第一節 本書的研究背景

一 我國的農村扶貧工作概況

改革開放以來，我國大力推進扶貧開發。我國扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就，實現了從普遍貧困、區域貧困到基本解決貧困的轉變，為世界反貧困事業做出了突出貢獻。特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民生存和溫飽問題基本解決。

（一）我國農村貧困概況

改革開放以來，隨著經濟高速增長和大規模、有組織的國家扶貧行動的開展，我國反貧困工作取得了舉世矚目的成就。按照每人每天1.25美元的國際貧困線標準測算，1978～2014年中國減貧人口累計超過7億人。若按中國貧困線標準測算，農村貧困人口從1978年的2.5億人減少至2014年的7017萬人，貧困發生率相應地從30.7%減少至7.2%，成為全球首個實現聯合國千年發展目標貧困人口比例減半的國家。依據貧困人口“建檔立卡”數據，2014年全國有14個集中連片特困地區、12.8萬個貧困村、近3000萬貧困戶和7017萬貧困人口。14個集中連片特困地區有680個縣，其中440個是國家扶貧開發工作重點縣，而592個國家扶貧開發工作重點縣中有152個不在片區內，所以片區縣與重點縣之和為832個，這是當前我國扶貧開發的重點縣域。我國7017萬貧困人口中，因病、因災、因學、因勞動力致貧的人數分別占42%、20%、10%和8%。

改革開放以來，我國農村貧困狀況發生了很大的變化，這不僅表現為貧困人口的規模和貧困發生率的明顯下降，而且表現為貧困人口的結構和貧困人口的地域分布的改變。在過去10年中，農村貧困人口的地區分布和人口結構出現了一些明顯的變化。第一，在地區分布上，貧困人口進一步向西部地區和山區集中。我國西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、廣西、內蒙古、新疆12個省（區、市），面積為500多萬平方公里，占國土面積的56.4%，自然資源和生物多樣性資源都很豐富，同時也是我國貧困人口主要集中分布的區域。第二，剩余貧困人口分布日益集中到自然環境惡劣地區、邊遠地區、少數民族地區和難以參與到經濟增長中的弱勢群體中。第三，貧困人口生活環境及質量、人力資源條件、收入及財富水平方面都處于相對劣勢，而且貧困程度越深、經歷貧困年數越多，這種劣勢表現得越明顯。第四，貧困農戶家庭人口多，低齡老年人口比重大，勞動力負擔重。第五，貧困農戶成人文盲率高，勞動力素質低，接受培訓少，就業面窄。第六，貧困人口大多集中在單一的農業經營戶，其收入來源較為單一，收入穩定性差、波動性較大，更多依賴于農業。第七，貧困人口家庭經濟基礎薄弱，難以承受外界因素的沖擊，遇到宏觀經濟波動或自然災害就容易返貧。第八，農戶貧困狀態變化大，收入和支出水平年度間不穩定，這一現象增加了扶貧政策在瞄準貧困人群時的難度，同時也對針對不同類型的貧困農戶采取不同的扶貧措施提出了要求。

（二）我國新時期《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》的扶貧工作目標與方針

根據《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，我國扶貧對象規模大，相對貧困問題凸顯，返貧現象時有發生，貧困地區特別是集中連片特殊困難地區（簡稱：連片特困地區）發展相對滯后。提高扶貧標準，加大投入力度，把連片特困地區作為主戰場，把穩定解決扶貧對象溫飽、盡快實現脫貧致富作為首要任務，堅持政府主導，堅持統籌發展，更加注重轉變經濟發展方式，更加注重增強扶貧對象自我發展能力，更加注重基本公共服務均等化，注重解決制約發展的突出問題。目標是到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。

其中，連片特困地區包括：六盤山區、秦巴山區、武陵山區、烏蒙山區、滇桂黔石漠化區、滇西邊境山區、大興安嶺南麓山區、燕山—太行山區、呂梁山區、大別山區、羅霄山區等11個集中連片特殊困難地區和已明確實施特殊扶持政策的西藏、四省藏區、新疆南疆三地州。國家將加大投入和支持力度，加強對跨省片區規劃的指導和協調，集中力量，分批實施。

