三 改革梗阻溯源：機制缺陷、利益固化與權力集中

綜上所述，當前我國推進全面深化改革的形勢十分緊迫，改革推進過程中存在的很多問題需要我們在改革推進機制層面尋求答案，找出影響改革推進和取得實效的關鍵性梗阻原因。我們認為，改革推進過程中的根源問題不僅存在于改革執行協調環節，還應放大到包括改革方案設計、改革監督考評等環節的整個改革推進機制來探究。此外，利益固化與權力集中也是改革出現梗阻問題的重要原因。

（一）改革決策設計主體和程序錯亂，“最先一公里”成為“梗阻源”

目前，我國一些關鍵領域改革遲遲難以推動，更大原因可能在于該領域改革頂層設計思路的問題，即梗阻根源在于決策。

1．改革決策主體未突破既有利益格局

本報告對廣東、四川、浙江、湖北、云南、江西六省改革相關部門的問卷調查顯示（見圖1），改革牽頭單位對改革方案制定形成的影響力最大，改革辦作為改革決策協調部門作用發揮仍顯不足，會簽部門和專家代表的影響力合計不足10.0%，作用有待加強。當前改革決策易受相關部門左右，改革方案中摻雜部門利益是部分方案流于空泛的重要原因。

2．改革決策程序不夠科學規范

決策程序規范是決策科學性的重要保障。當前，我國改革決策程序日益完善但并未形成制度化規定。在調研設計、征求意見、專家咨詢論證、合法性審查、風險評估、批準實施等環節缺乏具體規定。凡重大決策都要在深入調查研究、廣泛聽取意見、進行充分論證的基礎上由集體討論決定，目前這套程序還不完善。調查顯示，高達62 %的受訪者認為“方案質量一般，實施起來有難度”。（見圖2、圖3）。

3．改革決策方式民主法治化不足

一是改革決策民主化不足。決策水平如何，很重要的一條就看是否實行了民主決策。當前，一些事關經濟社會發展全局和涉及群眾切身利益的重大改革決策事項，在廣泛聽取意見，與利害關系人進行充分溝通，聽取有關人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見等方面做得還不夠，這從源頭上決定了部分改革舉措難以取得預期效果。二是法律調整滯后。改革推進過程中一些法律法規要么規定得太死，要么出現空缺。“破法”和“立法”不銜接，面臨“一改就違規，一改就違法”的困境。對改革試點地區改革突破需要進行的法律調整滯后。

（二）改革執行協調效率和激勵不足，延緩改革推進節奏

1．改革執行主體權力和活力不足

一是地方政府財權、事權不相匹配。作為主要改革執行主體，地方政府財權與事權相匹配是其破除改革梗阻、有效履行職能的重要保證。但目前改革方案中成本分擔機制不明確或不符合地方利益，導致一些改革因地方難以承擔成本而推進緩慢。二是地方政府的自主性沒有被充分調動。我國改革的一個鮮明特色就是地方改革實踐豐富多彩。但當前在權力和財力不夠又缺乏容錯和免責機制的情況下，不少基層干部因懼怕風險而畏首畏尾，消極對待改革，地方創新活力受到束縛。

2．改革執行過程不夠協同和高效

一是利益固化導致改革合力不足。當前一些改革任務牽頭部門與協調配合部門相互間的責任還不是很明確，牽頭部門對各部門的協調配合行為缺乏制約，造成部門間行動缺乏統籌安排，一些部門行動皆以是否有利于本部門為出發點，形成的合力有限。利益固化是改革難以推進的重要原因，破除梗阻必須打破這道藩籬（見圖4）。二是“傳達式”流程造成行政低效。加強改革政策落實有賴于行政管理流程的進一步優化。基層政府工作人員往往需要等上級政府的文件下達后才能準備執行，而文件的層層傳達必然有一個周期，這就導致了政策從決策到行動的滯后。

3．改革政策執行能力建設滯后

一是政府職能轉變不到位。關于推動改革落地生根的重要因素（見圖5），被調查者中認為“轉變政府職能，增強政府部門改革執行力”因素重要的占77.0%。可見，在基層部門的改革推進感受中，政府職能的轉變對于改革落到實處尤為重要。二是相關制度機制建設薄弱。改革的法治化支持偏弱，限制了改革活力；干部收入長年偏低且缺乏激勵機制，導致部分干部缺乏進取心；很多地市級政府僅一名同志負責抓改革，落實改革任務的工作量很大。

（三）改革監督考評指標和機制缺乏，影響改革推進效率

1．改革督察主體監督力量不足

如果存在監督政府的強大外部力量，發揮社會尤其是利益相關者的監督作用或者媒體的監督作用，并且監督過程都是透明的，那么政府若出于私心不作為是很難的。而當前由于改革辦不管錢、不管人也不管項目，在地方協調工作時地位偏弱，話語權和約束力不足，部分改革方案因不符合地方利益或地方領導個人政治利益而難產、遭遇扭曲執行或不執行，影響改革順利推進。

2．改革績效考評缺少監督問責機制

目前，我國改革方案績效考評往往正面指標和要求多，對執行不力的結果問責不夠嚴格，與績效考評相匹配的獎懲制度不健全。深入跟蹤檢查、過程督察不到位，集中檢查點多面廣、難以深入，多停留在總結材料、領導匯報的層面，改革績效考評層次淺、標準低。

3．改革監督考評體系不夠系統科學

一是考評體系融合度有待提升。當前改革績效考評體系基本在改革圈子內部流轉，與政績考核是兩套人馬、兩套體系，影響了考評的權威性，考評結果難以直接體現為領導干部的政績，需要進一步融合。二是缺乏科學合理的績效考核指標體系。目前尚未形成一套自上而下、完整明確的改革考核指標體系，實踐中存在以改革措施而非效果作為考核依據，第三方、群眾參與度不夠等問題。調查顯示，73.4%的被調查者認為當前改革績效考核工作的主要問題是缺乏科學合理的績效考核指標體系（見圖6）。