一 城市土地的問題

17世紀(jì)英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第有一句名言：土地是財(cái)富之母。經(jīng)過工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化，這句名言的價(jià)值愈加凸顯。但是，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國城市土地的價(jià)值被埋沒，土地的使用制度表征為“三無”，即“行政劃撥的無償、無限期、無流動”。20世紀(jì)80年代，是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的堅(jiān)冰打破期，國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面開始松綁，廣東等沿海地區(qū)先行開放，“三來一補(bǔ)”經(jīng)濟(jì)引入，外商企業(yè)以獨(dú)資經(jīng)營或合作經(jīng)營方式進(jìn)入我國。按照國際用地補(bǔ)償慣例，外商經(jīng)營使用土地是要付費(fèi)的?，F(xiàn)實(shí)與舊制度的矛盾尖銳地提了出來，而實(shí)踐往往先期突破。1981年11月，廣東省第五屆人大常委會通過了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》，自1982年1月1日起，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)按照土地不同等級向不同土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的土地使用費(fèi)。從1984年起，廣州等一些城市也先后開始收取土地使用費(fèi)，拉開了我國土地有償使用的大幕。80年代中期前后，我國理論界開始了社會主義與商品經(jīng)濟(jì)關(guān)系的討論。這恰好為城市土地的商品性研究提供了空間。土地有償使用（收取土地使用費(fèi)）之后，土地制度如何進(jìn)一步改革亟待解答。在這個(gè)時(shí)點(diǎn)上，我開始接觸并研究中國城市土地問題，加入城市土地制度改革的理論與實(shí)踐問題的研討中。

（一）土地的商品性及意義

按照傳統(tǒng)的觀點(diǎn)，土地不是勞動產(chǎn)品，何以與商品扯上關(guān)系呢？我從經(jīng)典作家的論述中尋找理論邏輯。一方面，土地具有實(shí)用價(jià)值，不同地塊投入經(jīng)濟(jì)活動產(chǎn)生的收益不同，租金不同，租金的資本化外化為土地價(jià)格，使土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出商品形式。另一方面，土地的所有者與使用者是不同的經(jīng)濟(jì)利益主體，市場交換是解決不同利益主體利益分配的機(jī)制。這樣，在以勞動價(jià)值論關(guān)閉商品屬性大門的城市土地，從有用性和參與價(jià)值分配的邏輯中打開了通向商品的窗口。如今，土地通過市場流轉(zhuǎn)已司空見慣，人們也不再追問它存在的依據(jù)，但在當(dāng)時(shí)，卻是一個(gè)重大的理論突破。從經(jīng)典作家的論述中找依據(jù)，超越過往對經(jīng)典作家論斷的認(rèn)識，是那個(gè)年代的理論創(chuàng)新。土地作為商品或具有商品屬性的社會認(rèn)知，催生了中國城市土地市場，推動了中國城市土地的制度改革。1987年9月9日，深圳以協(xié)議方式成功出讓新中國成立以來第一塊城市國有土地。同年9月29日和12月1日，又以招標(biāo)方式和拍賣方式，出讓了第二塊和第三塊城市國有土地，掀開了中國城市土地新的一頁。1988年4月12日，第七屆全國人民代表大會第一次全體會議修改了《中華人民共和國憲法》，隨即《中華人民共和國土地管理法》也作了相應(yīng)修改。土地的有償使用、國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓得到法律的確認(rèn)和保障。土地市場的發(fā)展，大大地解放了土地作為生產(chǎn)要素的生產(chǎn)力，重估了土地的巨大價(jià)值。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004～2013年，全國建設(shè)用地出讓金收入總計(jì)約7.5萬億元，其中僅2013年就達(dá)4.12萬億元。土地出讓收入成為地方政府收入的重要來源，被稱為土地財(cái)政。當(dāng)下，中國土地市場發(fā)展提出了諸多新問題亟待深化。如城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場形成、城市土地租賃、二次流轉(zhuǎn)市場問題、城市土地市場的覆蓋范圍問題等。這些問題雖然是新的實(shí)踐提出來的，它們的理論邏輯萌芽卻埋在多年以前關(guān)于土地商品性的討論中。

（二）關(guān)于城市地租分配

2004年前后，深圳推動了第二次城市化，即原特區(qū)外的區(qū)域由農(nóng)村形態(tài)的行政管理改為城市形態(tài)的行政管理，農(nóng)村人口戶籍轉(zhuǎn)為城市人口戶籍，農(nóng)民改稱為居民。其中最牽動神經(jīng)的是農(nóng)村集體用地（除宅基地和村集體發(fā)展用地外）轉(zhuǎn)為國有土地。怎樣處理好國有與集體所有的關(guān)系？如何保障原村民的利益？這時(shí)，主要有兩種觀點(diǎn)。一是按征地價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民（集體）；二是按市場價(jià)（經(jīng)營性土地拍賣市場價(jià)）補(bǔ)償農(nóng)民（集體）。在當(dāng)時(shí)討論中我持第一種意見。且不論所轉(zhuǎn)土地中將有大量的土地要用于道路、廣場、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施，根本不可能進(jìn)入拍賣市場。就能進(jìn)入市場的土地，其收益也不應(yīng)全歸土地所有者。這一觀點(diǎn)的理論依據(jù)，主要源于80年代末期我對城市地租及其分配的研究?；居^點(diǎn)是城市土地價(jià)值的提高或減低，主要不是取決于土地的所有權(quán)，而是城市發(fā)展帶來的土地級差收入的反映。以深圳為例，工業(yè)化以前的千百年來，地還是那塊地，不因時(shí)間漫長而增值。土地價(jià)值的快速增長，是近三十多年城市化的結(jié)果。土地價(jià)值增加與其說是土地的所有權(quán)產(chǎn)物，不如說與影響增值的各種要素相關(guān)。因此，城市土地增值不能完全屬于土地的所有者，而要體現(xiàn)出所有影響增值要素的貢獻(xiàn)。按征地價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民（集體），大體上反映了經(jīng)濟(jì)理論的一般原則。

當(dāng)前，中國正進(jìn)入工業(yè)化后期，城市化（城鎮(zhèn)化）是中國發(fā)展的主題，土地作為最重要的經(jīng)濟(jì)要素，越來越凸顯出其價(jià)值，諸如土地的確權(quán)（不同主體權(quán)屬的界定）；土地的流轉(zhuǎn)，包括土地的一級市場、二級市場，土地交易所等；土地價(jià)值的分配，包括房地產(chǎn)稅的構(gòu)成；政府行政管理和土地政策，包括土地保有與使用在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)之間的分配；土地規(guī)劃與行政管理改革；土地政策與其他政策的匹配等。這些問題既是新課題，也是過去問題的延伸和發(fā)展。其解決的理論原則也要遵行土地商品和地租分配理論的深化和拓展。以土地確權(quán)為例，現(xiàn)實(shí)的選擇是在終極所有權(quán)不變前提下的法人（農(nóng)戶）財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定，有效劃分終極所有權(quán)和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的邊界，探索其利益分享模式和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，逐步發(fā)展構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。當(dāng)然，在實(shí)踐中土地是否進(jìn)入全流通時(shí)代，則要根據(jù)城市和農(nóng)村發(fā)展水平和條件決策。同理，在土地的收益分享中，實(shí)踐的挑戰(zhàn)也比理論原則的約束條件更多。在不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和空間安排上，要根據(jù)實(shí)際條件和利益構(gòu)成確定不同的分享比例。土地問題的緊迫性、復(fù)雜性需要更深入的理論研究和更豐富的實(shí)踐探索。