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出了以下工作方針，即堅持開發式扶貧方針，實行扶貧開發和農村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。

（三）“精準扶貧”的提出與內涵

“精準扶貧”的重要思想最早出現在2013年。習近平到湖南湘西考察時首次做出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。

2014年1月，中共中央辦公廳詳細規劃了精準扶貧工作模式的頂層設計，印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號），首次將建立精準扶貧工作機制作為扶貧開發工作六大機制之一，推動了“精準扶貧”思想落地。2014年3月，習近平參加“兩會”代表團審議時強調，要實施精準扶貧，瞄準扶貧對象，重點施策。2014年5月，國家扶貧開發領導小組又發布了《建立精準扶貧工作機制實施方案》（國開辦發〔2014〕30號），進一步闡釋了精準扶貧理念。

2015年6月，習近平在貴州調研中強調扶貧開發“貴在精準、重在精準、成敗之舉在于精準”。2015年10月，習近平在2015減貧與發展高層論壇上強調，中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略，增加扶貧投入，出臺優惠政策措施，堅持中國制度優勢，注重六個精準，堅持分類措施，因貧困原因施策，因貧困類型施策，廣泛動員全社會力量參與扶貧。

2015年10月召開的黨的十八屆五中全會明確提出，至2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。2015年12月中央扶貧開發工作會議審議通過的《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，確保到2020年農村貧困人口實現脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務，并進一步提出，要把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發與經濟社會發展相互促進，堅持精準幫扶與集中連片特殊困難地區開發緊密結合，堅持扶貧開發與生態保護并重，堅持扶貧開發與社會保障有效銜接，實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障的總體目標。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》也提出了“五個一批”，即發展生產脫貧一批，易地扶貧搬遷脫貧一批，生態補償脫貧一批，發展教育脫貧一批，社會保障政策兜底一批。按照我國扶貧標準，到2014年底全國還有7017萬農村貧困人口，要在2020年實現小康目標，意味著每年減貧1170萬人，平均每月減貧100萬人，脫貧任務十分緊迫。

2016年7月，習近平在銀川東西部扶貧協作座談會上發表了重要講話，為全面打贏脫貧攻堅戰做出重要戰略部署。講話指出，精準扶貧、精準脫貧是當前脫貧攻堅思想的核心內涵，是我國現階段治理貧困的指導性思想，對我國扶貧成敗起到了決定性作用。

總之，精準扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，通過對貧困家庭和貧困人口的精準幫扶，從根本上消除導致貧困發生的各種因素和障礙，從而拔出“窮根”，實現真正意義上的脫貧致富。精準扶貧政策的內容體系包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四項內容。精準識別是實施精準扶貧政策的基本前提，是指明確貧困標準與規范，通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶、貧困村有效識別出來，并建立貧困戶和貧困人口檔案卡，摸清致貧原因和幫扶需求。精準幫扶是精準扶貧政策的核心，是在準確識別貧困戶和貧困人口基礎上，根據貧困的成因采取針對性的措施進行有效幫扶。因貧施策、精準到戶到人是精準幫扶的關鍵，重點通過發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。精準管理是實施精準扶貧政策的重要保障，精準管理的重點在于扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。精準考核是提升精準扶貧工作成效的重要手段，是指針對貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口脫貧退出和返貧再入機制，完善貧困縣考核與退出機制，加強對貧困縣扶貧工作等情況的量化考核，強化精準扶貧政策實施的效果。精準扶貧政策適應我國貧困治理形勢的變化，實現了扶貧對象瞄準化、幫扶措施具體化、管理過程規范化、考核目標去GDP化，是新時期我國扶貧開發政策的重大戰略轉型。

