改革的初衷，改革方案的制定機(jī)構(gòu)與改革方案的執(zhí)行機(jī)構(gòu)意圖一致、步驟銜接，上級(jí)的改革意志得到下級(jí)的全面準(zhǔn)確的領(lǐng)會(huì)與認(rèn)真完整有效的執(zhí)行，使得改革取得預(yù)期的效果。本研究重點(diǎn)關(guān)注改革政策的制定和實(shí)施程序與規(guī)則。

（二）研究思路

1．改革推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵

本文認(rèn)為，改革推進(jìn)機(jī)制的內(nèi)涵與政府管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制相類(lèi)似，也是一個(gè)管理學(xué)概念，包含了政府改革決策、執(zhí)行、溝通、反饋等方面。它的外延要比狹義的改革方案出臺(tái)后行政執(zhí)行的范圍更廣。總結(jié)起來(lái)，可以將改革推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)建分為三個(gè)層面和階段，即決策設(shè)計(jì)機(jī)制、執(zhí)行協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督考評(píng)機(jī)制。完善改革推進(jìn)機(jī)制，即要建立健全改革決策、執(zhí)行及監(jiān)督機(jī)制，將改革工作納入規(guī)范化、制度化的軌道。

2．改革推進(jìn)機(jī)制的構(gòu)成

改革推進(jìn)機(jī)制由改革決策機(jī)制、改革執(zhí)行機(jī)制、改革監(jiān)督機(jī)制三種既相互制約又相互協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成，認(rèn)識(shí)改革推進(jìn)機(jī)制的作用原理就要厘清改革決策、改革執(zhí)行與改革監(jiān)督三者的內(nèi)在邏輯。在實(shí)施改革決策的過(guò)程中，應(yīng)該建立雙軌保證機(jī)制。

3．改革推進(jìn)機(jī)制的主要特征

第一，科學(xué)的決策是改革能夠落地的基礎(chǔ)。改革的復(fù)雜性、變動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性要求不斷提高決策的科學(xué)性。要解決我國(guó)面臨的突出矛盾和問(wèn)題，僅僅依靠單個(gè)領(lǐng)域、單個(gè)層次的改革難以奏效，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、整體謀劃，使改革決策科學(xué)化，增強(qiáng)各項(xiàng)改革的關(guān)聯(lián)性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，使改革產(chǎn)生綜合效應(yīng)。

第二，有效的執(zhí)行是改革能夠落地的關(guān)鍵。政策執(zhí)行是改革政策落地過(guò)程的重要環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。正確的政策方案要變成現(xiàn)實(shí)，則有賴(lài)于有效的執(zhí)行，如果執(zhí)行不力，再好的政策方案也只能是一紙空文，政策目標(biāo)也實(shí)現(xiàn)不了。

第三，有力的監(jiān)督是改革能夠落地的保障。監(jiān)督在政策執(zhí)行過(guò)程中起著重要的信息反饋的作用，政策執(zhí)行中的有效監(jiān)督可以保證政策的正確貫徹實(shí)施，可以保證政策的及時(shí)調(diào)整和完善。從更大的政治意義上講，還可以保持和促進(jìn)政治穩(wěn)定，因此有力的監(jiān)督是保證改革效果達(dá)到最佳的不可或缺的一環(huán)。

4．本文的研究邏輯：把決策、執(zhí)行與監(jiān)督當(dāng)作一個(gè)完整的政策過(guò)程

一個(gè)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的改革推進(jìn)機(jī)制必須在改革決策、執(zhí)行與監(jiān)督三大環(huán)節(jié)共同著力，缺一不可。在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)改革落實(shí)實(shí)施的語(yǔ)境下，在學(xué)術(shù)和政策層面加大改革執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)節(jié)政策力度的同時(shí)，一定不能忽視改革方案決策設(shè)計(jì)本身的科學(xué)性和民主性。沒(méi)有好的可執(zhí)行的“作戰(zhàn)圖”，一味吹“沖鋒號(hào)”、下死命令是不夠的，改革成效也不容樂(lè)觀。