四 破除改革梗阻、完善改革推進機制的總體思路

（一）圍繞一個總體目標

圍繞到2020年全面深化改革的總目標和總部署，破除改革頂層設計與實際落地之間的梗阻問題，完善改革推進機制，必須進一步完善改革的決策設計、執行協調和監督考評體系，提高改革方案制定的科學化民主化水平，建立改革利益相關方的激勵和約束機制，把各項改革扎實向前推進，把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準。

（二）破解兩大核心問題

1．改什么？怎么改？確立改革決策主導權

首先需要說明的是，在一些重要領域和關鍵環節，我們的改革決策者還沒有完全形成明確的改革思路，有的領域甚至還存在改革的方向性認識差異，同時社會上也未形成一致的改革共識。面對這些改革的難點和痛點，一方面需要我們的改革頂層設計者具有明確的改革方向感和堅定的改革毅力和勇氣，更重要的是完善改革的決策設計機制，讓良好的制度和機制來規范改革決策運行，減少決策失誤風險。在改革決策設計機制中，最核心的問題是誰來主導改革方案制定，是深改組還是各利益相關部門？這恐怕是當下完善改革推進機制首先要解決的問題。

2．誰來推，怎么推？確立改革的執行者，建立改革政策執行機制

改革大方向和主要任務明確之后，接下來就是改革如何推進和執行的問題。一是要確立改革政策執行的主體，即誰來推進和執行改革決策，這個問題與改革決策設計主導權的討論一樣非常重要。政策的制定特別是涉及重大利益關系調整的改革政策，執行者的選擇尤為重要，它是改革政策順利推進和取得實效的關鍵。明確了改革政策執行主體之后，還要完善改革政策的執行、傳遞、協調、監督等機制，提升改革執行效率，使得改革舉措真正落地實施并取得實效。

（三）推進三大關鍵舉措

1．建立改革的決策、執行、監督分離機制

目前，我國改革推進機制中存在的突出問題就是改革決策權、執行權、監督權設置不合理。將決策、執行、監督職能分離，并在運行過程中使之相輔相成、相互制約、相互協調的一種行政管理體制，是當代世界政府改革的主流方向之一，行政三分制下的政府架構和運行模式已經在許多國家和地區獲得了成功。2007年，黨的十七大報告明確提出，要“著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制”，“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。因此，當前破除改革推進梗阻，完善改革推進機制，關鍵是要建立改革的決策、執行、監督分離機制，提高改革決策和執行的科學化和理性化程度，使各項改革事業真正取得實效。

2．推進開放式改革、工匠式改革

改革知易行難，近年來雖然中央推出了很多重要的改革舉措，但在實際執行中有些改革政策被地方政府層層曲解與化解，出現政令不暢現象。究其原因，緣于一部分改革方案閉門造車，質量不高，沒有操作性。譬如土地、戶籍、國企、行政等改革，既涉及執政者自身的很多利益，又與廣大老百姓有最直接的關系。如果缺乏公眾參與而導致沉默的大多數現象，再多原則性改革，再多技術性調整，都難以提高公眾對改革的信心和可預見性，很難取得改革實效。此前若干年當中，通過會議制定原則性改革目標是一種常態，但相當一部分改革未被實施也是一種常態。因此，當前的改革在頂層設計基礎上，強調開門改革，切實有效調動各類利益攸關者參與進來，遵循經濟社會變遷規則，展開合作博弈，讓各項改革惠及廣大人民群眾，以凝聚改革共識，發掘經濟社會潛力。

此外，推進改革工作還需要具有工匠精神，堅持正確的改革方法論。在戰略要求上，強調改革的全面性、系統性、協同性；在改革重點上，強調以經濟體制改革為重點、發揮經濟體制改革牽引作用，重點完善基本制度、健全市場體系、優化政府治理；在改革關系上，強調處理好解放思想和實事求是的關系、整體推進和重點突破的關系、全局和局部的關系、頂層設計和摸著石頭過河的關系、膽子要大和步子要穩的關系、改革發展和穩定的關系。把握好改革的節奏、時序和力度，循序漸進，持續發力。

3．建立利益相關方的改革激勵和約束機制

從相對微觀的角度看，改革是用新的激勵與約束機制取代舊的激勵與約束機制，改革的基本問題可以表述為激勵與約束機制的重建。“調動各方面的積極性”，這是改革者的初衷，已經為人們所普遍認可。從激勵與約束機制重建的視角來觀察改革開放史，也許可以獲得更為清晰的“歷史過程”。比如，用家庭聯產承包責任制代替人民公社制度下的那套制度，給農民帶來一種“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”的激勵與約束；國有企業改革，從放權讓利到承包制再到產權改革，一個基本目的是形成對企業職工尤其是企業經理的新的激勵與約束。目前，我們的改革措施在執行過程中面臨的主要問題有：一些部門積極性不高，激勵不足，約束不足；居民參與積極性不高。改革在一定程度上陷入膠著狀態。這就要求建立政策執行者的激勵和約束機制，同時也包括對政策其他相關方接受政策、執行政策的激勵保障和責任約束機制。改革政策執行者和被執行者作為行政管理主體和對象，都需要被激勵、安撫、約束，以利于改革政策的順利執行。