（四）對我國農村扶貧政策的若干典型研究

《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施效果的評估報告 [范小建（2011）、劉堅（2006）以及Li和Sicular（2014）等]，較全面地總結了2001～2010年我國政府所采取的主要農村扶貧政策、績效、存在的問題等。《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》實施效果的評估報告將我國的扶貧政策分為扶貧開發政策、貧困救助政策、惠農政策、一般宏觀政策等，分析了我國農村貧困人口的結構和貧困的原因、農村扶貧標準的評估、收入增長與收入分配對農村貧困的影響、農村扶貧資金的分配效應和減貧效果，從全國層面對2001～2010年一般惠農政策及其減貧效果、整村推進扶貧戰略、勞動力輸出、培訓、農村低保的扶貧效果進行了系統、權威的評估，認為整村推進對于提高貧困村的收入和改善其基礎設施產生了良好的效果，有利于縮小貧困地區與非貧困地區的發展差距，但以往貧困村的確定存在一定的瞄準誤差。報告還提出了未來改進我國扶貧政策的諸多建議，如提出未來扶貧戰略的調整方向之一應該是擴大扶貧到戶和扶貧到人的政策范圍，提出扶貧到戶政策可以在整村推進項目基礎上加以實施；對各項惠農政策進行調整，讓各項政策都能更多惠及窮人，并努力提高貧困地區的人力資本水平等。

汪三貴等對我國農村扶貧政策進行了大量研究。如汪三貴（2008）對我國改革開放以來大規模減貧經驗作了總結與評價，認為大規模減貧的主要推動力量是經濟增長，特別是農業和農村經濟的持續增長，而農業和農村的經濟增長又是在一系列的改革開放措施、持續的人力和物質資本積累和不斷的技術進步下取得的，有針對性的開發式扶貧投資對減貧也起到了補充作用，我國需要調整經濟增長方式以實現更加有利于窮人的經濟增長，同時也要改變扶貧項目的實施方式以使貧困人口更多地受益。汪三貴等（2007）發現，整村推進戰略下貧困村的農戶平均收入增長高于非貧困村，但貧困村內受益的主要是富裕的農戶等。汪三貴等（2007）也對我國農村貧困家庭的識別方法、農村扶貧與村級貧困瞄準等進行了很好的研究。

方黎明和張秀蘭（2007）認為，我國農村制度化扶貧是一種開發式扶貧戰略，其政策效應日益削弱：農村絕對貧困人口更為分散；相當數量的真正貧困人口沒有能力從扶貧項目中受益；現行的扶貧策略也難以有效針對疾病、教育等致貧風險。現階段中國扶貧政策在收入救助的同時，更應該注重提高貧困風險人群應對貧困風險的能力。

樊勝根等（2010）利用中國西部偏遠山區、少數民族聚集地區的一手農戶調查數據，全面分析了公共政策如何提高配置效率來實現對經濟增長和減少貧困的多重目標，其研究方法和經驗也值得借鑒。

二 我國自然生態保護與農村扶貧和發展之間的關系

我國自然生態保護與農村扶貧和發展之間存在密切的關系。我國重要生態功能區或禁止開發區內存在大量農村貧困人口，需要綜合解決當地的人口、資源與環境可持續發展問題。但兩者客觀上存在一定的矛盾，一些限制性生態保護措施，如禁止伐木、礦產資源開發、土地利用方式等限制了當地農民的增收途徑。農戶生計是兩者的結合點。政府試圖以生態保護政策、扶貧發展干預等各種方式來協調兩者之間的關系。

（一）生態環境保護地區與貧困地區在空間地理上具有一致性

重點生態功能區是我國生態環境保護的重點地區，而重點生態功能區在空間地理上與貧困地區具有高度一致性。我國的扶貧開發與生態建設間存在高度重疊。

在我國，貧困地區與生態環境脆弱地帶具有高度的相關性，兩者在地理空間分布上具有較高的一致性。環境保護部2005年統計數據顯示，全國95%的絕對貧困人口生活在生態環境極度脆弱的老少邊窮地區。我國最貧困的人口多生活在環境破壞最為嚴重、自然恢復能力最差的地區。惡劣的生態環境、貧乏的自然資源以及對外交通不暢是導致貧困的綜合因素。因此，保護和治理生態環境是貧困地區的一項重要任務。

另外，連片特困地區多位于重點生態功能區，綠色貧困問題突出。在貧困地區各類主體功能區中，重點生態功能區分布最廣，占貧困地區總面積的76.52%。這些地區為了保護生態環境，喪失了許多發展機會、付出了機會成本。

根據《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》以及《全國主體功能區規劃》，西部地區9個全國連片特困地區多被列為國家重點生態功能區，成為國家重點保護和禁止開發區域，承擔著為國家或地區提供生態服務的重要義務。在這些重要生態功能區，貧困既是生態環境脆弱的產物，又進一步加劇了生態環境的脆弱性。生態環境脆弱區域生產條件差，決定了當地農戶只能采取一些簡單粗放的生產方式來開發那些相對容易開發的水土、森林、草地等自然資源。落后的生產技術使貧困地區的自然資源未能得到有效利用，商品經濟落后，貧困必然發生。同時，低下的生產力水平對勞動力需求增加，使人口壓力持續增加，迫使人們高強度、過度地開發利用自然資源，導致生態退化乃至荒漠化，進一步加劇了生態系統破壞。貧困與生態環境脆弱陷入互為因果的惡性循環之中。

（二）生態扶貧是實現保護與發展的重要舉措

新時期《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》指出，在貧困地區繼續實施退耕還林、退牧還草、水土保持、天然林資源保護（又稱：天然林保護、天保）、防護林體系建設和石漠化、荒漠化治理等重點生態修復工程；建立生態補償機制，并重點向貧困地區傾斜；加大重點生態功能區生態補償力度；重視貧困地區的生物多樣性保護等。生態補償政策本身是以激勵生態保護為目的，通過外部性內部化來調節生態服務受益者和提供者之間的利益關系。生態補償本身不是扶貧政策，但該種轉移支付客觀上具有一定的農村扶貧目的或效果。因此，近些年我國實施了一系列生態補償項目或政策，如退耕還林工程、森林生態效益補償基金、天然林保護工程等。一些是直接對從事生態服務的生產者農戶進行補助，一些則通過縱向轉移支付給予基層政府，如中央對生態功能區所在縣的轉移支付。

生態綜合補償扶貧是精準扶貧“五個一批”工程之一。如陜西2016年開啟了“生態脫貧通道”。根據陜西省林業廳、陜西省扶貧辦制定的《陜西林業精準扶貧實施方案》，陜西將按照“縣管、鄉建、站聘、村用”原則，從2016年起，在秦巴山、呂梁山、六盤山三個連片特困地區的43個貧困縣及13個國家扶貧開發工作重點縣，選聘1萬名建檔立卡貧困人口轉為生態護林員。各縣原則上將不少于20%的森林生態效益補償基金中縣級統籌管護費用于聘請建檔立卡貧困人口從事護林員工作；各天保工程實施單位在新聘用管護人員時，須優先聘用符合條件的建檔立卡貧困人口。按照“精準、自愿、公開、公平、公正”原則，不跨越鄉鎮聘用，每名生態護林員管護面積原則上不少于500畝。中央財政按每名生態護林員年工資1萬元標準測算，各縣根據下達的補助資金，統籌考慮管護面積與管護難度、現有護林員工資水平等因素，合理確定每名生態護林員年工資不超過1萬元的具體補助標準，使更多的符合條件的建檔立卡貧困人口就地轉化為生態護林員。同時，陜西將在秦巴山、呂梁山、六盤山三個國家連片特困地區和白于山、黃河沿岸土石山兩個省級連片特困地區，有計劃、有步驟地將25度以上陡坡耕地全部實施退耕還林，并優先安排建檔立卡貧困戶退耕還林。到2020年，力爭使連片特困地區建檔立卡貧困人口戶均擁有2畝退耕還林地。同時，林業部門指導建檔立卡貧困戶科學經營退耕地，精準建設一批以山地蘋果、核桃、花椒、茶葉、板栗、油用牡丹等為代表的優質高效經濟林基地、木本油料基地和特色經濟林基地。到2020年，努力使建檔立卡貧困退耕人口人均擁有特色經濟林面積達到1畝以上。以上是通過生態補償脫貧一批的具體方法和途徑。

總之，自然生態保護、農村扶貧是我國21世紀需要解決的重要問題，兩者又有著內在的聯系。需要將生態保護和農村扶貧、脫貧相結合，從農戶生計入手，分析和研究能夠提高生態建設、生態修復項目的貧困人口參與率和受益水平以及為農戶生計帶來積極影響的公共政策創新。

三 西安交通大學課題組研究工作的起源

西安交通大學人口與發展研究所自2006年起參加自然資本項目。“自然資本項目”（The Nature Capital: Putting Ecosystem Services to Work for Conservation）由美國斯坦福大學WOODS環境研究所、大自然保護協會（TNC）、世界自然基金會（WWF）三方合作開展，通過計量大自然的經濟和其他價值、開發相應工具及方法，將自然資本更為容易地納入決策體系，并在全球生物多樣性保護重要地區展示這些工具的力量，將經濟因素與保護有機結合。自然資本項目的目標是使政府、企業、農戶以及其他利益相關者更多地了解生態環境服務的各類價值，將生態環境價值納入政府、農戶等利益相關者的決策和實際行動之中，促進農戶在其家庭及生計活動中合理、有效地利用當地的生態環境資源。農戶所在的社區及相關組織在這一過程中也發揮了積極的作用。“自然資本項目”在中國的主要研究合作方有中國科學院生態環境研究中心和西安交通大學人口與發展研究所等。

西安交通大學課題組的研究切入點集中在微觀的農戶生計選擇與可持續生計上。以往研究者和有關國際組織對可持續生計及生計策略進行了大量研究，也提出了一些研究分析框架，如Scoones（1998）的可持續農村生計分析框架、英國國際發展署（DFID, 1998）的可持續生計分析框架、Bebbington（1999）所提出的以資本和能力為核心的框架、Ellis（2000）提出的生計多樣性分析框架等。在以往農戶生計分析框架的基礎上，西安交通大學課題組提出了農戶生計研究的總體研究框架（見圖1-1）。

該框架從農戶人口特征出發，農戶對其所擁有的五種資本（自然資本、人力資本、社會資本、物質資本、金融資本）進行組合，進行不同的生計活動選擇，并產生自然資源的使用、收入水平變化等生計活動結果。各類資產的可獲取性及其利用也受到自然生態環境和社會因素、制度與政策、外在趨勢和沖擊等的制約。

對該框架還有以下進一步說明：

（1）該圖的內循環從當地農戶的人口特點出發，如人口的數量與結構、生育行為與性別偏好等對農戶家庭的生計資產的利用、生計策略的選擇有著重要的影響，進而作用于包括當地自然資源使用和生態環境變化在內的生計結果。因此，該框架突出了人口動態性，將人口特征、家庭決策與生計活動選擇密切結合在一起。

（2）該圖的外循環說明了農戶生計策略的選擇受到了社區、制度與政策、自然生態環境和社會環境等的影響。

（3）內外兩個層次的反饋、動態性和相互作用。

農戶自身的生計活動與外部因素之間有著相互作用的關系，農戶的生產、生育與消費也會對當地生態環境等產生影響與作用。但外部因素的變化，如自然生態環境的變遷、政府環境保護政策或農村發展與扶貧等政策的變化也會對農戶的生計資產、生計活動選擇等帶來影響。

總之，西安交通大學課題組以微觀農戶的人口動態特征為研究切入點，突出農村人口動態性（如遷移）、農戶的貧困脆弱性、政策對農戶生計影響等特點，目的是促進生態脆弱地區農戶合理、有效地利用好當地的生態環境資源和保護生物多樣性，促進西部貧困山區人口、資源與環境的可持續發展。